李曉飛，左高山

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)
——中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的一個(gè)構(gòu)想

李曉飛，左高山

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

深海采礦規(guī)章的制定，不僅涉及到國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用權(quán)益能否真正實(shí)現(xiàn)，而且也關(guān)系到海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略能否順利實(shí)施。在現(xiàn)有國(guó)際海域深海礦區(qū)激烈競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)下，要成為海洋強(qiáng)國(guó)，就必須探索制定專門性的深海資源利用協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略，并建立相應(yīng)的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。深海采礦協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略主要包括：構(gòu)建跨部門、跨系統(tǒng)、互助合作的深海采礦規(guī)章制定的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制；合理設(shè)置和清晰梳理深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組的具體職能和部門之間的關(guān)系，探索建立深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的運(yùn)行決策機(jī)制；依據(jù)深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)和外化性原則目標(biāo)，為深海采礦服務(wù)于海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提供行動(dòng)路線。

深海采礦；規(guī)章制定；協(xié)同推進(jìn)體制；運(yùn)行機(jī)制；目標(biāo)原則

國(guó)家管轄外的國(guó)際海底區(qū)域(以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域”)約占地球表面積的49%，蘊(yùn)藏多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼和多金屬硫化物等豐富的礦產(chǎn)資源，其中鎳、鈷、銅、錳的總儲(chǔ)量高于陸上相應(yīng)儲(chǔ)量的幾十倍到幾千倍，是人類21世紀(jì)的接替資源。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱“《公約》”)把國(guó)際海底區(qū)域明確為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，對(duì)國(guó)際海底法律地位進(jìn)行了明確規(guī)定。根據(jù)《公約》規(guī)定，“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)?！皡^(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由國(guó)際海底管理局(以下簡(jiǎn)稱“海管局”)代表全人類行使管理權(quán)。海管局自1996年開始實(shí)際運(yùn)作至今，工作重點(diǎn)是制訂三種資源的勘探規(guī)章。經(jīng)過十余年各參與國(guó)的反復(fù)博弈，2000年通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》、2012年7月海管局第18屆會(huì)議上通過《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》。在這樣的形勢(shì)下，海管局秘書長(zhǎng)在2011年5月第18屆會(huì)議的報(bào)告中指出：“深海海底采礦的其中一個(gè)主要問題是還未制定開采‘區(qū)域’資源的詳細(xì)規(guī)章”，“擬議在2011年最后一個(gè)季度和2012年第二季度開展這一工作”。毫無疑問，“深海采礦規(guī)章”的制定已成為海管局當(dāng)前工作重點(diǎn)，各國(guó)圍繞規(guī)章的制定而爭(zhēng)取自己權(quán)益的新一輪博弈即將開始。

一、研究進(jìn)展

國(guó)外學(xué)界關(guān)于深海采礦的研究主要集中于從海洋經(jīng)濟(jì)的角度探討深海采礦問題。Steinberg從既有和預(yù)期的經(jīng)濟(jì)約束方面，描述了海底石油儲(chǔ)量和多金屬結(jié)核的可采性和品質(zhì)。他們認(rèn)為，由于這些資源大多在國(guó)家管轄以外，其所有權(quán)成為國(guó)際沖突的主要根源[1]。Halfara和Fujitab指出，深海采礦首先是在多金屬硫化物富集區(qū)進(jìn)行，它與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的熱液出口相聯(lián)系。他們認(rèn)為，深海采礦應(yīng)采取預(yù)防措施，執(zhí)行環(huán)境管制和設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)[2]。Kimberley Patton等人從經(jīng)濟(jì)角度，對(duì)亞特蘭蒂斯II深海區(qū)域的多金屬結(jié)核進(jìn)行估價(jià)，發(fā)現(xiàn)其價(jià)值巨大，并從法律角度，考察了國(guó)際習(xí)慣和聯(lián)合國(guó)海洋法要求的對(duì)有爭(zhēng)議海域開采非生物資源需要進(jìn)行的合作。最后，他們推薦制定聯(lián)合開發(fā)協(xié)議，認(rèn)為它是保證履行責(zé)任的有效方法[3]。此外，亦有國(guó)外學(xué)者從區(qū)域開發(fā)制度的視角研究深海采礦規(guī)章的制定。Thea Lowry強(qiáng)調(diào)需要制定“真正全球性的海底礦產(chǎn)資源政策”，以協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)海洋法中不同國(guó)家的利益。他指出，制定這種政策的障礙包括：錳鐵結(jié)核的聚集與分布、商業(yè)開發(fā)需要的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)核開采技術(shù)發(fā)展，國(guó)際財(cái)團(tuán)、世界礦產(chǎn)市場(chǎng)。據(jù)此，作者提出四個(gè)政策目標(biāo)：國(guó)際管理當(dāng)局收取最大化利潤(rùn)、鼓勵(lì)開發(fā)、減低對(duì)發(fā)展中國(guó)家礦產(chǎn)出口的影響以及保證發(fā)展中國(guó)家參與開發(fā)[4]。

此外，一些國(guó)外學(xué)者基于國(guó)際海域管理、保護(hù)區(qū)的建立以及國(guó)際沖突治理等視角，對(duì)深海采礦問題進(jìn)行了考察。Katherine A.Daniell認(rèn)為，有效的國(guó)際海域管理需要有效的集體合作，其關(guān)鍵是國(guó)際海域管理組織如何對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)過相關(guān)的歷史研究、比較研究和案例研究之后，作者提出了一系列實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的操作性方案[5]。Dhirendra Vajpeyi分析了水資源特別是海洋資源沖突與國(guó)際安全之間的關(guān)系。他通過對(duì)亞洲、非洲和中東地區(qū)由于海洋資源爭(zhēng)端而引發(fā)的國(guó)家間沖突進(jìn)行了較為深入地實(shí)證研究和理論分析，認(rèn)為隨著氣候變化以及城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，海洋資源對(duì)于社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全的重要性日益突出，進(jìn)而導(dǎo)致海洋資源爭(zhēng)奪愈演愈烈，由此引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端和沖突也此起彼伏。世界各國(guó)政府既需要充分利用有限的海洋資源來保證國(guó)家利益和國(guó)家安全，同時(shí)也應(yīng)該盡量避免由此產(chǎn)生的沖突[6]。Chellaney第一次對(duì)深海生態(tài)系統(tǒng)提供的貨物和服務(wù)進(jìn)行了分類和綜合，回顧了人們對(duì)這些服務(wù)的現(xiàn)有認(rèn)識(shí)程度，討論了評(píng)價(jià)這些服務(wù)的方法以及實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的可能步驟。其結(jié)論揭示了我們需要進(jìn)一步研究，以跨越我們現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)，克服至今仍阻止我們?cè)u(píng)估深海生態(tài)系統(tǒng)貨物和服務(wù)的種種障礙[7]。近年來，國(guó)外學(xué)者較為關(guān)注深海采礦的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和管理方式。Goodwin等人認(rèn)為處理礦業(yè)廢棄物，需要領(lǐng)袖人物，以促成集體協(xié)議[8]。Parks闡述了世界上第一個(gè)公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)如何建立的，并分析了其面臨的主要挑戰(zhàn)[9]。近年來，更為嚴(yán)格的海洋環(huán)保制度得到提倡，如基于海洋空間管理的生態(tài)系統(tǒng)(EB-MSM)”、海洋保護(hù)區(qū)(MPAS)以及大洋區(qū)劃等。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)深海采礦的研究始于上世紀(jì)90年代。張海啟、肖漢強(qiáng)在1994年撰文提出，應(yīng)從戰(zhàn)略上認(rèn)識(shí)深海礦產(chǎn)開發(fā)的重要性，而不是看短期經(jīng)濟(jì)效益。他們提出制約深海礦產(chǎn)開發(fā)的因素有法律、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)效益，主張充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)并吸收當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)有技術(shù)[10]。李波呼吁盡快確立針對(duì)國(guó)際海底資源開發(fā)的更全面的戰(zhàn)略，并且提出以維護(hù)權(quán)益為中心、以資源開發(fā)為目的、以技木發(fā)展為手段、以人才培養(yǎng)為保障、努力完善管理和營(yíng)運(yùn)機(jī)制共五個(gè)戰(zhàn)略措施[11]。

進(jìn)入21世紀(jì)，深海礦產(chǎn)資源開發(fā)再次引起一些研究者的關(guān)注。欒維新和曹穎在分析了國(guó)際區(qū)域資源戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究了我國(guó)開發(fā)國(guó)際區(qū)域資源的現(xiàn)狀問題及其主要“瓶頸”與機(jī)遇，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)際提出區(qū)域資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)化的國(guó)家戰(zhàn)略[12]。張瑞認(rèn)為，我國(guó)由于受傳統(tǒng)海權(quán)觀念的影響，缺乏對(duì)國(guó)際海底區(qū)域資源進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的開發(fā)戰(zhàn)略，導(dǎo)致開發(fā)利用步伐緩慢。只有確立明確的遠(yuǎn)洋開發(fā)戰(zhàn)略，通過積極的保護(hù)性法律法規(guī)和鼓勵(lì)性政策，促使投資主體的廣泛化，資金來源的多元化以及技術(shù)保障的社會(huì)化，并以強(qiáng)大的海上安全保障力量為后盾，才能全面經(jīng)略海洋，切實(shí)維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益[13]。

誠(chéng)然，盡管國(guó)內(nèi)外都有關(guān)于深海資源開發(fā)的相關(guān)理論與實(shí)證研究，但是，卻鮮有關(guān)于深海資源開發(fā)規(guī)章制度構(gòu)建的研究，更缺乏將之與海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)結(jié)合起來的研究。一方面，相對(duì)于淺海而言，深海中蘊(yùn)藏的資源更加豐富，對(duì)人類社會(huì)發(fā)展的價(jià)值也更大；另一方面，各種開發(fā)技術(shù)只是工具和手段，它們必須在相關(guān)法律法規(guī)的約束和規(guī)范下運(yùn)行，才能得到合理運(yùn)用。更重要的是，制定相關(guān)的法律法規(guī)去規(guī)范對(duì)深海資源特別是礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，增強(qiáng)國(guó)家的海洋綜合實(shí)力，是海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)有研究存在進(jìn)一步拓展和深化的空間，這也正是本文得以展開論述的基本前提。

二、深海采礦規(guī)章制定與海洋強(qiáng)國(guó)的關(guān)系

中國(guó)是陸海兼?zhèn)浯髧?guó)，除了占世界陸地面積1/15的陸疆，還擁有相當(dāng)于陸地面積1/3的300萬平方公里海洋國(guó)土，(大陸)海岸線長(zhǎng)達(dá) 18400公里。從早期的“興漁鹽之利，行舟楫之便”，到今天的外向型經(jīng)濟(jì)(40%的生產(chǎn)資料來自海外，65%的產(chǎn)品銷往世界各地)，海洋與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)。從歷史上看，世界上出現(xiàn)過9個(gè)全球性大國(guó)，這些國(guó)家在成為全球大國(guó)時(shí)，無一例外都是當(dāng)時(shí)的海洋強(qiáng)國(guó)。所有的全球性大國(guó)均為海洋強(qiáng)國(guó)。海洋強(qiáng)國(guó)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。

與瀕臨三大洋的美國(guó)、加拿大和俄羅斯相比，我國(guó)屬于海洋地理不利國(guó)：我國(guó)管轄海域不單是大陸邊緣的“陸緣?！保沂潜粛u鏈、群島封圍的“陸中?！?，國(guó)家管轄海域面積相對(duì)較小(海陸比 0.31，只及世界沿海國(guó)家平均值的一半)，外大陸架擴(kuò)展困難，近海發(fā)展的空間有限、難度較大。因此，在中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中，不僅要重視近海，更要經(jīng)略遠(yuǎn)海。不僅要維護(hù)國(guó)家管轄海域的海洋權(quán)益，更要維護(hù)和拓展國(guó)際海洋權(quán)益。

國(guó)際海洋權(quán)益涉及多個(gè)方面，包括利用全球海洋通道的利益，開發(fā)公海生物資源的利益，分享國(guó)際海底資源的利益，深?？茖W(xué)研究的利益和海洋安全的利益，等等。

在國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方面，海管局多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼勘探規(guī)章均規(guī)定：“合同承包者對(duì)勘探合同區(qū)擁有專屬勘探權(quán)和優(yōu)先開采權(quán)?！币虼?，對(duì)國(guó)際海底礦區(qū)的勘探(15年)及開采(20年以上)，不僅是維護(hù)中華民族開發(fā)和利用國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源這一“全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的應(yīng)有權(quán)益，而且可拓展國(guó)家在國(guó)際海域的戰(zhàn)略空間。正因?yàn)槿绱耍?011年7月，在我國(guó)申請(qǐng)的位于西南印度洋的多金屬硫化物礦區(qū)獲得海管局審議通過后的第二天，《印度快報(bào)》就發(fā)表專文稱：“中國(guó)將有理由維持在這一區(qū)域的持續(xù)存在”，“這將給他們一個(gè)以合法方式搜集海洋學(xué)和水文學(xué)數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì)”。事實(shí)上，2009年由中國(guó)大洋協(xié)會(huì)組織編寫，通過國(guó)土資源部上報(bào)給國(guó)務(wù)院及國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人的《關(guān)于申請(qǐng)國(guó)際海底新礦區(qū)問題的研究報(bào)告》中，就明確提出了要以資源勘查和開采為切入和依托，“拓展我在國(guó)際海域的戰(zhàn)略活動(dòng)空間，構(gòu)建立足太平洋、開拓印度洋，挺進(jìn)大西洋的戰(zhàn)略格局”。

除此之外，國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)還與當(dāng)前國(guó)際海域的許多重大活動(dòng)有著密切的聯(lián)系：外大陸架邊界范圍與國(guó)際海底區(qū)域此消彼長(zhǎng)，外大陸架劃界可能擠占國(guó)際海底礦區(qū)的空間；公海開發(fā)保護(hù)制度將限制部分國(guó)際海域的自由，包括對(duì)深海采礦活動(dòng)的限制；海洋生物多樣性保護(hù)可能給深海采礦提出許多苛刻的要求，但深海采礦活動(dòng)也可為我國(guó)加強(qiáng)深海生物資源采探提供契機(jī)；深海采礦必然將帶動(dòng)深海工程裝備水平和深海技術(shù)能力的提升，也將推動(dòng)深?？茖W(xué)研究的發(fā)展；國(guó)際海底礦區(qū)的獲得有助于實(shí)現(xiàn)在國(guó)家安全護(hù)衛(wèi)和占領(lǐng)重要海洋中的空間布局，深海采礦活動(dòng)亦有助于獲取對(duì)國(guó)家安全與戰(zhàn)略發(fā)展有重大意義的大洋環(huán)境信息資料。

因此，深海采礦規(guī)章的制定，不僅涉及到國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用權(quán)益能否真正實(shí)現(xiàn)，而且也關(guān)系到海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略能否順利實(shí)施，需要全面研判和審視國(guó)際海域各種事務(wù)的發(fā)展動(dòng)態(tài)和動(dòng)機(jī)，精心權(quán)衡我國(guó)的利益得失和謀劃我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略發(fā)展部署。

三、深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的內(nèi)容

在現(xiàn)有國(guó)際海域深海礦區(qū)激烈競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)下，要成為海洋強(qiáng)國(guó)，我們必須探索制定專門性的深海資源利用協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略，并建立相應(yīng)的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，積極有效地參與到深海采礦規(guī)章制定過程中，最大限度地實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家海洋利益，助力海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)。我們認(rèn)為，這種協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

(一) 構(gòu)建深海采礦規(guī)章制定的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制

深海采礦對(duì)內(nèi)涉及“大洋局(統(tǒng)籌深海采礦規(guī)劃)、海洋局(海洋水文的信息)、發(fā)改委(統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)國(guó)內(nèi)資源需求)、科技部(準(zhǔn)備深海采礦勘探開采技術(shù)、進(jìn)行科學(xué)研究)、教育部(培養(yǎng)深海采礦相關(guān)人才、進(jìn)行科學(xué)研究)、財(cái)政部(給以深海采礦事務(wù)資金支持)”等部門，對(duì)外涉及“解放軍海軍(保衛(wèi)深海遠(yuǎn)洋安全)、中宣部(負(fù)責(zé)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略意識(shí)的宣傳培育和對(duì)外形象的傳播)、國(guó)家安全部(負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)外深海方面戰(zhàn)略信息的搜集和保密)、外交部(與國(guó)外進(jìn)行談判博弈)、司法部(進(jìn)行國(guó)內(nèi)外深海法規(guī)制度的統(tǒng)一與協(xié)調(diào))”等部門。只有步調(diào)一致地參與到深海采礦規(guī)章制定過程中，才能最大限度地爭(zhēng)取我國(guó)權(quán)益、樹立對(duì)外良好形象。針對(duì)這個(gè)要求，要研究“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”的構(gòu)成單位，牽頭單位，具體分工，職能設(shè)計(jì)，構(gòu)建“在中央層面由高層領(lǐng)導(dǎo)和部門牽頭，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合多個(gè)部門，集中各種資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門、跨系統(tǒng)的深海采礦領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制”。

(二) 建立深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制

在“統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)”的原則下，研究我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)小組體制”運(yùn)行的規(guī)律和特點(diǎn)，深入探究“海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”背景下“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制過程機(jī)制”的復(fù)雜性建模理論與方法。具體來說，最關(guān)鍵的任務(wù)就是通過“常規(guī)性任務(wù)”(常規(guī)性地研究和部署國(guó)際海域深海采礦行動(dòng)和參與規(guī)章制定的策略)、“突發(fā)性任務(wù)”(涉及到國(guó)際海域競(jìng)爭(zhēng)、深海礦區(qū)的緊急申請(qǐng)和國(guó)際海底探礦的選址、技術(shù)配備等)貫穿和活絡(luò)起“領(lǐng)導(dǎo)體制”的全過程，激活和貫通“領(lǐng)導(dǎo)體制”的所有環(huán)節(jié)，高效地運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮作用。對(duì)“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)轉(zhuǎn)過程”的五大關(guān)鍵點(diǎn)(信息情資搜集、議題設(shè)定、深海采礦決策制定、深海采礦決策執(zhí)行和深海采礦的信息傳播與監(jiān)督)進(jìn)行研判和設(shè)計(jì)。運(yùn)用獲得的歷史信息和現(xiàn)實(shí)情資進(jìn)行仿真實(shí)驗(yàn)，并完成“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)轉(zhuǎn)過程”的全程設(shè)計(jì)。簡(jiǎn)言之，就是要在厘清涉及深海采礦規(guī)章制定的各個(gè)部門職能的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置和清晰梳理深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組的具體職能和部門之間的關(guān)系，特別是建構(gòu)“深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)”的運(yùn)行機(jī)制。

(三)設(shè)計(jì)深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的目標(biāo)原則和行動(dòng)路線

在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中推進(jìn)“深海采礦及其規(guī)章制度的參與”是“以采礦走向深?！钡摹百Y源與戰(zhàn)略”的統(tǒng)一，在“深海采礦協(xié)同體制”中既有“協(xié)同性的戰(zhàn)略目標(biāo)”(深層需要)，又需要有“外化性的原則體系”(表層行動(dòng))。因此，需要在戰(zhàn)略層面實(shí)現(xiàn)“內(nèi)保資源需求”(滿足國(guó)內(nèi)資源的需求)、“外保形象”(維護(hù)中國(guó)愛好和平、共同開發(fā)人類共同財(cái)產(chǎn)的想象)的統(tǒng)一，進(jìn)而經(jīng)過“深海采礦協(xié)同體制”外化為“采礦與環(huán)保相統(tǒng)一”、“資源需求與戰(zhàn)略需求相統(tǒng)一”和“國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法相統(tǒng)一”的“三統(tǒng)一”原則。也就是說，既需要設(shè)計(jì)“深海采礦協(xié)同體制”的“深層動(dòng)力”，也需要合法合理合情地提出具體行動(dòng)的“原則”，最大限度地為中國(guó)深海采礦創(chuàng)造有利的國(guó)際環(huán)境，最大限度地整合國(guó)內(nèi)外資源，發(fā)展深海采礦作為海外基地，推動(dòng)生物多樣性保護(hù)區(qū)建設(shè)，從而為深海采礦服務(wù)于海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提供行動(dòng)路線。

四、深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略的實(shí)施構(gòu)想

圍繞領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制和目標(biāo)原則這三項(xiàng)內(nèi)容，我們認(rèn)為，可以結(jié)合我國(guó)當(dāng)前體制改革中出現(xiàn)的新思路和新特點(diǎn)，著力從以下三個(gè)方面來推動(dòng)深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略的實(shí)施。

(一)在領(lǐng)導(dǎo)體制上，推動(dòng)建立深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的大部門體制

如上所述，深海采礦規(guī)章制定領(lǐng)導(dǎo)體制的建立涉及到若干相關(guān)部門的協(xié)同與合作。在實(shí)際運(yùn)作中，需要盡可能避免部門之間各自為政、各行其是的“碎片化”現(xiàn)象。解決這一問題的一個(gè)重要途徑，就是依據(jù)整體性治理的邏輯，將其中職能相同或相近的部門予以整合，從而構(gòu)建各部門協(xié)同合作的大部門體制。這也是我國(guó)當(dāng)前行政管理體制改革中的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。盡管深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的建立可能并不屬于行政管理體制改革的內(nèi)容，但并不妨礙其借鑒行政管理體制改革的新舉措和新經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國(guó)的大部制改革已經(jīng)取得重大進(jìn)展，無論在中央層面還是地方政府層面均取得了不俗的反響。按照大部制改革的思路，在深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的建立中，需要理清海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下涉及“深海采礦”的不同部門和單位及其職責(zé)。在深海采礦及其規(guī)章制度設(shè)定過程中，不同部門面對(duì)國(guó)際海底區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)情勢(shì)、地理環(huán)境、海底資源情況、信息天氣情況、軍事力量情況、技術(shù)情況等，應(yīng)從自身法定的職責(zé)以及國(guó)家整體利益出發(fā)，做出協(xié)調(diào)一致的各種決策和行為，在此基礎(chǔ)上成立中央層面的“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署深海采礦及其規(guī)章制定行動(dòng)。這種“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制”的框架如圖1所示。

圖1 深海采礦規(guī)章制定的“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制”

(二) 在運(yùn)行機(jī)制上，探索構(gòu)建深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的決策機(jī)制

要確保以大部門制為基礎(chǔ)的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的有效運(yùn)行，首要的問題就是構(gòu)建上行下達(dá)、溝通順暢的決策機(jī)制。這種決策機(jī)制需要體現(xiàn)兩個(gè)方面的特點(diǎn)。一是需要符合現(xiàn)代公共政策過程的一般規(guī)律，即遵循“問題確認(rèn)——政策議程——方案選擇——決策實(shí)施——決策監(jiān)督——決策評(píng)估”這樣一種循環(huán)往復(fù)的政策過程；二是需要彰顯出深海采礦規(guī)章制定這一具體化的政策過程的特色。例如，在問題確認(rèn)環(huán)節(jié)，我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)中有許多亟待解決的問題，哪些問題屬于深海采礦協(xié)同推進(jìn)政策可以解決的？在確定了若干問題之后，哪些問題是可以被納入到實(shí)質(zhì)性的政策議程中的？在深海采礦政策制定過程中，如何協(xié)調(diào)各參與者(集團(tuán))的利益？如何確保制定的政策方案得以有效執(zhí)行？應(yīng)當(dāng)建立何種指標(biāo)體系來評(píng)估政策執(zhí)行的效果？這些問題需要結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，予以甄別和解決。因此，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的決策機(jī)制至關(guān)重要。它不僅關(guān)系到深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制的正常運(yùn)行，更關(guān)系到我國(guó)海洋事業(yè)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的成敗。要構(gòu)建這種決策機(jī)制，需要在大部制的框架內(nèi)，明確各部門的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，而深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組的作用是否得到有效發(fā)揮，則是決定這一決策機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)成效的關(guān)鍵。圖2較為具體地展示了這種運(yùn)行機(jī)制。

如圖2所示，在涉及深海采礦重大事項(xiàng)的決策過程中，“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，是協(xié)同各部門統(tǒng)一行動(dòng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，這個(gè)時(shí)候要特別重視“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”的“過程機(jī)制”，在“國(guó)內(nèi)資源需求”和大國(guó)地位的導(dǎo)引下，從“情咨收集”入手，醞釀最具戰(zhàn)略性、最具迫切性的“議題”，為高層決策和部署統(tǒng)一行動(dòng)提供最權(quán)威的決策參考。

圖2 深海采礦規(guī)章制定的“決策運(yùn)行機(jī)制”

(三) 在目標(biāo)原則上，加快建立深海采礦規(guī)章制定戰(zhàn)略目標(biāo)和原則目標(biāo)相銜接的協(xié)同體制

深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行決策機(jī)制的建立，均是通過深海采礦規(guī)章和政策的參與，來服務(wù)于建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)，從而增強(qiáng)中國(guó)的海洋實(shí)力和綜合國(guó)力，并向世人展示一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象?；谶@一邏輯，深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略的目標(biāo)原則應(yīng)當(dāng)包括協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)和外化性原則目標(biāo)兩大類。其中，協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)包括內(nèi)保權(quán)益和外樹形象兩方面的內(nèi)容。內(nèi)保權(quán)益，就是要最大限度地爭(zhēng)取和維護(hù)中國(guó)在深海采礦中的話語權(quán)，來確保國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于資源的需求；外樹形象，就是要通過參與深海采礦規(guī)章和政策的制定，展示中國(guó)和平利用深海礦產(chǎn)資源，維護(hù)國(guó)際海底秩序，互惠共享國(guó)際海底資源的目標(biāo)，從而彰顯一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。外化性原則目標(biāo)，則體現(xiàn)為在內(nèi)保權(quán)益和外樹形象戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過深海采礦協(xié)同體制的構(gòu)建，將協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)外顯為“采礦與環(huán)保相統(tǒng)一”、“資源需求與戰(zhàn)略需求相統(tǒng)一”和“國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法相統(tǒng)一”的“三統(tǒng)一”原則。因此，協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)與外化性原則目標(biāo)是相輔相成的關(guān)系。一方面，“內(nèi)保權(quán)益、外樹形象”的協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)是靈魂與核心，另一方面，它又通過深海采礦協(xié)同推進(jìn)體制外顯為“三統(tǒng)一”的外化性原則目標(biāo)，從而在實(shí)踐中予以彰顯。兩者通過銜接與互動(dòng)，共同服務(wù)于中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)事業(yè)。這一銜接與互動(dòng)關(guān)系具體如圖3所示。

如圖3所示，應(yīng)當(dāng)突出海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略下“深海采礦協(xié)同推進(jìn)”的“協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)”和“外化性原則”。這是因?yàn)?，中?guó)深海采礦及其規(guī)章制度的話語權(quán)爭(zhēng)奪，首先要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略需要，同時(shí)又要服務(wù)于大國(guó)形象建設(shè)；既要敢于與發(fā)達(dá)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)又要兼顧發(fā)展中國(guó)家利益，既要爭(zhēng)取國(guó)際規(guī)章制定的話語權(quán)、遵循國(guó)際法，又要制定國(guó)內(nèi)法，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)際法的一致協(xié)調(diào)，服務(wù)于海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略。

圖3 深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的目標(biāo)原則及其演化機(jī)理

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Deep-sea mining regulation-making synergistic propelling strategy——a new proposition of marine powers construction of China

LI Xiaofei,ZUO Gaoshan

(School of Public Administration,Central South University,Changsha 410083,China)

Deep-sea mining regulation is important for both exploitation and utilization for international seabed mineral resources and marine power strategy.If China wants to be a marine power,specialized deep-sea resource utilization synergistic strategies must be needed,and relevant synergistic propelling system is also necessary.The strategies consist of constructing deep-sea mining regulation synergistic leadership structure with characteristics of trans-department,trans-system and collaboration,setting the relationship of departments and functions among those groups,establishing the decision-making mechanism of deep-sea mining regulation synergistic propelling,and providing action routes for marine power strategy according to strategic objectives and external principle objectives of deep-sea mining regulation synergistic propelling.

deep-sea mining;regulation-making;synergistic propelling system;operating mechanism;principles and objectives

P74

：A

：1672-3104(2014)05-0054-06

[編輯:顏關(guān)明]

2014-01-13；

：2014-08-18

2012年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“深海采礦規(guī)章制定與海洋強(qiáng)國(guó)研究”(12&ZD210)；2013年湖南省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)與深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)研究”(13ZDB58)

李曉飛(1984-)，男，安徽定遠(yuǎn)人，管理學(xué)博士，中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士后研究人員，主要研究方向：海洋政策；左高山(1971-)，男，湖南雙峰人，中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共政策