劉興鵬 章鈺 東曉

(武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢，430072)

當前，人口老齡化已經(jīng)成為世界性難題，我國人口老齡化的壓力也不斷加劇。根據(jù)社科院2010年發(fā)布的《中國財政政策報告2010/2011》顯示，到2030年我國將成為人口老齡化最嚴重的國家，巨大的養(yǎng)老壓力已經(jīng)擺在中國政府和社會面前。然而，目前我國的基本養(yǎng)老保險體系仍不健全。根據(jù)人力資源與社會保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有的基本養(yǎng)老保險參保人已經(jīng)超過6億，但覆蓋率仍低于國際平均水平，這已經(jīng)成為我國實現(xiàn)社會公平、推進市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的障礙。黨的十八大報告指出:“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。要在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系?！边@就要求我們必須進一步擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，努力實現(xiàn)全民覆蓋。

一、基本養(yǎng)老保險覆蓋面與“善治”理念

所謂的基本養(yǎng)老保險是指國家根據(jù)一定的法律法規(guī)，在勞動者達到國家規(guī)定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力而退出勞動崗位時，為解決他們的基本生活而建立的一種社會保險制度。目前，我國的基本養(yǎng)老保險主要包括兩個部分:城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。基本養(yǎng)老保險覆蓋面則是指符合國家法律法規(guī)規(guī)定并依法納入基本養(yǎng)老保險體系的對象的范圍。基本養(yǎng)老保險覆蓋面受到經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多因素的影響。擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面具有重要意義:首先，擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的全民覆蓋是保障人民基本的生存權利，體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的必然舉措;其次，基本養(yǎng)老保險的再分配功能能夠有效地縮小居民的收入差距，通過擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面可以促進社會更大范圍內(nèi)的公平;第三，基本養(yǎng)老保險制度建立的基本原理是通過大數(shù)法則下參保人員數(shù)量的增加來降低制度運行的風險，所以擴大覆蓋面能夠有效地保障基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面必須進行頂層設計，而這又應以相應的理念作為支撐?！吧浦巍崩砟钜远嘣卫頌槭侄危怨怖孀畲蠡癁橐罋w，契合了我國基本養(yǎng)老保險制度改革的現(xiàn)實需要，理應成為我國擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面的理論基石。根據(jù)俞可平教授的界定，“善治”就是政府與民間組織、公共部門與私人部門之間的合作管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化。[1]“善治”的基本要素有:合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。①世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等有關國際組織提出的“善治”標準主要是八條，俞可平教授認為根據(jù)發(fā)展中國家的實際情況應再加上廉潔和穩(wěn)定兩條標準。具體來說:首先，“善治”理念強調(diào)政府應是講求公平正義的政府，“善治”理念中的公平是指公共利益的最大化，是公共資源的合理分配，也是指公平的司法保障機制以及各主體之間的機會平等;其次，“善治”理念強調(diào)政府與私營部門、公民社會的有效互動，私營部門與公民社會的發(fā)展是實現(xiàn)“善治”的基礎。改革開放破除了單一的公有制經(jīng)濟，個體、私營、股份制等多種所有制結(jié)構(gòu)被引入到市場經(jīng)濟體制之中，獨立的私人經(jīng)濟部門得以建立，并極大地推動了我國的經(jīng)濟進步。經(jīng)濟改革也給社會變革注入了活力，各種民間組織如雨后春筍般成長起來，從而極大地推動了我國公民社會的建立與完善。私人經(jīng)濟部門與公民社會也滲透到了治理結(jié)構(gòu)中，開始承擔政府的部分職能，與政府在職能上初步形成了一種互補與合作的關系。[2]

基本養(yǎng)老保險作為一種最基本的公共服務，應該以“善治”理念作為統(tǒng)率。首先，“善治”理念強調(diào)社會公平正義，而我國目前基本養(yǎng)老保險制度運行中存在的問題就其本質(zhì)來說就是公平正義的缺失。公平要求機會與結(jié)果的公平，“善治”理念下的基本養(yǎng)老保險制度應當消除不同地區(qū)和不同人群由于歷史和現(xiàn)實原因所造成的不公平，將更多人納入到基本養(yǎng)老保險制度的范圍之內(nèi)，這樣才符合公共利益最大化的主旨;其次，在基本養(yǎng)老保險制度的實際運行過程中，“善治”理念提出了一條政府與私營部門、公民社會合作治理的道路。由于基本養(yǎng)老保險的公共物品屬性，政府必然要在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中承擔“元治理”的角色，但是政府并不是萬能的，政府的力量也是有限的，這就需要市場主體、社會組織乃至公民個人共同參與到基本養(yǎng)老保險制度的建設中來，通過不同主體之間的互動合作，共同促進基本養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大。因此，“善治”理念與基本養(yǎng)老保險制度存在天然的契合性，理應成為我國擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面的理論依據(jù)。

二、我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面的現(xiàn)狀與問題

改革開放以來，我國基本養(yǎng)老保險制度歷經(jīng)改革，目前已經(jīng)建立了相對比較穩(wěn)定的制度體系，基本養(yǎng)老保險覆蓋面也得到了較大提升，但是仍然面臨著很多亟待解決的問題，改革仍需進一步深化。

(一)我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面的現(xiàn)狀

國際上，社會養(yǎng)老保險的覆蓋率一般用三種指標來衡量:第一個指標是供款人數(shù)占勞動力的比重;第二個指標是供款人數(shù)占勞動年齡人口的比重;第三個指標用養(yǎng)老金領取人數(shù)與達到退休年齡的人數(shù)之比來表示。[3]本文對我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面的衡量采用第一種指標，即基本養(yǎng)老保險供款人數(shù)與勞動力(就業(yè)人數(shù))之比。

1.我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面的總體情況

我國基本養(yǎng)老保險主要有兩部分組成:一部分是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險;另一部分是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。我們在計算覆蓋面的時候:首先要獲得當年的就業(yè)人口數(shù);然后分別獲得城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的供款人數(shù);最后將參保人數(shù)相加再除以就業(yè)人口總數(shù)就得到基本養(yǎng)老保險的覆蓋率。由于資料獲取的困難，特別是新農(nóng)保參保人數(shù)也是在2010年才開始進入國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以我們很難對基本養(yǎng)老保險覆蓋面進行歷史追溯，我們僅以2011年的橫斷面數(shù)據(jù)進行分析。

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012》公布的數(shù)據(jù)，截至2011年底，我國就業(yè)人員76420萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員35914萬人，鄉(xiāng)村就業(yè)人員40506萬人。其中，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)是28391.3萬，剔除離退休人員6826.2萬人，剩余供款人數(shù)為21565.0萬人;參加新農(nóng)保的人數(shù)為32643.5萬人，剔除達到領取待遇年齡的參保人數(shù)8921.8萬人，剩余供款人數(shù)為23721.7萬人。因此，我國基本養(yǎng)老保險總體覆蓋率F=(21565.0+23721.7)/76420(單位為萬人)，其數(shù)值為0.5926，也就是說目前我國基本養(yǎng)老保險覆蓋率已經(jīng)達到了59.26%。這一數(shù)據(jù)，較之于2010年的35.24%(與以上算法相同)提高了將近70%，這主要得益于新農(nóng)保在農(nóng)村的大力推行。2010年，我國新農(nóng)保的參保人數(shù)為10276.8萬人，而在2011年新農(nóng)保的參保人數(shù)達到了32643.5萬人，增長了200%多，這也顯示出我國基本養(yǎng)老保險發(fā)展的強勁勢頭。

對基本養(yǎng)老保險覆蓋面的整體性計算雖然有助于了解我國基本養(yǎng)老保險制度的總體現(xiàn)狀，但是這種計算還比較粗糙，它忽略了基本養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差異。因此，本文將從更加微觀的角度，即分別從城鄉(xiāng)和地區(qū)(省區(qū))兩個層面來分析我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面的現(xiàn)狀。在現(xiàn)狀分析中，我們又著重于從覆蓋率和基本養(yǎng)老保險保障水平兩個方面展開。

2.城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險覆蓋面現(xiàn)狀

(1)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險覆蓋率差異

從《中國統(tǒng)計年鑒2012》公布的數(shù)字來看，2011年我國城鎮(zhèn)人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率F1=21565.0/35914(單位為萬人)，其數(shù)值為60.04%;同期我國農(nóng)村人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率F2=23721.7/40506(單位為萬人)，其數(shù)值為58.56%。農(nóng)村人口的基本養(yǎng)老保險覆蓋率略低于城鎮(zhèn)人口的覆蓋率。但是，從增長率來看，2011年新農(nóng)保的參保人口由2010年的10276.8萬人增加到了32643.5萬人，增長率為218%;而2011年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)由2010年25707.3萬人增長到了28391.3萬人，其增長率為10.4%，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的增長率遠高于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的增長率，這主要是由于新農(nóng)保的大力推行和農(nóng)村地區(qū)原本較低的參保率。

(2)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險保障水平差異

本文對基本養(yǎng)老保險保障水平的計算方式較為簡便，即以基本養(yǎng)老金支出除以達到領取退休金年齡的人數(shù)，這種算法可能存在一定誤差，但也可以反映出保障水平的基本情況。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012》公布的數(shù)據(jù)，2011年我國城鎮(zhèn)人口參加基本養(yǎng)老保險的離退休人員共6826.2萬人，而當年的基本養(yǎng)老金支出為12764.9億元，人均支出為18700元;同期，我國參加新農(nóng)保的人口中達到領取待遇年齡的參保人數(shù)為8921.8萬人，而當年的基本養(yǎng)老金支出為587.7億元，人均支出為659元。城鎮(zhèn)人口的平均保障水平是農(nóng)村人口平均保障水平的28.4倍，這一數(shù)據(jù)反映了我國城鄉(xiāng)居民在基本養(yǎng)老保險保障水平上存在的巨大差距。僅從覆蓋率來看，隨著新農(nóng)保的大力推進，農(nóng)村人口的基本養(yǎng)老保險覆蓋率已經(jīng)接近城鎮(zhèn)人口，但是兩者在待遇方面的巨大差異則凸顯了我國基本養(yǎng)老保險領域存在的不公平現(xiàn)狀。

3.不同區(qū)域(省區(qū))基本養(yǎng)老保險覆蓋面現(xiàn)狀

(1)不同區(qū)域覆蓋率差異

在省區(qū)間覆蓋率計算上，需要得到各個省區(qū)就業(yè)人口的數(shù)量，但是2011年國家統(tǒng)計年鑒并沒有公布各個省區(qū)就業(yè)人口的相關數(shù)據(jù)，而在2010年的統(tǒng)計年鑒中則公布了各個地區(qū)就業(yè)人員的數(shù)據(jù)。鑒于各個省區(qū)就業(yè)人口的年度變化不大，本文在2011年各個地區(qū)就業(yè)人口的計算上以2010年的就業(yè)人數(shù)為基礎，用2010年各地區(qū)就業(yè)人口數(shù)量乘以2011年總就業(yè)人數(shù)與2010年總就業(yè)人數(shù)的比值進行了換算，由此得到各個省區(qū)就業(yè)人數(shù)的估計值，這可能對覆蓋率有一定的影響。2011年，各省區(qū)基本養(yǎng)老保險覆蓋率情況如表1所示:

表1 2011年我國各省區(qū)基本養(yǎng)老保險覆蓋面情況

(續(xù)表1)

通過表1可以看出，基本養(yǎng)老保險覆蓋率最高的地區(qū)是上海，其覆蓋率達到了91.68%，而覆蓋率最低的地區(qū)是廣西，其覆蓋率僅為28.84%，前者是后者的3.18倍。除個別省區(qū)外(如新疆)，基本養(yǎng)老保險覆蓋率基本上與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正比，即經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)基本養(yǎng)老保險覆蓋率越高，經(jīng)濟水平越落后基本養(yǎng)老保險覆蓋率就越低。

(2)不同區(qū)域基本養(yǎng)老保險保障水平差異

由于我國不同地區(qū)城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口在基本養(yǎng)老保險待遇上存在巨大差異，因此在比較各個地區(qū)基本養(yǎng)老保險保障水平時，宜將城鎮(zhèn)和農(nóng)村分開比較。2011年，各地區(qū)基本養(yǎng)老保險保障水平如表2所示:

表2 2011年我國各省區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險人均支出情況

(續(xù)表2)

通過表2可以看出，在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險中，除西藏外，①西藏由于特殊原因而受到國家政策的扶持，因此應將之視為特例。北京的保障水平最高，為27872.76元，江西的保障水平最低，僅為13835.21元，前者是后者的2倍;在農(nóng)村基本養(yǎng)老保險中，北京的保障水平最高，為4615.38元，吉林的保障水平最低，僅為230.89元，前者是后者的20倍。從總體來看，基本養(yǎng)老保險保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)正比，北京、上海等發(fā)達地區(qū)的保障水平遠遠高于云南、江西、廣西、吉林等經(jīng)濟相對落后的地區(qū)。

(二)我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面存在的問題

1.基本養(yǎng)老保險覆蓋面有待提高

目前，隨著《社會保險法》、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》、《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》以及《城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點指導意見》等一系列法律法規(guī)的頒布實施，我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面正在穩(wěn)步擴展，并且呈現(xiàn)出較快的發(fā)展勢頭。但是，從橫向比較來看，我國同西方發(fā)達國家在基本養(yǎng)老保險覆蓋面上還存在較大差距，瑞典、英國、加拿大等發(fā)達國家已經(jīng)實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險的全民覆蓋，美國、德國等國家的基本養(yǎng)老保險覆蓋率也都在90%以上，而目前我國基本養(yǎng)老保險的覆蓋率還不到60%，相較于這些國家我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面還有待于進一步提高。基本養(yǎng)老保險涉及居民最基本的生存權利，因此必須要以全民覆蓋為目標，不能使任何一個公民被排斥在基本養(yǎng)老保險體系之外，這是任何一個文明國家必須承擔的責任。因此，我國基本養(yǎng)老保險的覆蓋面還有待于進一步提高。

2.基本養(yǎng)老保險中的城鄉(xiāng)二元體制依然存在

從現(xiàn)狀分析中可以看到，雖然城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在基本養(yǎng)老保險覆蓋率上相差無幾，但是兩者在保障水平上卻存在天壤之別。城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保險保障水平幾乎是農(nóng)村居民保障水平的30倍，這明顯有違公平正義的基本要求。著名政治哲學家約翰·羅爾斯提出了正義的兩個基本原則:第一個原則是自由原則，即保證人們享有平等的自由權利;第二個原則是差異原則，即保證最少受惠者獲得最大的利益。按照羅爾斯的這兩個原則，一方面要進一步擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，保障所有的人都能享有這一基本的生存保障;另一方面要逐步縮小城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險水平的差異，保障農(nóng)村居民也能夠獲得社會進步所帶來的成果。但是，目前我國在城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險領域依然是雙軌制，并由此造成了制度接續(xù)的困難，這是導致城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋率及保障水平差異的根源。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的雙軌制，一方面進一步拉大了城鄉(xiāng)居民的收入分配差距，增加了社會不穩(wěn)定因素;另一方面也不利于打破城鄉(xiāng)二元分立的結(jié)構(gòu)，阻礙了農(nóng)村人口向城市的流動，從而影響了城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展。

3.區(qū)域基本養(yǎng)老保險分割嚴重

隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善，跨區(qū)域的人口流動越來越多，這就在客觀上要求建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險體系，從而促進人口的自由流動。但是，由于我國各個省區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、收入水平、地方政府財政能力及基本養(yǎng)老保險制度設計等方面存在的差異，使得不同區(qū)域基本養(yǎng)老保險的覆蓋率和保障水平存在較大差異，由此造成了基本養(yǎng)老保險的區(qū)域分割。例如，目前我國在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險方面實行的是統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，這種模式與企業(yè)經(jīng)營狀況和職工工資直接掛鉤，不同地區(qū)之間企業(yè)利潤和平均工資水平的差異，使得基本養(yǎng)老保險跨區(qū)域轉(zhuǎn)移過程中會出現(xiàn)高收入地區(qū)實際養(yǎng)老金的減少和低收入地區(qū)實際養(yǎng)老金的增加，這就會引起低收入地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險關系向高收入地區(qū)轉(zhuǎn)移的困難。這種區(qū)域分割限制了人口在不同區(qū)域之間的自由流動，從而不利于在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的市場。目前，我國基本養(yǎng)老保險方面基本上實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但是離基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標還存在較大距離，這也是我國基本養(yǎng)老保險制度改革中需要進一步解決的問題。

三、“善治”理念下擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面的政策選擇

“善治”理念強調(diào)社會公平正義與治理主體的多元化，主張通過多元主體之間的互動來實現(xiàn)公共利益的最大化。將這種理念融入到基本養(yǎng)老保險領域就是要充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織及公民個人在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中的責任，努力實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全民覆蓋。

(一)明確政府的主導作用

在實現(xiàn)“善治”過程中，政府起著“元治理”的角色，發(fā)揮著主導作用。具體到基本養(yǎng)老保險領域，政府發(fā)揮其主導作用應從以下幾個方面出發(fā):

1.轉(zhuǎn)變政府理念，明確政府責任

要擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，首先要轉(zhuǎn)變政府理念，要讓政府意識到提供基本養(yǎng)老保險、保障居民基本的生存權利不是政府的“恩賜之舉”，而是政府必須承擔的責任和義務。按照社會契約論的觀點，政府存在的目的就在于保障公民的基本權利，而在基本權利中生存權又處于首要地位?；攫B(yǎng)老保險直接關系到居民年老以后的生存權利，如果一個政府連居民最基本的生存權利都難以保障，那么這個政府的合法性必然受到質(zhì)疑。如果說在改革開放初期，由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平比較落后，我們不得不犧牲部分人的利益，那么當前我國已經(jīng)初步具備了解決這一問題的能力。2010年我國超越日本成為世界第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟總量的提升為我國擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面提供了物質(zhì)基礎。因此，政府首先要明確自己在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中的責任，將其視為政府工作的重中之重，只有實現(xiàn)理念上的轉(zhuǎn)變，才能真正地促進問題的解決。

2.加大政府對基本養(yǎng)老保險的投入力度

擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面，從本質(zhì)上來說是對社會資源的重新分配，就是要求政府加大對基本養(yǎng)老保險的財政投入力度，因為擴面就意味著更多的人群、更高的保障水平，而這必須以政府的財政投入作為基礎。事實上，我國政府財政對基本養(yǎng)老保險的投入力度一直是比較小的。以2011年為例，2011年我國基本養(yǎng)老保險基金支出1161.67億元，同年財政支出總額為109247.79億元，基本養(yǎng)老保險支出僅占財政支出的1.06%。①數(shù)據(jù)來源財政部網(wǎng)站:http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/shujudongtai/201212/t20121218_717364.html而美國的基本養(yǎng)老保險的開支占據(jù)聯(lián)邦開支約1/3，幾乎占整個公共開支的40%。[4]與之相比，我國對居民基本養(yǎng)老保險的財政投入力度嚴重不足。擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋率、實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌，都需要政府進一步加大對基本養(yǎng)老保險的投入力度。當然，增加政府的財政投入力度是一個漸進的過程，我們不能期望在一夜之間達到發(fā)達國家的投入力度，但是政府必須制定切實可行的投入規(guī)劃，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險財政支出的穩(wěn)步增長。

3.完善制度設計，解決制度碎片化

我國雖然已經(jīng)針對不同參保群體出臺了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》、《農(nóng)民工參加基本保險辦法》、《新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險試點指導意見》、《城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點意見》以及其他相關政策方針，但是大量政策的出臺也揭示了另一個困境，即我國城鄉(xiāng)、區(qū)域差距導致基本養(yǎng)老保險在地區(qū)和人群之間存在的嚴重“碎片化”，始終無法實現(xiàn)各制度之間的順利銜接從而建立一個統(tǒng)一的有機整體。[5]目前，我國部分省區(qū)已經(jīng)開始逐步探索有效的制度銜接機制。例如，北京市和重慶市通過將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保統(tǒng)一在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體制之內(nèi)從而實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。解決基本養(yǎng)老保險制度碎片化的重點在于實現(xiàn)新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的統(tǒng)一化管理。在統(tǒng)一化過程中，可以采取先易后難的方針:首先，將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系之中;其次，實現(xiàn)新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)一;再次，實現(xiàn)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的對接，建立統(tǒng)一的企事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度;最后，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與企事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。通過循序漸進的方式，解決不同群體在基本養(yǎng)老保險制度上的“碎片化”問題是維護社會公平正義，實現(xiàn)“善治”的必然之舉。

4.縮小區(qū)域差距，提高統(tǒng)籌層次

實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌是我國基本養(yǎng)老保險制度改革的最終目標，但是從目前的條件來看，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌尚有一定難度，所以在提高統(tǒng)籌層次中應該采取一種靈活且符合實際條件的路線，在實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎上進一步擴大統(tǒng)籌的范圍。第一，實現(xiàn)社會統(tǒng)籌與個人賬戶的分離。在我國統(tǒng)賬結(jié)合模式下，社會統(tǒng)籌部分與個人賬戶部分應采取兩種不同的管理模式。社會統(tǒng)籌是政府、企業(yè)強制籌集的資金，可以采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，由政府機構(gòu)管理并由政府承擔兜底責任，政府應通過不同區(qū)域間的調(diào)劑來平衡地區(qū)差距從而實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌。個人賬戶宜采用積累制，這部分資金隨個人走，不在統(tǒng)籌考慮的范圍之內(nèi);第二，解決全國統(tǒng)籌養(yǎng)老金資金上解困難的問題。首先，要建立起基本養(yǎng)老保險金的預算體制，中央要根據(jù)各省區(qū)的工資水平、參保人數(shù)、經(jīng)濟發(fā)展水平等指標來計算出各省區(qū)的基本養(yǎng)老金收支情況與上解資金比例;其次，采用嚴格的政策法規(guī)來保證上解資金工作的實施，中央根據(jù)預算計劃下發(fā)上解養(yǎng)老金計劃，嚴令各省區(qū)按時足額完成上解工作，并采用相應的激勵措施，對上解工作完成度高的省區(qū)實行政策獎勵，對不按時上解或未完成上解工作的省區(qū)進行懲罰，從而保障養(yǎng)老金上解工作的順利進行;第三，合理分配基本養(yǎng)老保險的全國調(diào)劑金。首先，應對各地參保人數(shù)、覆蓋面、待遇水平及經(jīng)濟發(fā)展水平進行綜合評估，在全國調(diào)劑的過程中，對地方政府財政壓力較大的地區(qū)實行適度的政策傾斜，劃出較多的調(diào)劑金來確?；攫B(yǎng)老保險工作的順利進行;其次，應將中央補貼與調(diào)劑金的下?lián)苈?lián)系起來，避免調(diào)劑金和補貼數(shù)額的雙重傾斜，以免造成地區(qū)間新的不公平。

(二)充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織的補充作用

從“善治”的視角來看，社會力量在公共事務治理過程中發(fā)揮著重要的作用，是公共事務治理的重要主體。具體到基本養(yǎng)老保險制度中，主要就是要充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織等力量在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中的補充作用。

1.企業(yè)在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中的作用

企業(yè)在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中的作用主要體現(xiàn)在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中。按照《社會保險法》第十條規(guī)定:職工應當參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費。也就是說，在企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險繳費中，有一部分是需要企業(yè)來承擔的。但是，在制度的運行過程中，出現(xiàn)了部分企業(yè)(特別是私營中小企業(yè))為了追求自身利益，通過各種手段少繳、漏繳企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費用的情況。這實際上是企業(yè)沒有承擔起其在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中應有的責任。要解決這一問題，除了進一步加強政策宣傳，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營者的觀念之外，更為重要的措施在于嚴格法律的執(zhí)行?！渡鐣ｋU法》第六十三條規(guī)定:“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責令其限期繳納或者補足。用人單位逾期仍未繳納或者補足社會保險費的，社會保險費征收機構(gòu)可以向銀行和其他金融機構(gòu)查詢其存款賬戶;并可以申請縣級以上有關行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構(gòu)劃撥社會保險費。用人單位賬戶余額少于應當繳納的社會保險費的，社會保險費征收機構(gòu)可以要求該用人單位提供擔保，簽訂延期繳費協(xié)議。用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔保的，社會保險費征收機構(gòu)可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費?！痹摲l已經(jīng)詳細規(guī)定了用人單位未繳納社會保險費用的處理辦法，因此要進一步強化對法律的執(zhí)行，確保相關法律法規(guī)能夠落到實處。除此之外，也要鼓勵企業(yè)進行慈善捐贈，勇于承擔社會責任，并對慈善捐贈企業(yè)制定相應的獎勵政策，從而提高企業(yè)慈善捐贈的積極性，以緩解政府財政資金的不足。

2.社會組織在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中的作用

相較于政府，各種社會組織在治理過程中有其獨特的地位和作用，因此成為公共管理的重要主體。具體到基本養(yǎng)老保險領域，社會組織可以在以下幾個方面發(fā)揮作用。第一，工會等社會組織可以在維護企業(yè)職工參保權益方面發(fā)揮重要作用。工會成立的目的就在于維護企業(yè)職工的合法權益，而參加基本養(yǎng)老保險正是企業(yè)職工的合法權益之一，因此工會應該在督促企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險基金、維護農(nóng)民工的參保權利、宣傳政府政策、提高企業(yè)職工參保意識等方面發(fā)揮積極的作用。當然，除了工會之外，像是各種法律咨詢機構(gòu)、仲裁機構(gòu)等都能在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面中發(fā)揮重要的作用;第二，新聞媒體可以在政府與民眾的雙向溝通方面發(fā)揮積極作用。新聞媒體在西方有“第四種權力”之稱，它是政府與民眾溝通的重要橋梁。一方面，它可以將民眾對基本養(yǎng)老保險的訴求通過新聞報道等方式表達出來，讓政府傾聽來自社會的聲音;另一方面，它也是政府進行政策宣傳的重要工具，通過這一傳播中介，政府制定的有關基本養(yǎng)老保險的各種政策法規(guī)得以及時地向民眾傳達，從而促進政策的執(zhí)行。此外，新聞媒體還是對政府、企業(yè)進行監(jiān)督的重要力量，通過其報道功能能夠有效地發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的偏差，從而督促政策的順利執(zhí)行;第三，社會組織還可以在基本養(yǎng)老保險資金籌集方面發(fā)揮一定的作用。資金短缺是影響我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面擴大的重要因素，政府雖然承擔擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面的主要責任，但是政府自身的力量畢竟是有限的，這就需要各種社會組織發(fā)揮其輔助作用。社會組織具有強大的資金籌集能力，如中國社會福利基金會在1998年我國遭受特大洪災的時刻，僅在5個月的時間內(nèi)就銷售了50億元的福利彩票，籌集到了15億元的賑災資金。如此強大的資金籌措能力，如果能夠有效地加以引導、扶持和鼓勵，使之關注居民最基本的養(yǎng)老保險，則必定能夠有效地緩解政府的財政壓力。

(三)充分發(fā)揮公民個人的作用

權利和義務是相對的，公民作為基本養(yǎng)老保險的最終受益群體，必然要在該制度建設中承擔一定的責任。因此，擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面也離不開公民作用的充分發(fā)揮。

1.提高公民的參保意識和維權意識

首先，要提高公民的參保意識。新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險等險種采取的是自愿參保的形式，只有公民主動參保并交納一定的費用，集體和國家才會配套相應的費用，并且個人繳納的費用越多，政府補貼的也越多。但是，由于受傳統(tǒng)思想觀念的影響，特別是在廣大的農(nóng)村地區(qū)，居民的參保意識還比較薄弱，參保積極性不高。為解決這一問題，可以從以下幾個方面出發(fā):第一，做好政策的宣傳解釋工作，提高政策的認知水平。要想讓居民接受政策，首先必須通過政策宣傳讓更多居民了解政策，這就需要政府在政策宣傳過程中針對不同的人群采用不同的宣傳方式，通過通俗易懂、簡約明了的方式，努力讓更多的人了解政策、接受政策;第二，改變傳統(tǒng)的思想觀念，樹立科學的養(yǎng)老理念。在部分居民的思想中對養(yǎng)老的認識還停留在儲蓄養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、土地保障等方面，這些手段固然是居民養(yǎng)老保障的一部分，但是這些養(yǎng)老手段也存在一些缺陷，如家庭養(yǎng)老就容易受到子女經(jīng)濟能力的影響，土地保障也面臨著土地被征收的風險，而基本養(yǎng)老保險則是一種穩(wěn)定的養(yǎng)老手段，理應成為居民養(yǎng)老的基礎。因此，政府應該通過教育、宣傳等手段引導居民改變傳統(tǒng)的思想觀念，樹立科學的養(yǎng)老理念。

其次，要提高公民的維權意識。在我國企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險中，需要企業(yè)和職工同時繳納一定的保險費用，然而有些企業(yè)為了減少企業(yè)負擔，往往拒絕為其職工繳納相應的費用，同時也有很多職工并不知道自己享有這樣的權利。因此，擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面還要進一步提高公民的維權意識:第一，要通過普法教育，讓職工了解企業(yè)為自己繳納基本養(yǎng)老保險費用是自己的合法權益，這是職工維權的第一步;第二，當自己的合法權利受到侵害時，企業(yè)職工要學會運用正確的手段，如通過工會、法律咨詢機構(gòu)、政府勞動和社會保障部門等維護自己的合法權益。如果所有的職工都能了解自己的權利并通過正確的手段維護自己的權利，那么企業(yè)少繳、漏繳基本養(yǎng)老保險費用的情況就會大大減少。

2.合理確定費率水平和繳費基數(shù)

擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面需要大量的資金投入，而政府的財力本身是有限的，特別是在我國這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家，政府財力仍然比較薄弱，因此要建立起全民覆蓋的基本養(yǎng)老保險體系除了政府加大投入外，還要充分發(fā)揮公民個人在基本養(yǎng)老保險資金籌集方面的作用，特別是要合理確定費率水平和繳費基數(shù)，從而提高制度的靈活性和可持續(xù)性?；攫B(yǎng)老保險費率水平是參保人進入基本養(yǎng)老保險的門檻，為了提高基本養(yǎng)老保險的覆蓋面，可以針對不同的人群采取較為靈活的繳費機制，在堅持權利與義務對等的前提下，實行“低進低出，高進高出”，從而提高居民的參保能力，減少類似農(nóng)民工“退保潮”現(xiàn)象的發(fā)生。同時，也要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、工資水平、物價水平，合理調(diào)整最高和最低繳費基數(shù)從而提高制度的可持續(xù)性。

3.適當提高領取養(yǎng)老金的最低年齡

人口老齡化已成為世界各國面臨的共同問題，老年人口的大量增加給各個國家的基本養(yǎng)老保險體系造成了沉重的負擔。為了應對這一挑戰(zhàn)，發(fā)達國家普遍通過適當延長退休年齡來應對老齡化帶來的巨大壓力。例如，美國規(guī)定男女退休年齡到2027年要增加到67周歲，日本也規(guī)定2025年男女退休年齡要提高到65周歲。與之相比，我國現(xiàn)行的退休年齡相對較年輕。根據(jù)《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》(國發(fā)〔1978〕104號)等文件的規(guī)定，我國男性的退休年齡為60周歲，女性為50周歲。隨著居民生活水平和醫(yī)療水平的提升，適當延長退休年齡是可行的，也是應對人口老齡化的必然措施。2012年，全國社會保障基金理事會黨組書記、理事長戴相龍在上海舉辦的“發(fā)展平臺經(jīng)濟與促進區(qū)域合作”高峰論壇中坦誠我國養(yǎng)老金確有缺口，并提出完善養(yǎng)老金制度可能涉及延長退休年齡和養(yǎng)老金繳納年限等措施。這也反映出我國在人口老齡化背景下基本養(yǎng)老保險制度改革的基本方向。

[1]俞可平:《增量民主與善治》，146頁，北京，社會科學文獻出版社，2005。

[2]何增科:《治理、善治與中國政治發(fā)展》，載《中共福建省委黨校學報》，2002(3)。

[3]鄭軍、張海川:《我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率的實證考察與政策建議》，載《保險研究》，2012(2)。

[4]秦莉:《美國人何以養(yǎng)老——美國養(yǎng)老保險體系與可持續(xù)研究》，載《特區(qū)經(jīng)濟》，2010(9)。

[5]鄭秉文:《中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源》，載《甘肅社會科學》，2009(3)。