吳曉林，胡柳

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083)

城鄉(xiāng)一體化進程中土地流轉(zhuǎn)之主體與流轉(zhuǎn)效益的調(diào)查研究
——基于湖南省寧鄉(xiāng)縣關山模式的調(diào)查

吳曉林，胡柳

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083)

土地的合理流轉(zhuǎn)，是盤活農(nóng)村土地和勞動力資源、推進城鄉(xiāng)一體化的核心問題。湖南省寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)以土地流轉(zhuǎn)為龍頭，形成城鄉(xiāng)一體化“內(nèi)源性”發(fā)展的“關山模式”。他們區(qū)別對待兩種用地類型：對農(nóng)用地實施統(tǒng)一整理、集體入社，流出經(jīng)營；對建設用地實施節(jié)約指標、有償轉(zhuǎn)讓，置換集居。保證農(nóng)民獲得“租金”“股金”“薪金”和“保障金”等穩(wěn)定收入，通過土地專業(yè)合作社和居委會協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)并經(jīng)營土地，保證了農(nóng)民的主體地位；政府的土地規(guī)劃以及政策引導和服務、企業(yè)投資保證了土地增值和經(jīng)濟發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)推動了城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃對接、基礎設施升級、經(jīng)濟效益持續(xù)增長等“三重效果”。但是，土地流轉(zhuǎn)過程中仍然面臨“部分農(nóng)民抵觸、企業(yè)投資成本上漲、流轉(zhuǎn)風險潛存”等障礙?？傮w而言，推動土地流轉(zhuǎn)應當立足現(xiàn)實，保證農(nóng)民收益、進行城鄉(xiāng)資本的聯(lián)結(jié)。

城鄉(xiāng)一體化；土地流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)互惠；公共資源配置；土地產(chǎn)權(quán)；有償轉(zhuǎn)讓

一、調(diào)研目的

推動農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村土地和勞動力資源，推動城鄉(xiāng)一體化的核心問題。十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重要問題的決定》指出：“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置……穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營……在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”“城鄉(xiāng)一體化是指在尊重發(fā)展差異的基礎上，將城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合布局，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)發(fā)展有機互補，生活水平大體相當，現(xiàn)代文明廣泛擴展，使城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明生活方式，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會共同發(fā)展的過程?！盵1]實踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能“加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展步伐”[2]。通過合理的土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地資源的升值，促使農(nóng)村勞動力合理配置和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級，形成城鄉(xiāng)要素平等交換，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)互惠的重要方向。

土地流轉(zhuǎn)”的概念內(nèi)涵較廣，包括土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地利用方式的變更?！吨泄仓醒腙P于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對土地流轉(zhuǎn)作了釋義：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營……逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。”國內(nèi)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究，肇始于改革開放初期，以土地聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的出現(xiàn)為始，并以經(jīng)濟學研究視角為主。近年來，學界對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的土地流轉(zhuǎn)多有討論，主要集中于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的土地產(chǎn)權(quán)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地流轉(zhuǎn)間的互動途徑與機制”“土地流轉(zhuǎn)障礙”以及“土地流轉(zhuǎn)對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的價值”[3]等方面；對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“的土地流轉(zhuǎn)模式研究，則主要對“兩分兩換”“雙置換”“雙放棄換保障”“兩股一改”[4]等模式進行研究，這些研究大多對不同地區(qū)的流轉(zhuǎn)模式進行了總體分析，但是對于不同流轉(zhuǎn)主體角色和作用分析較少，另外也很少涉及土地流轉(zhuǎn)過程中遇到的問題。本文就是在城鄉(xiāng)一體化的視野中，試圖回答“農(nóng)民、政府和企業(yè)等主體在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮怎樣的作用”，即使是成功的模式需要面對哪些困難和問題？為了回答上述問題，這里以湖南省寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)關山社區(qū)為個案，運用非結(jié)構(gòu)性訪談法等方法，分析其土地流轉(zhuǎn)的主體關系與效果。

二、調(diào)研對象的基本情況

與往常的靠政府財政補貼、“輸血”致富方式不同，關山社區(qū)走的是一條將農(nóng)村資源轉(zhuǎn)化為資本、“造血”致富的路徑。土地流轉(zhuǎn)成為其推動城鄉(xiāng)一體化，激活農(nóng)村發(fā)展活力的核心要素。目前，關山社區(qū)已經(jīng)成為長沙市城鄉(xiāng)一體化模式探索的窗口之一。、

(一) 金洲鎮(zhèn)關山社區(qū)的原況

寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)所轄關山社區(qū)(原為關山村，2009年改為社區(qū))位于湖南省長沙市，東距長沙24公里，西距寧鄉(xiāng)縣城11公里，面積4.94平方公里(約7 100畝)。進行土地流轉(zhuǎn)之前，關山社區(qū)交通閉塞，無產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，是一個典型落后的扶貧單位，低產(chǎn)水田和紅薯是村民的主要經(jīng)濟來源，村民紛紛外出打工以改變貧窮原狀。2005年，關山村人均年收入2 471元。2006年初，中央發(fā)布“一號文件”，在全國啟動“新農(nóng)村”建設，隨后寧鄉(xiāng)縣專門成立社會主義新農(nóng)村建設工作領導小組，在全縣全面啟動36個新農(nóng)村示范村建設，關山社區(qū)獲得了試點資格，合并了兩個自然村，開始啟動基礎設施建設。合并初時關山社區(qū)轄有16個居民小組，農(nóng)戶626戶，人口2 660人。因關山社區(qū)是典型的南方丘陵地貌，小塊耕地多，最小地塊的面積不足0.5畝，大塊面積的農(nóng)田產(chǎn)出低，小塊面積的農(nóng)田利用率很低，機械化和規(guī)?；纳a(chǎn)很困難，該地居住建設用地900多畝，戶均建設用地1.5畝，遠遠超過國家規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用面積，各戶房屋布局分散，各村民小組間距離較遠，基礎設施投入需求很大，且使用率低，造成一定程度的浪費。

2007年，時任省委常委、長沙市委書記陳潤兒開始聯(lián)點金洲鎮(zhèn)關山村，2010年，關山社區(qū)被定為長沙市城鄉(xiāng)一體化試點單位。2009年8月，陳潤兒提出，關山要做好一篇文章，實現(xiàn)一大轉(zhuǎn)變，致富一方百姓。金洲鎮(zhèn)開始以土地流轉(zhuǎn)為龍頭推進對關山社區(qū)的改革。

(二) 金洲鎮(zhèn)關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的形式

2008年，國土資源部出臺《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。2009年，關山社區(qū)被國土資源部確定為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點村和集體土地進入市場交易試點村。經(jīng)過發(fā)展，關山社區(qū)的土地流轉(zhuǎn)確立了區(qū)別對待兩種用地類型(農(nóng)用地和建設用地)的政策，遵循合理統(tǒng)籌、整村推進、多元整合的整治模式，探索出符合當?shù)貙嶋H的土地流轉(zhuǎn)模式，見圖1。

圖1 關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程

1.農(nóng)用地流轉(zhuǎn)通過統(tǒng)一整理、集體入社，流出經(jīng)營

關山社區(qū)原來的農(nóng)地低產(chǎn)而分散，為推動土地的集中，為發(fā)展高效、規(guī)模農(nóng)業(yè)奠定基礎，關山社區(qū)在村民自主的情況下，成立了土地專業(yè)合作社，全村農(nóng)戶自愿寫出申請，把名下的水田、旱土、荒地、山地和水塘和宅基地流轉(zhuǎn)到土地專業(yè)合作社，統(tǒng)一整理、集中經(jīng)營。至2012年上半年，關山社區(qū)土地整理面積3 600多畝，新增耕地1 926畝，有水田1 494畝，旱土620畝，山林1 780畝，水面1 006畝，新建溝渠、河道45.8公里，修建田間道路32公里，整修山塘36處，新修涵、閘340多處，經(jīng)過整理，細碎的土地資源變成大塊土地，土地規(guī)模經(jīng)營的基礎形成，節(jié)省了交易成本，機械化耕作率達98%以上，為發(fā)展規(guī)模高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鋪開道路。

土地整理之后，關山社區(qū)土地合作社將土地流轉(zhuǎn)到以農(nóng)業(yè)為主的項目業(yè)主，農(nóng)民獲得股金分紅和土地租金。到2011年，關山社區(qū)流轉(zhuǎn)土地4 000畝，建成四個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，即1 000畝葡萄基地、1 000畝茶葉基地、1 000畝蔬菜基地和1 000畝特色種養(yǎng)基地。農(nóng)民加入土地合作社的不同土地類型獲得不同標準的租金，其中水田以每畝600斤稻谷一年折合當?shù)卦缤淼颈Ｗo均價付租，旱土以每年每畝400元付租，水塘以每年每畝240元付租，山林地以每年每畝70元付租。據(jù)《關山社區(qū)土地專業(yè)合作社章程》，關山社區(qū)土地合作社注冊資金178萬元，盈余按照成員出資額分紅，保證按成員入股土地每畝每年不低于20.5元。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設的基礎上，部分村民轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)員工，獲得工資性收入。敢于承擔風險的村民，還可自己租賃可流轉(zhuǎn)土地成為項目業(yè)主，獲取更多收益。

2.建設用地流轉(zhuǎn)節(jié)約利用、有償轉(zhuǎn)讓，置換集居

關山社區(qū)在征求村民意愿的情況下，動員村民將房屋建設由平地轉(zhuǎn)移至不好耕作的山地，從過去占有的耕地中轉(zhuǎn)移出來，并鼓勵農(nóng)民集中居住。該社區(qū)農(nóng)民集居點房屋置換，以村民自愿放棄原宅基地到集中點居住，向社區(qū)居委會遞交書面報告為開始，新屋按置換價每平方米1 000元，成本價每平方米1 400元作價，給予農(nóng)民集居獎5 000元/人、節(jié)地獎20 000元/畝、換地獎1萬元/畝，以及舊房折價補償、室外設施補償、房屋裝修補助、搬遷補助等“四補”。至 2012年上半年，關山社區(qū)每戶農(nóng)戶的戶均建設用地占地由原來的1.5畝變成0.7畝，節(jié)約建設用地共391.5畝。

關山社區(qū)部分建設用地指標有償轉(zhuǎn)讓到核心區(qū)，用于市場開發(fā)建設，實施建設用地增減掛鉤項目，促使土地資源變成資本。關山社區(qū)與企業(yè)合作的項目只占用少量建設用地建房，其余土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，按照征收價格的1.5倍建設固定資產(chǎn)給村民，并為其建設風情商業(yè)街和安置房，保證置換農(nóng)戶人均免費享有 10平方米的門面，為降低村民市場風險，開發(fā)商給村民支付三年租金。同時金洲鎮(zhèn)政府牽頭聯(lián)合項目在金洲新區(qū)征地100畝建立創(chuàng)意工場，包括標準廠房和創(chuàng)藝園，鎮(zhèn)轄各村依據(jù)流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量占用一定比例的股份，集體和農(nóng)民獲得股權(quán)。原來的散居農(nóng)戶搬入農(nóng)民集居點，并做起來農(nóng)家樂，生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)乘勢而上。除此之外，因流轉(zhuǎn)用地建設改變原有地貌，應政府要求，土地開發(fā)商增加5.3萬元/畝失地保險金，給農(nóng)民購買失地保險。

在不征地、不拆遷的前提下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)不失利、不失業(yè)、不失權(quán)，農(nóng)民獲得“租金”(土地轉(zhuǎn)包、出租和轉(zhuǎn)讓)、“股金”(以宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)入股)、“薪金”(就業(yè)收入)和“保障金”(養(yǎng)老、低保和醫(yī)保)等穩(wěn)定收入。

三、調(diào)研的主要內(nèi)容及其分析

(一) 土地流轉(zhuǎn)中四個主體的角色

寧鄉(xiāng)縣關山社區(qū)的土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民、政府、企業(yè)等多方主體，農(nóng)民還創(chuàng)新性地成立了土地合作社，增加農(nóng)民集體談判的籌碼。在土地流轉(zhuǎn)過程中，這四個主體積極性被充分發(fā)揮。各個主體之間的角色、關系、作用見圖2，關系著土地流轉(zhuǎn)的成敗。

圖2 關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)中的主體

1.農(nóng)民是土地經(jīng)營權(quán)的持有者，是土地流轉(zhuǎn)過程中的第一主體

農(nóng)民是否參與土地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)民在制度安排下，考慮機會成本做出的理性選擇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，利益驅(qū)動是村民愿意進行土地流轉(zhuǎn)的基本因素，土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益保障是農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地的前提條件。關山社區(qū)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿主要有兩種類型：一種是有非農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)民，一般說來這部分人思想觀念比較開放，對外界信息敏感，對土地的依賴性不強，種地已非主要收入來源，他們大多僅為滿足口糧需要，或者已經(jīng)不愿種地；另一種是有戀土情結(jié)的中老年農(nóng)民，他們對外界的信息不夠敏感，習慣和滿足于自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生活方式，但因原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)辛苦且無法獲得較多收益，特別是對部分比較小或者土質(zhì)稍劣的耕地更加無法獲得收益，因而在可預期的流轉(zhuǎn)效益面前，也愿意進行流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿為其主動進行土地流轉(zhuǎn)并熱情投入到土地集約利用提供了心理基礎。截止到2013年底，除了部分農(nóng)戶不愿參加流轉(zhuǎn)、或者土地并不在流轉(zhuǎn)的中心區(qū)內(nèi)、以及有的土地本來就位于集居地等原因，80%的農(nóng)戶參與了土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民們召開村民大會等方式商討土地流轉(zhuǎn)細節(jié)，并形成了本社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的章程，以農(nóng)民為主要推動主體進行的土地流轉(zhuǎn)，成為關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)成功并順利進行的前提。下面是一些訪談記錄①。

我屋里(家人)原來都在城里打工，我做廚師，當然愿意土地流轉(zhuǎn)，因為每個月工資比家里那兩畝地的收入要多得多，種田又辛苦，家里的地都不想種了(CM1)。

我是做小工的，把土地流轉(zhuǎn)一下也好，種田也不過是為了自己吃一點，純種田又沒多少錢可以賺，但也不能把田給閑了吧(CM3)。

我原來就是種田，兒女都長大了，我們也干不了別的了，種田也不掙錢，還不如租出去(CM5)。

我是有手藝活的，不過我們一家子都愿意從土地上尋找別的出路，轉(zhuǎn)租出去了有好處，可以保本，我自己也可以到葡萄園打工，不承擔風險，還能有點收入(CM7)。

真正富起來當然需要勤奮和多動腦，土地流轉(zhuǎn)，致富的機會就來了。之所以成為先進代表，我們一家人從養(yǎng)豬到規(guī)模種植，積極利用現(xiàn)有資源，既花功夫也用了腦子(CM8)。

以前村民種田有一部分收入，但是很少，到2005年之前，我們這有最少 30%的田地沒辦法旱澇保收；大部分經(jīng)濟來源都是靠外出務工，2005年是371人在外務工(CG1)。

在關山社區(qū)進行土地整理，將土地集中和大片化之后，部分村民精英承租土地，通過改變種植結(jié)構(gòu)等提高土地收益；一些農(nóng)民在政府的創(chuàng)業(yè)服務之下，利用以成規(guī)模的生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)，就地發(fā)展農(nóng)家樂，帶來了可觀的經(jīng)濟效益。

村民S家在風調(diào)雨順的情況下，“800元一畝收入已經(jīng)是最大的限度”，而通過向土地合作社再承包的12畝葡萄田，年畝產(chǎn)值則達到“3.5萬元到4萬元”左右(CM9)。

居住于集居點的村民X介紹，其借助政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的徽派房屋和當?shù)厣鷳B(tài)觀光農(nóng)業(yè)辦農(nóng)家樂，“農(nóng)家樂帶來的年純收入達到12萬元以上”(CM10)。

在湖邊釣魚的村民講到：“一方面，居住環(huán)境變好了，住著舒服，馬路也修好了，進出村莊很方便；另一方面，人們的素質(zhì)提高了，不會再有什么雞鳴狗盜之事，生活安全感增強。不種谷子后，從土地里得的錢更多了。當然過上這個生活的別的變化也有，以前我們生活費人均一天幾塊十幾塊就夠了，現(xiàn)在不干別的什么就起碼要四十多塊一天，再加上人們對生活的追求不一樣了，不再是打麻將娛樂，都想著怎么賺錢，更加追求生活的質(zhì)量和品質(zhì)，眼界更為開闊，要求更多。”(CM11)

農(nóng)民積極進行土地流轉(zhuǎn)帶來了更多收入，由部分精英農(nóng)民為主帶動的農(nóng)民積極致富，也一定程度上改變了村民的生活方式，提高了生活水準。

2.政府作為關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的推動者，也是管理者和服務者

政府在關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)中的推動角色，主要表現(xiàn)在為其土地流轉(zhuǎn)提供政策保障和制度設計，以規(guī)范各利益主體的行為，發(fā)揮著引導者和服務者的作用。2007年以來，長沙市政府開始聯(lián)點關山社區(qū)建設，力圖在扶貧的同時探索出一條城市化路子；2013年，在金洲鎮(zhèn)政府主導下《關山社區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃》和《國土綜合整治實施方案》形成，政府為關山社區(qū)的土地流轉(zhuǎn)提供統(tǒng)一的科學規(guī)劃服務，建立農(nóng)村土地“節(jié)約利用、集約經(jīng)營、城鄉(xiāng)一體、優(yōu)化配置，有序流轉(zhuǎn)、開發(fā)增效、收益共享”的農(nóng)村土地經(jīng)營管理新制度，從而幫助農(nóng)民規(guī)避風險和減少盲目浪費，并將當?shù)氐某青l(xiāng)發(fā)展納入到整體發(fā)展規(guī)劃中，為其創(chuàng)造更多的政策機遇。

政府最先帶來了我們社區(qū)集約整理土地的政策，并和我村村委一同規(guī)劃了當?shù)氐耐恋卣畏桨?，盡量做到規(guī)劃和整理保證于村民有益(CG1)。

同時，政府應農(nóng)民致富需求為關山社區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進程推進提供開放的市場信息和金融服務，通過優(yōu)化投資環(huán)境，大力招商引資。至2013年1月，關山社區(qū)吸引市場投入 30多億元，一批重大項目紛紛落戶，城鄉(xiāng)一體化項目中的農(nóng)民安置房項目由知名建筑公司投資，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目中的茶葉農(nóng)業(yè)開發(fā)公司落戶，關山社區(qū)休閑旅游項目中的古鎮(zhèn)項目投資約3億元，輕工業(yè)項目中的印務公司投資約1億元，政府的招商引資為關山社區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)一體化建設提供了市場資金和金融哺乳，同時也放大了當?shù)赝恋氐膬r值與效益，使土地實現(xiàn)了資源變資本，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性和工資性收入。

政府提供了信息渠道和創(chuàng)造了一些好的經(jīng)營外圍環(huán)境，吸引我們投資落戶。我們企業(yè)首先是考察當?shù)丨h(huán)境，然后選定地方進行建設。政府的服務意識提高了，在政策上，因我們是農(nóng)業(yè)出口企業(yè)，在農(nóng)業(yè)投入補貼和出口退稅等方面都有一些政策(QY1)。

在關山社區(qū)的城鄉(xiāng)一體化建設中，政府成立了創(chuàng)業(yè)辦公室，還提供培訓和技術服務，為農(nóng)民提供就業(yè)指導以及土地流轉(zhuǎn)的再承包者提供專業(yè)技能。其中扶持農(nóng)家樂90余戶，集居點扶持新建農(nóng)家樂30余戶，為70多戶農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)種植葡萄，成立農(nóng)民就業(yè)服務公司，培訓和解決農(nóng)民勞動力500多名。

比如農(nóng)民搞農(nóng)家樂，政府有提供部分配套的家具；上級政府給我們部分農(nóng)民提供了培訓，培訓后推薦到工作單位上就業(yè)，比如推薦到三一重工、紙廠；第三是葡萄園，政府請了有名的教授分析土壤和作物生長因素，選取葡萄品種，哪些適合土地或是市場，給農(nóng)民做技術培訓。茶園和水利建設則請了縣農(nóng)業(yè)局的技師來指導和培訓(CG1)。

鎮(zhèn)政府成立了創(chuàng)業(yè)辦公室，幫助引入資金和企業(yè)，給農(nóng)民提供一些就業(yè)指導，提倡和支持村民自主承租土地創(chuàng)業(yè)，同時也提供了一些技術培訓和服務(LD1)。

企業(yè)往往需要一部分人員來發(fā)展，鎮(zhèn)里統(tǒng)籌就業(yè)，進行點對點培訓，企業(yè)需要什么人，就培訓農(nóng)民做什么。這樣就解決了企業(yè)用工難和農(nóng)民失地就業(yè)的問題(CG1)。

3.社區(qū)居委會和土地專業(yè)合作社是土地流轉(zhuǎn)過程中的協(xié)調(diào)者和經(jīng)營者

讓不同類型的農(nóng)民能認識到土地流轉(zhuǎn)的好處，需要做長足細致的群眾工作，關山社區(qū)居委會通過走訪農(nóng)戶做思想引導工作，解決土地流轉(zhuǎn)中的問題和糾紛。根據(jù)農(nóng)村土地承包法指出，“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，但是在土地流轉(zhuǎn)過程中分散的農(nóng)民和市場對接，具有較高的交易成本和交易風險。2008年9月，關山社區(qū)居委會引導農(nóng)民成立土地專業(yè)合作社，目的就是讓分散的農(nóng)民和不同的企業(yè)，直接和土地合作社發(fā)生聯(lián)系，一方面降低企業(yè)成本和風險，一方面作為農(nóng)民利益的代理人，為農(nóng)民擔保統(tǒng)一收取租金。同時社區(qū)居委會還是農(nóng)民和政府的中介，地方政府需要借助社區(qū)居委會加快推進土地流轉(zhuǎn)，執(zhí)行具體行動，農(nóng)民也需要通過社區(qū)居委會表達其自身利益訴求。

前面說部分農(nóng)民因為個人意識問題會有不配合工作的情況，我們社區(qū)居委會會請組長、黨員、村名代表走出去做群眾工作，并且和德高望重的老同志去好好溝通幫助做工作。另一個是土地專業(yè)合作社和農(nóng)民發(fā)生關系，土地專業(yè)合作社和老板來發(fā)生關系。我們不能讓老板和個人來搞，首先農(nóng)民沒有這個權(quán)利，對土地只有管理權(quán)和使用權(quán)，沒有所有權(quán)。其次是會在發(fā)展的過程中產(chǎn)生很多的矛盾和風險，所以絕對不能讓老板和農(nóng)民(個體)發(fā)生關系。(CG2)

當然，在這種委托關系中，也可能存在利益分成或分化問題。因社區(qū)居委會的交易中介身份，其獲得部分管理費之外，得到隱性工作費用的可能也增多，這可能會拉低村戶的流轉(zhuǎn)收益；村民的土地流入土地合作社中的關鍵人員手中，尋租空間大，也會引發(fā)一些利益相關的問題。金洲鎮(zhèn)曾經(jīng)處理過私自動用合作社資金的村干部。

4.企業(yè)是土地流轉(zhuǎn)中的市場主體，也是土地增值的關鍵主體和土地流轉(zhuǎn)的動力

然而兔具有夜行性和嗜眠性，白天表現(xiàn)十分安靜，運動較少，采用相同的高氣壓暴露方案，減壓病發(fā)病率和嚴重程度稍低于人類，實驗研究中應考慮這一差異。另外，兔體表為毛發(fā)覆蓋，難以觀察減壓病產(chǎn)生的皮膚癥狀，不宜用于皮膚型減壓病的研究；兔對環(huán)境影響亦很敏感，具有耐寒、不耐熱的特性，實驗應用中應考慮季節(jié)性差異，需嚴格控制環(huán)境溫度。

首先，企業(yè)為土地流轉(zhuǎn)主體提供部分收入來源，是土地流轉(zhuǎn)進行的推動力之一。關山社區(qū)的4個千畝基地，大部分土地流轉(zhuǎn)是企業(yè)在牽頭，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)帶來的股金分紅、薪金、租金等刺激了流轉(zhuǎn)主體進行土地流轉(zhuǎn)的需求和愿望；企業(yè)在建設用地增減掛鉤上，也可為農(nóng)民提供如無實名制門面租金和資產(chǎn)補償?shù)龋煌瑫r，企業(yè)消化當?shù)厥Ｓ鄤趧恿Γ槭У剞r(nóng)民購買失地保險等，為農(nóng)民持續(xù)生存提供了后續(xù)保障。

我們有時候日均需要勞動力 50～100人，支出成本是比較高的，60歲的男勞動力，正常勞作是一月2 100元左右。因部分農(nóng)民不喜歡固定的工作，有時候要走個親戚做個什么的，就不能天天來上工，我們也會依作物生長周期請臨時工人，65～70元一天是平常的標準，有時候也會到120元左右(QY2)。

其次，企業(yè)落戶一方面需要本身的外圍經(jīng)營環(huán)境，一方面也將創(chuàng)造有利環(huán)境。企業(yè)帶來的收入為城鄉(xiāng)基礎設施建設和可持續(xù)發(fā)展奠定了強大的基礎；同時，企業(yè)在自身經(jīng)營的過程中形成了產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，使得當?shù)赝恋刭Y源更為寶貴，投資環(huán)境進入良性循環(huán)。

我們企業(yè)是老企業(yè)，在這里有十幾年的經(jīng)營歷史了，關山社區(qū)尚未發(fā)展時就承擔著稅收、安置勞動力和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動的三個方面。今年我們公司創(chuàng)匯600萬美金，應當說為我們當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了較高的效益，并且這也將作為當?shù)氐拇硇员就廉a(chǎn)業(yè)繼續(xù)持續(xù)推進。(QY1)

我們的財政是獨立的，縣里不撥錢，我們自收自支，現(xiàn)在依靠這些企業(yè)，我們一年的收入也有兩個億，這等于為我們后續(xù)的發(fā)展奠定了良好的基礎，我們規(guī)劃建設的關山旅游景區(qū)，就是從這部分收入中拿出來的，我們修路、修水利，基礎設施的經(jīng)費基本是充裕的。(LD1)

再次，企業(yè)作為當?shù)匦埋v的力量，也可以成為社區(qū)建設的積極力量。企業(yè)通過與農(nóng)民發(fā)生勞動關系和租賃關系等與農(nóng)民結(jié)成新的社會關系，和農(nóng)民一起成為社區(qū)生活中的重要主體。

企業(yè)作為外來的力量和當?shù)鼐用裼幸粋€融入的問題，在生活上來講，舉個例子，過年的時候，有個老板會給當?shù)乩先?00元/人的紅包，學生30元/人，村民 10斤魚肉/人的過年福利，也算是給村民拜年。(CG1)

(二) 土地流轉(zhuǎn)對城鄉(xiāng)一體化的“三重”效果

1.通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)劃上的城鄉(xiāng)一體化對接

關山社區(qū)的土地綜合整治，在縣市的規(guī)劃之下進行，是當?shù)爻青l(xiāng)一體化建設工作目標起步階段的主要工作。關山社區(qū)位于長沙“兩型社會”大河西先導區(qū)“金玉組團”(寧鄉(xiāng)金洲新區(qū)與寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū))的核心區(qū)域，其休閑觀光旅游村的定位被納入此規(guī)劃，實現(xiàn)了關山社區(qū)與城市的規(guī)劃對接；金洲鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對關山社區(qū)土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、生態(tài)環(huán)境等的規(guī)劃和體制，是土地流轉(zhuǎn)進行的章程，通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了關山社區(qū)在城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理的一體化。

2.在土地流轉(zhuǎn)基礎上進行基礎設施建設，為進一步推進城鄉(xiāng)一體化奠定基礎

形成土地集約利用基本模式，建成核心區(qū)與農(nóng)民新村，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關山社區(qū)城鄉(xiāng)一體化進程中突破階段的主要工作。在此階段，關山社區(qū)在土地整理基礎上，其基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設取得初步成效，獲得國家級生態(tài)村、湖南省社會主義建設示范村、長沙市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展先進示范單位等稱號，基礎設施有了大幅提升。關山社區(qū)利益集約出來的土地資源，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展突破。2011年，當?shù)丶w經(jīng)濟多元發(fā)展格局初步建成，形成生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、休閑觀光旅游業(yè)和現(xiàn)代商貿(mào)服務業(yè)一體的產(chǎn)業(yè)鏈，土地流轉(zhuǎn)帶來的農(nóng)民財產(chǎn)性收入達850萬元，4個1 000畝基地和2個輕工企業(yè)以及1個世界名品茶花園，吸收當?shù)厥Ｓ鄤趧恿蜆I(yè) 500余名，提供農(nóng)民工資1 000余萬，安置商鋪門面使農(nóng)民長久受益，這都成為推動關山社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎。

3.土地流轉(zhuǎn)推動產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)生經(jīng)濟輻射效應

提質(zhì)發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民收入顯著增加，是當?shù)爻青l(xiāng)一體化建設提升階段的主要工作。在當?shù)禺a(chǎn)業(yè)聚集形成效益的基礎上，2013年關山社區(qū)成功申報為國家4A級景區(qū)，以休閑觀光旅游業(yè)推動產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，與市場對接，年接待游客20萬人次以上，營業(yè)收入可達6 700余萬元。2012年關山社區(qū)實現(xiàn)社會經(jīng)濟總產(chǎn)值 3.7億元，農(nóng)民人均純收入20 600元。關山社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展推動了區(qū)域環(huán)境改善，當?shù)亻_發(fā)公司獲得的大部分收益返回城鎮(zhèn)反哺其發(fā)展，被用于當?shù)氐缆方煌ńㄔO等。在當?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營模式落戶生根的條件下，關山適時推出的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不但利于當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級和土地增值，也直接帶動了農(nóng)民的旅游收入。

(三) 土地流轉(zhuǎn)中的三大主要障礙

1.部分農(nóng)民的抵觸意識

部分中老年農(nóng)民，因小農(nóng)意識、安土重遷等陳舊觀念，并不支持土地流轉(zhuǎn)的政策，不愿流轉(zhuǎn)土地。也有農(nóng)民因擔心失去土地這個長期的保障而對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生抵觸；部分農(nóng)民見到企業(yè)承包土地后的效益，內(nèi)心不平衡，也可能造成與落戶企業(yè)的矛盾。部分村民因保守意識的存在，形成抵抗工作進行的“小股”力量，對于整體推進土地流轉(zhuǎn)工作具有阻礙作用。

因為部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識不夠，他們可能會出現(xiàn)不愿支持工作的情況。(CG3)

有幾戶人家是一個家族的，大家互相看看，你不參加我也不參加，好像就是有那么一種默契。做起工作來比較困難。(CG4)

有幾個老人說什么也不干，就怕別人搶了他的地，沒有糧食吃。(CG1)

農(nóng)民是現(xiàn)實的經(jīng)濟家，他可以支持你，也可以反對你。而往往只要有一個人反對，工作進行的難度就會加大。比如說，原來的土地是多少錢的補償，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來后土地的價格就變化了，他們會寄希望于得到更多的補償，農(nóng)民的工作不好做。(QY6)

2.土地投資收益的壓力

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和第二、三產(chǎn)業(yè)不同，往往受制于氣候、資源和生態(tài)環(huán)境，且投資周期長，回報效益慢，而我國“土地三十年不變”后的變化尚無可預測，種種原因都顯示著投資風險，受讓方對土地流轉(zhuǎn)中的利益需求和保障要求更多。同時因部分企業(yè)短期收益不明顯有可能面臨生存問題。土地流轉(zhuǎn)之后村民能否獲益、獲益多少，都考驗著土地流轉(zhuǎn)的“有效性”。

我們這片的土地流轉(zhuǎn)成本是比較高的，尤其是各個企業(yè)進駐帶來一些效應的時候，這里的投資環(huán)境水漲船高，原來的地價格低，現(xiàn)在的地是多少！越來越高！如果產(chǎn)業(yè)沒有足夠的利潤可以支撐的話，投資風險是有的。土地成本在我們的生產(chǎn)成本和用工成本都比較高(QY4)。

3.土地流轉(zhuǎn)本身的風險

在不同地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)無序和不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)處分權(quán)和收益權(quán)往往得不到保證，土地增益收益權(quán)被剝奪，同時因缺乏經(jīng)驗和過程復雜，利益分配并非能使人人滿意。政府在這個復雜的過程中的各環(huán)節(jié)上，既不可對之放任不管而缺位，又不可過度干預而越位。土地流轉(zhuǎn)的各個主體皆有利益需求，究竟哪個主體占據(jù)最重地位，風險究竟由誰來承擔，如何監(jiān)督以及如何避免權(quán)力尋租都是需要考慮的問題。搞不好風險預估及應對，土地流轉(zhuǎn)可能反而成為不穩(wěn)定的因素。

在工作中要注意的問題，一是農(nóng)民的推動工作，農(nóng)民對土地有深厚的依賴與感情，小農(nóng)意識圖穩(wěn)，擔心交出去的土地收不回來，而且市場也會有風險，要尊重農(nóng)民的意愿做工作；二是土地承包責任制30年不變，25年后土地該如何分呢？承租者租地搞農(nóng)業(yè)，誰也不能保證后期的效益歸誰所有，所以在過程中會有利益博弈；三是如果政府沒有一個可著手的產(chǎn)業(yè)來進行推動工作，也需要承擔風險，并非說搞土地集約就能有所收益。(LD2)

如果沒有政府來做工作，引入企業(yè)投資、進行制度設計，農(nóng)民承擔這種風險的能力和意識可能是不夠的。(CG3)

我們最怕的就是農(nóng)民不愿意，我們又想推動，造成沖突就麻煩了。(LD3)

四、結(jié)論與啟示

湖南省寧鄉(xiāng)縣關山社區(qū)的土地流轉(zhuǎn)基本上是成功的，體現(xiàn)出通過土地流轉(zhuǎn)盤活農(nóng)村內(nèi)部資源，推動城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的“內(nèi)源性”發(fā)展特征。

(一) 關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的基本保證

主體作用的充分發(fā)揮是關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)獲得成功的基本保證。

第一，農(nóng)民是土地輪流轉(zhuǎn)的主體，首先要保證農(nóng)民能持續(xù)獲得土地流轉(zhuǎn)的可觀收益，這一點是激發(fā)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的關鍵；第二，通過農(nóng)民自組織進行土地的集體流轉(zhuǎn)，既能發(fā)揮農(nóng)民的主體地位又可救濟個體農(nóng)民的“弱勢地位”，單個的農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時既難以掌握充分的信息，又無法獲得對等的談判地位，因而在可能的情況下，通過農(nóng)民自組織參與市場協(xié)商與談判，能夠為為農(nóng)民的利益博弈提供組織保障，至于這個組織如何運行，如何監(jiān)督則是需要另文探討的問題；第三，政府和村委會的積極作為是土地流轉(zhuǎn)的基本保證，政府良好的規(guī)劃和服務可以為土地流轉(zhuǎn)和增值提供“可預期”的空間，二者在動員農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)、為農(nóng)民提供必要的信息服務、法律支持等方面，具有其他主體無法比擬的優(yōu)勢。

(二) 關山社區(qū)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗啟示

盡管關山社區(qū)在土地流轉(zhuǎn)方面取得了相當?shù)男Ч?，但是，這不等于這些經(jīng)驗可以不加修正地復制到其他地方。

第一，要想穩(wěn)妥地推進土地流轉(zhuǎn)，尚需立足當?shù)貙嶋H，利用好本土優(yōu)勢。寧鄉(xiāng)關山模式的成功，除了上述各個主體的努力之外，具有其他地區(qū)無法復制的資源(關山是傳說中關羽戰(zhàn)長沙的地點之一，因而被稱為關山)，這為當?shù)匕l(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)提供了巨大的優(yōu)勢。而且，關山社區(qū)2007年開始成為時任長沙市委書記的聯(lián)點村，盡管長沙市并未為關山社區(qū)投注大量的資金，但是地方官員在打造關山“樣板”、推進關山改革上具有更大的動力。但是，關山的經(jīng)驗恰恰也說明，對于大多缺乏資源優(yōu)勢的區(qū)域而言，抓住政策機遇，盤活農(nóng)村內(nèi)部的資源，實現(xiàn)與城市資源的連結(jié)，是推進城鄉(xiāng)一體化的基本思路。中國廣闊的農(nóng)村并非都靠近大都市，多數(shù)沒有大城市的動力帶動發(fā)展，需從農(nóng)村自身尋找動力，通過土地流轉(zhuǎn)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是促使農(nóng)民增收致富、促進城鄉(xiāng)要素交換，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

第二，推動土地流轉(zhuǎn)需要特別注意的是做通農(nóng)民的工作以發(fā)揮各方力量。做好群眾動員工作，尊重農(nóng)民的意愿，促使農(nóng)民致富觀念的改變，是推動土地流轉(zhuǎn)的前提。關山社區(qū)依靠農(nóng)村精英帶動發(fā)展，改變農(nóng)民落后觀念，使農(nóng)民看到出路、嘗到甜頭是其能夠參與土地流轉(zhuǎn)的關鍵動因。特別是政府在為農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)和技能培訓、保證其可持續(xù)獲益的努力，是其他地方政府應該學習和借鑒的。

總體而言，土地流轉(zhuǎn)所帶來的生產(chǎn)關系和社會關系的變化，是中國社會發(fā)展要面臨的重要課題。它不但涉及土地流轉(zhuǎn)各個環(huán)節(jié)的公平公正，還關系農(nóng)村社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，尤其是，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民原來賴以生存的土地關系發(fā)生變化，從土地上脫離出來，工、農(nóng)業(yè)企業(yè)等進駐農(nóng)村，城鄉(xiāng)一體化進程將進一步加快，如何保證農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展并實現(xiàn)社會再融合，將是社會工作者和理論研究者需要進一步嚴肅對待的問題。

(感謝李暢和夏全珍同學參與此次調(diào)研所作出的貢獻)

注釋：

① 本文選取了部分訪談記錄，CM1為被訪者代號，以下同。CM=村民；CG=村干部；LD=領導；QY=企業(yè)。

[1]吳曉林.城鄉(xiāng)一體化建設的兩個誤區(qū)及其政策建議[J].調(diào)研世界,2009(9):36-38.

[2]孫紅.規(guī)范推進土地流轉(zhuǎn)與促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——來自成都市溫江區(qū)的報告[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2011(7):40-41.

[3]劉珺.我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地流轉(zhuǎn)問題研究[J].當代經(jīng)濟,2013(5):66-67.

[4]周建,施國慶.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的三種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其比較研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2011(8):45-48.

Research on the subject relationship and effect of the land transferring in the process of urban-rural integration——Based on the research of the Guanshan model of Ningxiang County in Hunan Province

WU Xiaolin,HU Liu

(School of Public Administration,Central South University,Changsha 410083,China)

The rational circulation of land is a core issue of activating the resources of land and labor in rural areas and promoting urban and rural development.In Jinzhou town of Ningxiang County,Hunan Province,circulation of land is served as the flagship,a “Guanshan model”,which takes inner power to promote the urban and rural development was built .Two kinds of land there in Guanshan are treated differently:the farmland is being integrated consistently,united collectively and operated freely,accordingly,saved budgets;paid transfers and trans-positional settlements are also being practiced on the construction land.Through coordinating the land circulation and management by professional cooperatives and residents’ committees,the farmers can take the stable income like “rents”,“capital”,“salary” and“security”.Therefore,the farmer’s main body status is guaranteed.As to the local government,integrated planning,policy guidance and related services have been provided for the process.Jinzhou Town has made several achievements,just like the Triple Benefit from three parts——planning and docking the urban-rural integration,upgrading the infrastructures and growing the economic benefits sustainably.But the land circulation process still faces such obstacles as the resistance from partial peasant,the rise of corporate investment costs and potential transfer risk.In general,to promote the land circulation should be based on reality to ensure the farmers’ income and bind the urban and rural capital.

urban-rural integration;circulation of land;urban-rural mutual;allocation of public resources;property right of land;paid transfer

C915

：A

：1672-3104(2014)05-0088-08

[編輯:顏關明]

2014-03-20；

：2014-08-19

國家社科基金青年項目“城市社區(qū)業(yè)主維權(quán)的社會沖突及其整合機制研究”(13CZZ030)；教育部社科青年項目“后單位制時代的城市社區(qū)建設：治理轉(zhuǎn)型與社區(qū)整合”(12YJC810026)；湖南省十二五重點學科項目(湘教通[2011]76號)

吳曉林(1982-)，男，山東萊陽人，中南大學公共管理學院副教授，中央編譯局博士后，主要研究方向：城鎮(zhèn)化與城市治理；胡柳(1990-)，女，湖南寧鄉(xiāng)人，中南大學公共管理學院碩士研究生，主要研究方向：公共領導，農(nóng)村發(fā)展