武強(qiáng)

【摘 要】本文通過對政府制定的一項(xiàng)養(yǎng)老政策在執(zhí)行中，政策制定部門、政策落實(shí)部門、政策對象三個利益主體相互博弈的過程及所形成的實(shí)際效果進(jìn)行分析，描述了基層政府在落實(shí)政策時，以不出事為底線原則分別與政策制定部門與政策對象形成看似矛盾而又使三方都可接受的兩個利益共同體，以獲得形式績效的一種“雙向共謀”現(xiàn)象。

【關(guān)鍵詞】政策落實(shí)；博弈；雙向共謀

1、問題的提出

政府制定的政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)理想目標(biāo)的過程并不是一個直線的過程，它的落實(shí)需要在政策制定部門、政策落實(shí)部門、政策對象等相關(guān)利益主體持續(xù)博弈過程中形成。劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組提出了“變通”的概念。丁煌則提出政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進(jìn)行的一種利益博弈的過程。還有一些學(xué)者們對于政策執(zhí)行的問題、影響因素等進(jìn)行了探討。不過，這些研究學(xué)理分析較多，實(shí)證分析偏少，而且分析的大多是中央一級的重要公共政策，缺乏對一些具體的小的案例的關(guān)注。

本文以北京市一個具體的居家養(yǎng)老服務(wù)券政策為案例，通過對政策制定部門工作人員、政策落實(shí)部門工作人員、政策對象（即老年人）的深度訪談以及對相關(guān)文獻(xiàn)資料的整理，描述了該項(xiàng)政策實(shí)施的整個過程中各利益主體的博弈過程及政策實(shí)施目標(biāo)績效的情況。

2、案例基本情況

2008年10月，北京市在包括海淀區(qū)在內(nèi)的10個區(qū)縣開始試點(diǎn)開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，經(jīng)過1年多的探索，2010年1月起，此項(xiàng)政策在全市推廣并執(zhí)行至今。其核心內(nèi)容有兩個：一是為符合條件的老年人發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，二是發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。在幾年的實(shí)踐過程中，該政策經(jīng)歷了多次調(diào)整變化，目前在政策制定部門看來此項(xiàng)政策得到了較好落實(shí)。但從實(shí)際執(zhí)行效果來講卻出現(xiàn)了老年人認(rèn)可程度低，政策目標(biāo)偏離的情況。

3、三個利益主體的博弈過程

3.1、政策制定部門“上壓”與“下怨”之間的行為底線——保證形式績效。這里的政策制定部門主要是指北京市一級的主管部門。在正式政策出臺后，該部門就面臨了很大的壓力，用負(fù)責(zé)人的話說就是“電話都打爆了”、“沒睡過一個整覺”。最大的矛盾在于很多老年人對政策不認(rèn)可，要求直接發(fā)放現(xiàn)金或者放開購物，并通過人大建議、信訪等方式表達(dá)自己的意愿，而這一要求在政策層面始終未在得到滿足。政策制定部門會在這一問題上如此堅持的原因是“如果改成發(fā)錢或者購物，那還怎么發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，這個政策就沒有意義了?！笨梢钥吹?，政策制定部門的底線便是保證“形式績效”。

3.2、政策落實(shí)部門在“上壓”與“下怨”之間的行為底線——保證不出事。這里的基層政府部門主要是指區(qū)、縣和街道、鎮(zhèn)一級的政策具體落實(shí)部門?；鶎诱ぷ魅藛T在執(zhí)行這一政策時也面臨著上級部門要求與老年人不滿的雙重壓力。如果嚴(yán)格按照政策落實(shí)老年人不滿意，如果按照老年人意愿發(fā)錢或者放開購物上級主管部門又不同意。在這一矛盾中，基層政府選擇了“形式上”一定要嚴(yán)格執(zhí)行政策，而實(shí)際操作過程中則盡量向老年人要求靠攏。在需要給上級提交的各種報表和匯報中，服務(wù)項(xiàng)目所列的內(nèi)容均在文件規(guī)定的范圍以內(nèi)。而在實(shí)際操作過程中，大多數(shù)社區(qū)周邊的小賣店、菜站等小型購物場所也都可以使用服務(wù)券，但這些商家卻沒有出現(xiàn)在基層服務(wù)商目錄和統(tǒng)計報表中。而選擇小商店而不選擇大型超市、商場的原因則是這樣做影響面太大，上級政府和媒體很容易就知道了，無法交代?？梢钥吹?，政策制定部門的底線便是保證“不出事”。

3.3、老年人從強(qiáng)烈反抗到逐步妥協(xié)——理性選擇。這項(xiàng)政策的對象無疑是老年人，而在政策的不斷變化過程中老年人起到了怎樣的作用，又是如何從強(qiáng)烈反對走向逐步妥協(xié)的。在政策出臺初期，老年人對政策的質(zhì)疑很大，有很多老年人都通過電話、信訪、向人大代表反映等方式向政府表達(dá)著強(qiáng)烈的不滿，要求以現(xiàn)金的形式發(fā)放補(bǔ)貼。對于政府宣傳的發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的理念，老年人并不認(rèn)可。在老年人的不斷施壓下，基層政府在實(shí)際操作層面做出了相應(yīng)的調(diào)整，雖然還沒有完全滿足老年人的意愿，但還是在很大程度上降低了基層的壓力。

4、討論

4.1、政策理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。這項(xiàng)政策出臺的理想目標(biāo)有兩個：一是通過補(bǔ)貼解決部分老年人的生活照料服務(wù)問題；二是通過補(bǔ)貼政策的刺激，激發(fā)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。而實(shí)際執(zhí)行情況是：服務(wù)補(bǔ)貼由于老年人的強(qiáng)烈反對通過基層政府的變通成為了生活補(bǔ)貼，并未達(dá)到激發(fā)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目的，且由于補(bǔ)貼金額太少對于提高老年人生活質(zhì)量也不能發(fā)揮多大作用?？梢哉f政策的實(shí)際執(zhí)行情況已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了政策的理想目標(biāo)。

4.2、不同層級政府的底線原則。作為制定政策一級的政府主管部門在面對領(lǐng)導(dǎo)、人大代表等上方壓力與基層政府和老年人等下方壓力時，不斷調(diào)整著政策的具體條款，甚至在面對有可能影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的要求時也可以妥協(xié)。對于基層政府在實(shí)際操作過程中不嚴(yán)格執(zhí)行政策的情況，政策制定一級政府也都知情，但只要不太出格沒被媒體曝光，就不會深究。但無論在面對上方或下方多大的壓力時，老年人一直堅持的發(fā)放現(xiàn)金的要求一直沒有得到政策制定部門的同意?？梢钥闯?，政策制定部門在面對困難與壓力時始終堅持的一個底線是至少讓政策在形式上的有意義。而基層政府在落實(shí)這項(xiàng)政策時則是采取了形式上維護(hù)政策權(quán)威，實(shí)際上則是通過在一定限度內(nèi)違反政策以緩解老年人的不滿。而這個限度的底線就是不出事，對上級不能被曝光，不能讓上級政府不得不管，對老年人也要盡量滿足他們的要求，不能讓他們告狀。

5、結(jié)論

本文所討論的是一個不完全符合實(shí)際情況的政策，在面對自上而下和自下而上的雙重壓力時，政策制定部門、基層政府分別以形式有意義和不出事為底線的行為邏輯最終導(dǎo)致政策實(shí)際執(zhí)行效果偏離政策理想目標(biāo)的情況。從這個案例中我們可以看到在基層政府（即政策落實(shí)部門）層面存在著一個“雙向共謀”的現(xiàn)象，其與政策制定部門形成了一個維護(hù)政策形式績效的共謀團(tuán)體，而其與老年人（即政策對象）形成了一個通過違反政策使老年人獲得更多利益的共謀團(tuán)體。而基層政府這種“雙向共謀”的行為更多的是一種權(quán)宜行為，很難以積極或消極定義，更像是一種中性行為。這種“雙向共謀”的行為是基層政府在落實(shí)一項(xiàng)不合理的政策時，以不出事為底線原則分別與政策制定部門與政策對象形成看似矛盾而又可以使三方都可接受的兩個利益共同體，以獲得形式績效的一種權(quán)宜行為。

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