環(huán)保法修改

Amendment for Environmental Protection Law

本期話題

《環(huán)境保護法》于1989年頒布，在頒行23年后于2013年進行了修正。此次環(huán)保法修改，有著諸多亮點，例如突出強調(diào)政府責任、監(jiān)督和法律責任；補充完善了環(huán)境質(zhì)量標準、環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境影響評價、跨行政區(qū)污染防治等基本制度；進一步明確企業(yè)責任，完善防治污染和其他公害的制度等。立法機構(gòu)、環(huán)保部門、地方公檢法機關、環(huán)境法學界等人士均提出了各自主張，此次環(huán)保法修改，方向是對的，在環(huán)境污染蔓延、環(huán)境糾紛頻發(fā)的當下，環(huán)保法當有突破性的作為，否則，我們可能要錯失一次寶貴的機會。

——網(wǎng)絡綜合消息

本期討論

從公眾環(huán)境權(quán)益到環(huán)境權(quán)

自從1989年《環(huán)境保護法》頒布實施以來，修法呼聲一直很高，但直至2011年初，《環(huán)保法》的修改才被列入2011年人大立法計劃。本次修法的內(nèi)容主要包括環(huán)境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)、人民政府環(huán)境質(zhì)量責任等8個方面的內(nèi)容以及“法律責任”中的相關條文。其中，我比較關注的是公眾環(huán)境權(quán)益部分的修改。

對于公眾環(huán)境權(quán)益，1989年《環(huán)保法》中僅規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境單位和個人進行檢舉和控告”。而2013年6月的二審稿在此基礎上對該部分內(nèi)容進行了擴充和細化，增加規(guī)定了“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責；企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染，對所造成的環(huán)境污染承擔責任；公民應當增強環(huán)境保護意識，自覺履行保護環(huán)境的義務。”還涉及公民、法人和其他組織的檢舉權(quán)和控告權(quán)。我想，這應當是環(huán)境權(quán)意識在中國法律中逐步得到重視的表現(xiàn)。

雖然條文中規(guī)定的重點在于政府、企業(yè)和個人對環(huán)境保護的義務，但這義務是基于公眾的環(huán)境權(quán)益而產(chǎn)生的，而由于權(quán)利與義務是相輔相成的，規(guī)定 “義務”同時也意味著明確了“權(quán)利”的存在。而此“權(quán)利”的主體是誰，將是我們今后需研究的方向。

對此，大多數(shù)人首先想到的可能是人類對自然的享有權(quán)，即1987年日本律師聯(lián)合會提出的自然享有權(quán)論。但是，應該進一步地追問，如何保證人類的自然享有權(quán)？最好的方式可能是賦予自然以權(quán)利的主體地位，即1972年美國人C.D.斯通提出的自然的權(quán)利論。那么之后，為什么自然應該享有權(quán)利？我想，如下解釋是最合理的。人類與自然都是宇宙的一部分，人與自然既有同一性，又有差別性，本質(zhì)是平等的，現(xiàn)象是差別的。人與自然是處于同一位階的權(quán)利主體，人與自然共生共榮，對于自然，人類不應高傲而淺薄，愚昧而冷酷，而應該充分尊重任何事物的尊嚴和生存權(quán)利。我想，只有依此線索思考才能對整個權(quán)利主體體系有通透的解釋。

——馬寧璟 北京大學法學院環(huán)境與資源保護法律碩士研究生

環(huán)境責任險應當盡快入法

第十一屆全國人大常委會將《環(huán)境保護法》的修改列入了2011年度立法工作計劃，截至目前已經(jīng)進行了三次審議。完善總量控制和公眾參與制度、加強土壤污染防治、修改補辦環(huán)評手續(xù)的規(guī)定、突出完善環(huán)境風險防范等成為環(huán)境保護法修改的重點內(nèi)容。其中，在2013年10月21日第三次全國人大常委會審議的環(huán)保法修訂案草案中，著重提出了應將環(huán)境污染責任險寫進新的環(huán)保法。

我認為非常有必要把環(huán)境保護責任保險制度納入到新修訂的環(huán)保法之中。該制度的核心內(nèi)容是，在企業(yè)發(fā)生污染事故時可以由保險公司及時給被害者提供賠償，企業(yè)在避免破產(chǎn)的同時，政府又減輕了財政負擔。環(huán)境責任保險是一項國際上普遍采用的能夠較為有效應對環(huán)境污染問題的“綠色保險制度”。

過去，在我國一旦發(fā)生重大環(huán)境污染事故，事故企業(yè)往往因巨額賠償和污染治理費用而破產(chǎn)，與此同時受害者得不到及時的補償救濟，最終很可能是政府花錢治理環(huán)境污染。原因何在？追根到底還是因為在污染事故發(fā)生后缺乏善后處理的機制保障。

因此，在我國建立有效的環(huán)境污染責任險制度顯得十分緊迫。如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責任保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司及時給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財政負擔，這符合三方的共同利益。

實際上，我國一直在探索環(huán)境責任險制度建設。20世紀90年代初，我國的保險公司就和一些地方環(huán)保部門合作推出了污染責任保險，但范圍不大，保險規(guī)模也很小，且在隨后的十幾年里，環(huán)境責任險一直發(fā)展很緩慢。2007年，原國家環(huán)境保護總局和保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》，正式啟動了環(huán)責險政策試點工作。2013年1月21日，環(huán)境保護部和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，首次提出涉重金屬企業(yè)和石油化工等高環(huán)境風險需要投保環(huán)境污染強制責任險。然而，截至目前，在已開展試點的19個省市中，投保企業(yè)僅4000多家。由于缺乏專門的環(huán)境責任保險的法律依據(jù)，指導性文件對企業(yè)來說不具有強制性，因此很多企業(yè)為了降低成本、規(guī)避環(huán)保責任，不愿投保環(huán)境責任保險。

因此，亟需將環(huán)境責任險寫入《環(huán)境保護法》中，通過強制手段來保證環(huán)境責任險的順利實施。

——黃雪娟 北京大學法學院環(huán)境與資源保護法學碩士研究生

環(huán)境保護法書影

悟已往之不諫，知來者之可追——看《環(huán)保法》修改有感

法律的生命在于執(zhí)行。一部法律如果不能得到有效的執(zhí)行，那么便是“紙面上的法”。很不幸的是，《環(huán)保法》便是其中之一。

制定于1979年的《環(huán)保法》，一誕生便遭重創(chuàng)，不僅被冠以“試行”二字，而且屬于“原則通過”。殆因當時動亂方息，百廢待興，講環(huán)保還底氣不足，“發(fā)展才是硬道理”。

待到1989年，我國環(huán)境污染和破壞問題已經(jīng)形勢嚴峻，《環(huán)保法》終于得以正名，摘除了“試行”的帽子。但是，此時的《環(huán)保法》已經(jīng)基本上淪落為“污染防治法”，因為全國人大常委會頒布的近30部環(huán)境與資源保護的單行法及相關法，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《海洋環(huán)境保護法》等，不僅覆蓋、完善了《環(huán)保法》中的大多數(shù)條文，而且在很多方面與《環(huán)保法》上的規(guī)定產(chǎn)生了沖突。

面對這種尷尬局面，《環(huán)保法》的再修改卻一再受到阻擾，其根源便在于我國的環(huán)保體制是統(tǒng)一管理和部門分工管理相結(jié)合，與環(huán)保直接相關的部門除環(huán)保部之外，還有國家發(fā)改委、國土資源部、水利部、林業(yè)局、海洋局、氣象局、農(nóng)業(yè)部等近十個部委。這些部委都希望自己部門的利益能夠在《環(huán)保法》中得到體現(xiàn)，如若不然，則寧愿在單行法及相關法上下功夫。這就意味著，每修改一次單行法及相關法，《環(huán)保法》便退后一點，二者之間的沖突便加深一點，各部門的利益便固化一點。《環(huán)保法》作為環(huán)境與資源保護領域的基本法的地位已經(jīng)搖搖欲墜。

經(jīng)過多年的妥協(xié)，《環(huán)保法修訂草案》終于2012年8月經(jīng)過了全國人大常委會初次審議，2013年6月經(jīng)過了全國人大常委會第二次審議，2013年10月經(jīng)過了第三次審議。但是，每經(jīng)過一次審議，隨之而來的都是洶涌澎湃的批評浪潮。其原因在于，《環(huán)保法修訂草案》仍然只是限于對《環(huán)保法》進行“小修小補” ，其重點僅僅停留在修改和完善環(huán)保管理制度上，而環(huán)境公益訴訟、生態(tài)補償機制、環(huán)境犯罪責任推定原則和“雙罰制”、政策環(huán)評制度等較有爭議的新制度要么被忽視，要么被嚴格限制。這一方面使得現(xiàn)有環(huán)保管理體制及配套政策得到了進一步固化，為今后調(diào)整環(huán)保戰(zhàn)略和改革體制機制增加了難度。另一方面，這也使得重新確立《環(huán)保法》作為環(huán)境與資源保護領域的基本法地位的愿望徹底落空，《環(huán)保法》與其他單行法規(guī)之間的沖突也必將愈演愈烈。

“悟已往之不諫，知來者之可追?！薄董h(huán)保法》能否在這次修改之后浴火重生，我們還將拭目以待。

——譚天宇 北京大學法學院環(huán)境與資源保護法律碩士研究生

以制度構(gòu)建還《環(huán)境保護法》強制力

《環(huán)境保護法》作為一部法律，似乎不應當存在強制力如何的問題，因為法律的強制力以國家暴力機關為后盾，因此，理論上，所有的法律都具有相當?shù)膹娭屏ΑＨ欢?989年的《環(huán)境保護法》因其制度構(gòu)建上的缺陷，導致國家強制力根本就沒有理由被發(fā)動，從而在實際上使得環(huán)保法欠缺了一部法律應有的強制力。

此種現(xiàn)象突出地表現(xiàn)在兩個制度構(gòu)建中——排污收費制度和限期治理制度。

1989年《環(huán)境保護法》規(guī)定“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標準排污費，并負責治理”。因而，在1989年《環(huán)境保護法》體系下，超標排污是被允許的，只不過要繳納超標排污費。這使得排污標準變成了一個收費標準，超標并不違法。但從根本上說，排污標準的制定就是為了限制企業(yè)的排污行為，從而避免環(huán)境受到企業(yè)排污行為的影響而受到破壞。然而，在現(xiàn)行的制度構(gòu)建下，這種目標已經(jīng)幾乎完全不可能達到了，因為無論企業(yè)是否超標排污，都會是合法行為，國家強制力無從發(fā)動，即國家無法限制企業(yè)的排污行為，這無疑是荒唐的。但可惜的是，這次環(huán)保法修改沒有從根本上改變此種制度構(gòu)建，只不過增加了不超標也收費這一規(guī)定。

限期治理是1989年《環(huán)境保護法》規(guī)定的一種行政機關可以對造成環(huán)境嚴重污染的企事業(yè)單位采取的強制措施。這一制度在實踐中狀況基本是有限期無治理，到期不治理也不過就是罰款，而且限期還可以無限延長。這種現(xiàn)象，從小的角度說是法律規(guī)定不完善的結(jié)果，從大的角度來說，這也是環(huán)保部門整體執(zhí)法不利的縮影，地方經(jīng)濟要發(fā)展，作為地方環(huán)保部門，難以真正去關停一家地方納稅大戶。但由此損失的，是子子孫孫的環(huán)境利益。這種錯誤的發(fā)展觀念正需要《環(huán)境保護法》以其制度構(gòu)建去修正。此次環(huán)保法修改的一審稿中增加了要求被責任限期治理的企事業(yè)單位制定限期治理計劃的規(guī)定，二審稿進一步增加規(guī)定了有關政府或部門可責令其限制生產(chǎn)、排放或停產(chǎn)整治，這就大大提升了限期治理制度的強制力度。但此種制度構(gòu)建的效果如何，仍有待實踐檢驗。

——戴欣媛 法學碩士