李聯(lián) 劉省

［摘要］政務(wù)誠(chéng)信體現(xiàn)了政府的信用和責(zé)任,對(duì)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)有著至關(guān)重要的作用。在社會(huì)契約視角下,政務(wù)誠(chéng)信是指政府在踐約過程中堅(jiān)守誠(chéng)信；要求政府在契約形成中體現(xiàn)民眾意志,在契約執(zhí)行中堅(jiān)持自律,并且建立完善的契約監(jiān)督機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］政務(wù)誠(chéng)信;社會(huì)契約論;政府

［中圖分類號(hào)］D630［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2014）24-0068-02

社會(huì)誠(chéng)信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石,也是社會(huì)和諧發(fā)展的必要條件。而體現(xiàn)政府信用和責(zé)任的政務(wù)誠(chéng)信,對(duì)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)起著推動(dòng)性、決定性、指導(dǎo)性作用。也正因?yàn)槿绱?在2011年10月召開的黨的十七屆六中全會(huì)上明確提出：“把誠(chéng)信建設(shè)擺在突出位置,大力推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè),抓緊建立健全覆蓋全社會(huì)的征信體系,加大對(duì)失信行為懲戒力度,在全社會(huì)廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”,明確了我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)“三誠(chéng)一公”的框架,并且把政務(wù)誠(chéng)信置于首要位置。

然而,對(duì)于如何推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)這一問題,目前還仍然處于探索階段。學(xué)界針對(duì)政務(wù)誠(chéng)信內(nèi)涵的討論較多,尚未形成定論。一些學(xué)者從道德、文化的角度,對(duì)政務(wù)誠(chéng)信進(jìn)行解讀。劉松山(2003)指出誠(chéng)信是不亞于憲法的政治道德。邢植朝(2013)認(rèn)為,政務(wù)誠(chéng)信的文化內(nèi)涵豐富,并提出政務(wù)誠(chéng)信的道德文化、誠(chéng)信制度文化、法規(guī)文化。一些學(xué)者從行政角度理解政務(wù)誠(chéng)信概念。顧愛華、舒光大(2003)、鄒東升(2004)、呂耀懷(2013)等認(rèn)為,政務(wù)誠(chéng)信是政府在國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理等行政活動(dòng)中,要堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用。有學(xué)者從民眾價(jià)值判斷角度考慮。胡瑩、劉穎(2004)認(rèn)為政府誠(chéng)信即政府要誠(chéng)實(shí)不欺、遵守諾言、實(shí)踐成約,從而取得人民的信任。還有學(xué)者從行政和民眾雙層意義上對(duì)政務(wù)誠(chéng)信進(jìn)行定義。梁仲明(2005)提出,政務(wù)誠(chéng)信既是政府在管理社會(huì)公共事務(wù)中的自覺意識(shí)和行動(dòng),同時(shí)也是社會(huì)組織和民眾對(duì)政府信譽(yù)的價(jià)值判斷。姜作培(2007)認(rèn)為,政務(wù)誠(chéng)信是指政府在行使職權(quán)、履行職能過程中所具有的效能,及其取得公眾信任的狀態(tài)。

綜上所述,政務(wù)誠(chéng)信有著不同層面的含義,可以從政治學(xué)、倫理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)層次進(jìn)行分析,既是政府履行職責(zé)的外在表現(xiàn),也是民眾為維護(hù)自身權(quán)益提出的要求。盧梭提出社會(huì)契約論,說明國(guó)家是人們由于理性驅(qū)使,為擺脫無序爭(zhēng)奪狀態(tài)、尋求有組織和平生活而相互訂立的一種社會(huì)契約。民眾與政府之間實(shí)際存在一種政治委托—代理關(guān)系,政府的職能就是履行契約、為民眾服務(wù)。盧梭認(rèn)為理想社會(huì)是由“公眾意志”(公意)所控制的,因此,這里的契約比法律中使用的契約概念更為廣泛,它強(qiáng)調(diào)契約的主體民眾在委托關(guān)系中達(dá)到合意,既包括具有法律效益的明示契約,也包括默示契約。在此基礎(chǔ)上,政務(wù)誠(chéng)信可定義為政府在踐約過程中堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用、維護(hù)民眾權(quán)益,它是維持民眾與政府間政治委托—代理關(guān)系的重要因素。本從契約視角出發(fā),分析政府在契約履行過程中的表現(xiàn),從而更容易得到政務(wù)誠(chéng)信的具體要求。

1契約形成

社會(huì)契約論作為西方近代政治哲學(xué)的重大成果,在今天仍有重要的啟示意義。社會(huì)契約論的核心觀點(diǎn)在于：政府權(quán)力源自于民眾自然權(quán)力的集中和轉(zhuǎn)讓。它從兩個(gè)方面闡述了政府權(quán)力的起源問題：其一,政府權(quán)力真正的來源是民眾,因此政府行使權(quán)力的宗旨在于服務(wù)民眾；其二,政府權(quán)力產(chǎn)生的過程是民眾權(quán)力的讓渡,這一過程中應(yīng)充分體現(xiàn)民眾的意志。因此,社會(huì)契約的形成可以理解為政府由民眾選舉而誕生并獲得公權(quán)力的過程。

在這個(gè)意義上說,契約形成對(duì)政務(wù)誠(chéng)信提出了具體要求。首先,政府官員在行使權(quán)力的過程中不能以個(gè)人利益或利益集團(tuán)的特殊目的考慮,而必須從民眾的利益出發(fā)。人民將權(quán)力轉(zhuǎn)移至政府,是為了實(shí)現(xiàn)自身利益。政府官員應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到自身職責(zé),以民眾利益為出發(fā)點(diǎn)；而不能把自身與民眾放在對(duì)立的角度,謀求私利。其次,政府在選舉過程中應(yīng)完全體現(xiàn)民意。政府選舉是民眾權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程,民眾將權(quán)力交給誰、誰來領(lǐng)導(dǎo)民眾,由民眾自身的意志決定。因此,國(guó)家或各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉應(yīng)堅(jiān)持民選制度,公開公正,服從民眾意愿。

2契約執(zhí)行

契約執(zhí)行是政府行使其職能的過程。在契約關(guān)系中,民眾將自身權(quán)力讓渡于政府,使得政府同時(shí)擁有履行契約的責(zé)任和能力。但這種能力在不能有效自律和控制的情況下,很可能導(dǎo)致專制和腐敗。因此在契約執(zhí)行中,政務(wù)誠(chéng)信具體表現(xiàn)為政府在履行職能時(shí)的自律性。政府只有自覺自律、堅(jiān)守責(zé)任,才能不濫用權(quán)力,實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾的承諾。

任何自律都不能獨(dú)自實(shí)現(xiàn),政府的自律性也建立在一定的基礎(chǔ)上。首先,政府應(yīng)建立先進(jìn)的行政管理體制。一個(gè)健全、完善的管理模式能有效避免權(quán)力過分集中,充分發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì),促進(jìn)各部門間的合作和監(jiān)督,為政府自律提供體制保障。其次,行政工作人員應(yīng)具備較高素養(yǎng),樹立誠(chéng)信意識(shí)。行政人員缺乏自律的施政理念,是導(dǎo)致政務(wù)誠(chéng)信缺失的根源。提高行政人員修養(yǎng),形成良好的道德風(fēng)氣,能有效促進(jìn)政府自律。此外,政府決策和制度應(yīng)保持一致性、連續(xù)性。政府應(yīng)本著為民眾負(fù)責(zé)的態(tài)度,在充分考慮現(xiàn)實(shí)情況的條件下再做出決策。朝令夕改會(huì)使得政府失信于民。

3契約監(jiān)督

契約監(jiān)督是保障契約有效完成的必要條件。僅以政府自律性為基礎(chǔ)建立的契約將面臨巨大的違約風(fēng)險(xiǎn),如果政府不能堅(jiān)持自律、行使職能,民眾權(quán)益將遭受損害。因此,只有建立健全契約監(jiān)督規(guī)則,督促政府堅(jiān)持守信,才能降低違約風(fēng)險(xiǎn),使政務(wù)誠(chéng)信得到保障。契約監(jiān)督主要包括兩大類：正式監(jiān)督機(jī)制和非正式監(jiān)督機(jī)制。其中正式監(jiān)督機(jī)制包括司法監(jiān)督與行政監(jiān)督；非正式監(jiān)督機(jī)制主要是社會(huì)監(jiān)督。

31正式監(jiān)督機(jī)制

311司法監(jiān)督

司法權(quán)從國(guó)家權(quán)力中的分化促進(jìn)了司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和司法監(jiān)督的發(fā)展。司法機(jī)關(guān)一般通過行政訴訟的形式,即針對(duì)政府行使職權(quán)過程中實(shí)施的違反憲法的行為提起訴訟,以監(jiān)督政府依法辦事。而司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是其履行監(jiān)督政府職能的必要條件。因此,應(yīng)保證司法機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立,特別是經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立,使司法監(jiān)督制度得到完善。

312行政監(jiān)督

行政監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間,以及專設(shè)的行政監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督。政府機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)確保監(jiān)督主體的地位,并使其具備權(quán)威性和公正性。而且,在保持監(jiān)督的形式多樣性的同時(shí),應(yīng)盡力避免行政監(jiān)督與黨紀(jì)檢查的職權(quán)重疊,從根源上杜絕職責(zé)不明、以黨代政現(xiàn)象的發(fā)生。

32非正式監(jiān)督機(jī)制(社會(huì)監(jiān)督)

非正式監(jiān)督是指通過信息披露、社會(huì)輿論或行業(yè)協(xié)會(huì)組織等無形約束的方式給予監(jiān)督主體間接懲罰。在當(dāng)今社會(huì),社會(huì)監(jiān)督的廣泛性、標(biāo)志性、啟動(dòng)性等特點(diǎn),使得這種監(jiān)督能有效地預(yù)防腐敗現(xiàn)象,矯正和補(bǔ)救不當(dāng)或越軌的權(quán)力行為,問責(zé)和懲戒失職人員。因此,實(shí)施有效的社會(huì)監(jiān)督能夠使政府按照委托人的意志來行使權(quán)力,提高政務(wù)透明度與可靠性,保證契約監(jiān)督的效率和效果。

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［基金項(xiàng)目］本論文系國(guó)家級(jí)大學(xué)創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新訓(xùn)練(SIT)計(jì)劃項(xiàng)目《政務(wù)誠(chéng)信評(píng)價(jià)研究》階段性研究成果。