劉玉廷

摘要：城市規(guī)劃是城市建設和發(fā)展的藍圖，是建設和管理城市的基本依據(jù)。城市規(guī)劃管理工作是否到位關系著城市規(guī)劃能否全面協(xié)調(diào)正常地運行，關系著城市建設能否有序推進，關系著城市各項工作能否順利開展。因此，做好城市規(guī)劃管理，能夠有助于城市健康發(fā)展，能夠建設科學合理健康發(fā)展的城市，能夠為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境。然而在現(xiàn)實的城市規(guī)劃管理中，存在著諸多問題，使得城市建設工作無法有序順利開展。本文對城市規(guī)劃管理中存在的問題進行了探討，并給出了加強城市規(guī)劃管理的幾條措施，希望能夠?qū)Τ鞘幸?guī)劃管理工作更快走上健康發(fā)展的道路有所借鑒意義。

關鍵詞：城市；規(guī)劃管理；問題；措施

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編碼：1674-3520（2014）-02-00203-02

城市的規(guī)劃管理工作是社會經(jīng)濟向前發(fā)展、城市不斷繁榮進步的必然產(chǎn)物，它是以城市科學規(guī)劃管理為根本原則，以國家各項政策法規(guī)和城市管理法規(guī)為根本依據(jù)，是對城市經(jīng)濟、交通、環(huán)境等其他各項公共事業(yè)的建設活動進行統(tǒng)一的規(guī)劃和審批管理， 是科學規(guī)劃與政府行為的結(jié)合。

一、城市規(guī)劃審批及管理的原則

城市總體規(guī)劃實行分級審批：直轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報國務院審批；省和自治區(qū)人民政府所在地的城市、其他人口在一百萬以上的城市的總體規(guī)劃，由所在省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批；其他城市的總體規(guī)劃，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批；市管轄的縣城、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報市人民政府審批。城市總體規(guī)劃批準后，必須嚴格執(zhí)行，任何組織和個人不得擅自改變。城市人民政府認為確需修改時，必須提交該城市人民代表大會或其常務委員會審議后，報經(jīng)原批準機關同意。

城市規(guī)劃管理應遵循的原則很多，在《中華人民共和國城市規(guī)劃法》中規(guī)定的各項原則都應遵守。但就規(guī)劃管理的整體工作來說，特別需要注意的原則是：一是依法行政的原則，是完善社會主義民主制度，保障人民參與管理權(quán)利，改善和加強黨對政府工作的領導和履行城市規(guī)劃管理職能的需要；二是系統(tǒng)管理的原則，是為解決好管理整體效應、管理系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、管理系統(tǒng)對外界環(huán)境的適應性和建立信息反饋網(wǎng)絡等面的問題；三是集中統(tǒng)一管理的原則，城市是一個完整的系統(tǒng)，為正確處理局部利益與整體利益、近期建設與遠景發(fā)展、城市建設與保護耕地、現(xiàn)代化建設與歷史文化遺產(chǎn)保護的關系，切實發(fā)揮城市規(guī)劃對城市土地和空間資源的調(diào)控作用，促進城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須由城市人民政府集中統(tǒng)一進行規(guī)劃和管理；四是政務公開的原則，是推進依法行政的一項改革措施，主要是將辦事依據(jù)、辦事程序、辦事機構(gòu)和人員、辦事結(jié)果、辦事紀律和投訴渠道等公開，公開的形式有的以公告的形式公布，也有以別的形式公開。另外，“公眾參與”是政務公開的一個重要方面，但當前還有一些問題需要在實踐中努力探索和認真總結(jié)。

二、城市規(guī)劃管理存在的主要問題

（一） 管理機構(gòu)不統(tǒng)一、權(quán)責不清

各市（縣）都設有規(guī)劃管理機構(gòu)，但歸屬部門不同。譬如有的屬建設局領導，有的與建設局平行；有的設直屬分局，有的設非直屬分局等等。這就導致其行政級別、人員編制、職責范圍、管理權(quán)限等差別很大。這就容易導致有些城市各級規(guī)劃主管部門的職責、權(quán)限等不夠明確，甚至出現(xiàn)有些規(guī)劃管理文件不知該送往哪個部門簽發(fā)的現(xiàn)象。由于行政體制職責不清，規(guī)劃管理權(quán)在實際運作中存在責權(quán)不分、相互扯皮的現(xiàn)象，嚴重擾亂了規(guī)劃管理秩序。

（二） 缺乏法制保障導致規(guī)劃缺位或干預乏力

城市規(guī)劃的缺位或干預乏力有兩方面的原因：

1、城市規(guī)劃自身存在缺陷。

2、我國的城市規(guī)劃由于缺乏完善的法規(guī)體系支持，規(guī)劃的干預缺乏力度，違法建設屢禁不止。

（三） 規(guī)劃管理的實施手段相對缺乏

1、城市規(guī)劃依法審批管理不到位。按照國務院的有關規(guī)定，分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等，應由政府審批，如果不能及時進行法定的審批，城市規(guī)劃管理的權(quán)威性將受到嚴重挑戰(zhàn)。規(guī)劃實施管理依據(jù)的不充分，容易造成決策失誤。所以，出現(xiàn)了個別房地產(chǎn)企業(yè)隨意改變規(guī)劃等違法超建現(xiàn)象。

2、城市規(guī)劃執(zhí)法主體管理職能不到位。當前，很多城市的規(guī)劃執(zhí)法主體管理職能被肢解，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理模式尚未形成，致使統(tǒng)一的城市規(guī)劃難以得到落實。

3、城市規(guī)劃和管理的經(jīng)費投入不到位。目前，城市規(guī)劃執(zhí)法主體履行城市規(guī)劃職能所必需的經(jīng)費，尚未納入財政預算，沒有穩(wěn)定的來源。規(guī)劃工作經(jīng)費匱乏，每年的規(guī)劃編制、新技術應用、城市勘察上的資金投入不足。

（四） 城市管理嚴重滯后

由于缺乏有效的管理機制，城市臟、亂、差等問題比較突出，亂堆亂倒、亂停亂放、亂搭亂建，嚴重影響著城市的形象。

三、加強城市規(guī)劃管理的有效措施

（一） 完善城市規(guī)劃法規(guī)體系

建立健全城市規(guī)劃法律法規(guī)體系，真正做到城市規(guī)劃管理過程中能夠有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，有效保證城市規(guī)劃的實施。通過法律手段，保證城市規(guī)劃的合理制定和科學實施，充分運用法制管理手段，不斷加強城市規(guī)劃管理的協(xié)調(diào)職能，劃清具體管理范圍，對城市土地利用的相關事項進行統(tǒng)一管理。同時，管理人員要運用法制手段維護城市規(guī)劃及其管理的權(quán)威，不斷將城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作提高到新水平。日常工作過程中要嚴格遵守法定程序辦事，逐漸實現(xiàn)城市規(guī)劃審批法制化、城市規(guī)劃技術標準化，形成一套符合法律法規(guī)的規(guī)范性管理體系，逐漸使城市規(guī)劃管理工作更加科學規(guī)范。

（二） 不斷加強城市規(guī)劃管理人員的綜合素質(zhì)

政府應該高度重視和支撐城市建設規(guī)劃隊伍的整體素質(zhì)，對于人才培養(yǎng)而言，要提高管理人員理論與實踐水平。就目前城市規(guī)劃隊伍的實際情況看，崗位培訓工作任務還比較艱巨、緊迫。要根據(jù)城市建設發(fā)展的需要，定期舉辦“全市控制性詳細規(guī)劃工作交流”、 “全市規(guī)劃建筑報建人員培訓”、“城市建筑規(guī)劃設計”、“村鎮(zhèn)規(guī)劃”等專業(yè)培訓班，不斷改善在崗工作人員的專業(yè)技能和知識結(jié)構(gòu)，同時鼓勵更多的員工通過第二學歷培養(yǎng)，出國交流，不斷提高業(yè)務層次。

（三）堅持因地制宜，保證循序漸進

在城市的規(guī)劃管理中，要堅持從實際出發(fā)，從群眾關心的熱點、難點問題著手，逐步探索出一套適合本城市的規(guī)劃管理模式。同時，要堅持量力而行，科學合理的確定城市各項建設指標，對一些重大問題，要在綜合調(diào)研、深入論證的基礎上研究確定，切忌倉促拍板，以免造成不可彌補的損失。當前，我國部分城市在規(guī)劃建設過程中，資源占用大，能源消耗多，浪費現(xiàn)象比較嚴重。因此，我們在城市規(guī)劃建設中，應當把樹立節(jié)約、集約的原則，形成合理的城市功能和城市布局結(jié)構(gòu)，不斷提高對城市發(fā)展可能出現(xiàn)的矛盾的預見性，從而實現(xiàn)城市的科學發(fā)展、和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

（四） 加強規(guī)劃法律、法規(guī)的宣傳，加強群眾守法意識

首先，由政府開辦并定期組織相關部門領導對有關城市規(guī)劃的法律法規(guī)進行學習，不斷的提高他們對貫徹法律法規(guī)重要性的認識，使有關部門在城市規(guī)劃等決策和處理違法建設問題時能嚴格依法辦事，避免違法事件發(fā)生，確保城市規(guī)劃管理工作走上依法管理的軌道。其次，采取多種渠道向廣大市民宣傳規(guī)劃的法律、法規(guī)，讓廣大群眾進一步增強法律意識。使公民在利益受到不法開發(fā)商侵犯時，可以拿起法律的武器維權(quán)，用正確的途徑解決問題。

（五）設計合理的規(guī)劃許可審批程序和管理體制

要使城市規(guī)劃管理遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，就必須按遵循科學的審批管理程序。也就是必須依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的必要的環(huán)節(jié)來進行。這樣就有效地防止審批工作隨意性，制止各種濫用職權(quán)行為發(fā)生。同時需要注意的是嚴格的審批程序是城市規(guī)劃管理水平提升的重要條件，對于城市規(guī)劃區(qū)的土地利用和各項建設活動也要以有關的城市規(guī)劃管理法規(guī)為依據(jù)，對違背城市規(guī)劃管理法規(guī)的行為要追究當事人法律責任。其次就是改革管理體制了，有效發(fā)揮城市規(guī)劃管理的重要作用。要改革規(guī)劃行政管理體制，就要建立健全城市規(guī)劃行政許可和審批制度，在城市規(guī)劃管理工作中貫徹實施行政許可法，深化城市規(guī)劃管理制度改革，建立規(guī)劃委員會制度，健全城市規(guī)劃管理決策機制，城市規(guī)劃管理的重點由開發(fā)轉(zhuǎn)向保護。

（六）加強城市規(guī)劃實施的監(jiān)督

建立規(guī)劃管理行政責任追究制度。各級城市規(guī)劃部門要把規(guī)劃實施的監(jiān)督作為一項重要內(nèi)容來抓。做好土地使用建設活動審批后的各項管理工作，及時發(fā)現(xiàn)和處理各類城市規(guī)劃違法活動，及時發(fā)現(xiàn)糾正，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。建立規(guī)劃管理行政責任追究制度。將規(guī)劃管理的行政責任具體分解落實，使城市規(guī)劃管理的各項工作任務都有明確具體的責任主體，對于由城市規(guī)劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責任人責任，城市規(guī)劃管理責任的確立，其目的在于保護行政管理的法律秩序，保障國家和人民權(quán)益。

（七） 提升公眾參與度

在城市規(guī)劃管理工作之中，筆者認為應當提升公眾的參與程度具有著重要意義。從西方發(fā)達國家的城市規(guī)劃相關制度進行溯源，我們可以發(fā)現(xiàn)很多國家與地區(qū)對于公眾參與城市規(guī)劃管理的制度并不鮮見。城市規(guī)劃管理的內(nèi)容和結(jié)果直接體現(xiàn)公眾的利益。這城市規(guī)劃所決定的。例如，城市的整體規(guī)劃與公眾的精神生活、物質(zhì)生活具有著緊密聯(lián)系，城市規(guī)劃應當是城市公眾意識的綜合體現(xiàn)，因此，城市規(guī)劃也應當是大部分人的價值觀的整體體現(xiàn)。另外，眾所周知，城市規(guī)劃是對特定資源進行再分配的過程，而這部分資源的分配公眾有權(quán)也應當積極參與。如果公眾不能提升公眾的參與程度，則以政府意志為代表的規(guī)劃很可能具有一定的不公平性，進而容易激發(fā)政府與公眾之間的矛盾。由此可見，我們在城市規(guī)劃管理工作過程之中，要能夠充分的考慮到公眾的參與度，這也是更好的促進我國城市規(guī)劃管理工作水平更加“親民”，更好的構(gòu)建和諧環(huán)境的重要舉措之一。

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，當前我國正處于城市發(fā)展的關鍵時期，城市發(fā)展面臨著前所未有的復雜性和矛盾性。顯然現(xiàn)在城市規(guī)劃管理還存在諸多不足之處，但是只要通過對城市土地和空間資源配置的不斷優(yōu)化，合理的調(diào)整城市布局，加強城市管理，有效提供公共服務等城市規(guī)劃管理工作的實施，對城市規(guī)劃的制度和方法不斷進行調(diào)整和改進，努力完善和創(chuàng)新，就能夠適應城市發(fā)展的要求，使城市規(guī)劃管理工作更快走上健康發(fā)展的道路。

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