摘要：國(guó)有企業(yè)改革是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革的重頭戲之一。國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體制的改革和完善面臨著重新清產(chǎn)核資的重要任務(wù)。“大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管是必然趨勢(shì)。以中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司”（以下稱“國(guó)新”）誕生為標(biāo)志，分析了國(guó)有企業(yè)發(fā)展的模式與使命，尤其指出全產(chǎn)業(yè)鏈不可風(fēng)行?！罢稀钡哪繕?biāo)是“退出”，并對(duì)國(guó)企改革如何“頂層設(shè)計(jì)”作出了思考。

關(guān)鍵詞：國(guó)企改革；趨勢(shì)；路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F271

“大國(guó)資”已經(jīng)破題。從出資人的角度出發(fā)，凡屬于國(guó)有或國(guó)有控股的出資人只能是一家。目前，在中國(guó)國(guó)有企業(yè)出資人不能落實(shí)到自然人的情況下，應(yīng)實(shí)行“大國(guó)資統(tǒng)一出資，統(tǒng)一管理”。但是，目前國(guó)資委管理的中央企業(yè)僅包括117家大型企業(yè)。沒(méi)有實(shí)行大國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管的企業(yè)還有三大類(lèi)。一是金融證券業(yè)的國(guó)有企業(yè)，如中國(guó)四大國(guó)有銀行等；二是分散在國(guó)家各個(gè)部委的直屬企業(yè)，如原鐵道部、交通運(yùn)輸部等部門(mén)企業(yè)；三是通過(guò)事業(yè)單位改革包括文化傳媒產(chǎn)業(yè)改革形成的文化國(guó)企等。

一、“大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管是必然趨勢(shì)

國(guó)有企業(yè)改革是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革的重頭戲之一。全國(guó)龐大的35萬(wàn)億（不包括金融業(yè)的投資）之巨的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，理應(yīng)受到中央高層的極大重視。雖然，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)所有人為全國(guó)人民，但無(wú)法落實(shí)到自然人。從“全體人民—— 國(guó)家——國(guó)務(wù)院——國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——中央大型企業(yè)董事會(huì)——大型國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人”之間存在著長(zhǎng)長(zhǎng)的鏈條，其管理的難度和復(fù)雜性可想而知。先拋開(kāi)其他許多需要研究探討的問(wèn)題，單就國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的管理部門(mén)國(guó)資委的管理職能和范圍而言，就需要及早做好“頂層設(shè)計(jì)”，而不是繼續(xù)走“摸著石頭過(guò)河”的老路。

2011年，在國(guó)家國(guó)有企業(yè)管理層面，中央國(guó)資委提出了把75%變成100%的目標(biāo)。所謂的100%，即“國(guó)資委全覆蓋”統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)。目前，各地國(guó)資委系統(tǒng)監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)占到全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總值的75%，大約為26萬(wàn)億元左右。但這僅僅是目前國(guó)資委系統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的粗略統(tǒng)計(jì)。就中央國(guó)有企業(yè)口徑計(jì)算，目前分布在中央政府各部門(mén)管理的國(guó)有企業(yè)尚未納入統(tǒng)計(jì)之中；按照目前中國(guó)的政治管理體制，還有一部分中央企業(yè)隸屬于黨務(wù)系統(tǒng)，如中央宣傳部等部門(mén)，其資產(chǎn)并未統(tǒng)計(jì)在中央國(guó)有企業(yè)的口徑中；同時(shí)，隨著事業(yè)單位的改革，原來(lái)一部分事業(yè)單位的資產(chǎn)也要?jiǎng)澣雵?guó)有企業(yè)的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)之中。因此，國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體制的改革和完善面臨著重新清產(chǎn)核資的重要任務(wù)。而國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制尤其需要認(rèn)真做好頂層設(shè)計(jì)。

（一）國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制建立方向

本部分可從以下幾方面著手。

第一，筆者認(rèn)為“頂層設(shè)計(jì)”主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)“國(guó)資委全覆蓋”，“大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管則是“與時(shí)俱進(jìn)”的必然發(fā)展趨勢(shì)。以“中央企業(yè)”管理為例，即不僅要包括目前分散在其他中央部委管理的企業(yè)，也要包括一部分公益性國(guó)有企業(yè)和正在由事業(yè)單位改制而來(lái)的國(guó)有企業(yè)，如出版、影視和網(wǎng)絡(luò)傳媒等文化類(lèi)國(guó)有企業(yè)；還應(yīng)該包括金融、證券行業(yè)的國(guó)有企業(yè)。

第二，要對(duì)“大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管和“全覆蓋”發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)性研究，提出具有戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意見(jiàn)和可操作性建議，供“頂層設(shè)計(jì)”和決策。“頂層設(shè)計(jì)”的戰(zhàn)略性思維應(yīng)包括：全民所有，一個(gè)部門(mén)，分類(lèi)管理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。全民所有是指不管哪個(gè)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，其性質(zhì)都是全民所有，即全國(guó)人民所有；一個(gè)部門(mén)，是指從中央到地方，各級(jí)人民政府只設(shè)一個(gè)“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”負(fù)責(zé)屬地的國(guó)有企業(yè)管理，任何按行業(yè)分類(lèi)設(shè)立管理部門(mén)的想法和做法都不能自圓其說(shuō)，或者說(shuō)都不具備長(zhǎng)期發(fā)展的可行性。

分類(lèi)管理，是指以“國(guó)資委”為主，會(huì)同有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)分行業(yè)做好監(jiān)管工作。至于怎么分類(lèi)管理，要另當(dāng)別論。統(tǒng)一協(xié)調(diào)，是指各級(jí)“國(guó)資委”既是國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管部門(mén)，也是屬地國(guó)有企業(yè)改革工作的協(xié)調(diào)部門(mén)，中央“國(guó)資委”對(duì)全國(guó)國(guó)資委系統(tǒng)具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作職能。同時(shí)，筆者建議應(yīng)擴(kuò)充目前“國(guó)資委研究中心”的工作，成立“國(guó)家國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展研究中心”，對(duì)國(guó)有企業(yè)的全局性、戰(zhàn)略性發(fā)展戰(zhàn)略和思路提出改革意見(jiàn)和可操作措施供“頂層設(shè)計(jì)”。甚至可以考慮該中心獨(dú)立于“國(guó)資委”或隸屬于“發(fā)改委”，這樣更有利于提出相對(duì)獨(dú)立的改革建議。目前的“國(guó)資委研究中心”與國(guó)資委“研究局”業(yè)務(wù)類(lèi)同，機(jī)構(gòu)重疊，難以有所作為。

第三，大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管模式需要?jiǎng)?chuàng)新。目前，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理現(xiàn)狀在馬克思經(jīng)典中找不到理論依據(jù)，在其他社會(huì)主義國(guó)家也無(wú)先例。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體制與出資模式可以借鑒，但不能解釋中國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理的特殊性，無(wú)法解決中國(guó)國(guó)有企業(yè)管理中存在的許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如黨政不分問(wèn)題等。雖然社會(huì)主義有集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，但要具體事物具體分析。對(duì)于“大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管體系的建立，正好為該理論找到了實(shí)踐的突破口和檢驗(yàn)真理的“試金石”。任何試圖分行業(yè)建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的想法和做法都不符合集中力量辦大事的原則和優(yōu)勢(shì)。對(duì)于同樣性質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)分頭管理，無(wú)法向其真正的所有者全國(guó)人民交代。

第四，雖然“全覆蓋”和“大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管是必然趨勢(shì)，但囿于利益集團(tuán)和目前的經(jīng)濟(jì)管理體制因素，這項(xiàng)符合“科學(xué)發(fā)展觀”和“包容性增長(zhǎng)”的改革也會(huì)遇到一定阻力。因此，一定要明確此項(xiàng)改革是關(guān)乎建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久之計(jì)和順應(yīng)潮流之舉，與機(jī)構(gòu)大小無(wú)關(guān)、與政績(jī)好壞無(wú)關(guān)，與人員安排無(wú)關(guān)。是為了克服多頭管理，建立和恢復(fù)中央權(quán)威，真正做到對(duì)黨、國(guó)家和人民負(fù)責(zé)。

從2011年起，湖南省長(zhǎng)沙市國(guó)資委擬對(duì)全市國(guó)有資產(chǎn)（暫不包括金融業(yè)）實(shí)施全面監(jiān)管。此項(xiàng)改革表明：以前各相關(guān)職能局下屬的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，如水務(wù)、電力、燃?xì)?、公交和廣電網(wǎng)絡(luò)等都將全部劃入長(zhǎng)沙市國(guó)資委的監(jiān)管范圍。這是中國(guó)地方“大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管改革的一個(gè)例，也是一項(xiàng)創(chuàng)新試點(diǎn)工作。同時(shí)也符合中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，許多改革政策先從地方開(kāi)始試點(diǎn)，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而后全面推進(jìn)的漸進(jìn)改革邏輯。

（二）監(jiān)管統(tǒng)一是未來(lái)國(guó)資改革的重要方向之一

當(dāng)下，國(guó)有企業(yè)亦在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，形成了各種模式。如果沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管，國(guó)資流失，管理不善等問(wèn)題將層出不窮。所以必須保持對(duì)于國(guó)資的統(tǒng)一監(jiān)管。

從國(guó)家戰(zhàn)略的高度，履行對(duì)于全國(guó)國(guó)有資本的統(tǒng)一規(guī)劃布局，統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算，統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)管理與監(jiān)督。

當(dāng)下，出資統(tǒng)一尚不現(xiàn)實(shí)。在現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，不同系統(tǒng)的國(guó)資，更像是中央與地方，與各個(gè)部門(mén)之間的一次利益分配。這也成為構(gòu)建中央和147地方經(jīng)濟(jì)格局的重要因素之一。

未來(lái)，國(guó)資出資仍然將呈多元化格局。除國(guó)資委外，31個(gè)省區(qū)和直轄市，數(shù)百個(gè)地級(jí)市，全國(guó)將有400個(gè)左右的出資主體。同時(shí)，亦將造成三級(jí)出資人體系，即中央、省級(jí)和地級(jí)。此外，各地的行業(yè)性國(guó)資將逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一出資。

如此眾多的出資主體，如果都要自行監(jiān)管的話，國(guó)資的秩序必然大亂。目前籌建中的“金融國(guó)資委”，以及其后可能出現(xiàn)的文化國(guó)資委、教育國(guó)資委，必須喊停。多頭管理的老路不能再走，國(guó)資監(jiān)管必須統(tǒng)一。

統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管體系最重要的，是在建立獨(dú)立編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)有資本的布局規(guī)劃、管理制度規(guī)范以及人事任免等涉及全局性的重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督與管理，而不是單純的淪為大公司股東治理的職能。

隨著央企“國(guó)新”公司的成立，國(guó)資委的功能其實(shí)已經(jīng)分化。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，以后都可以歸于“國(guó)新”，讓“國(guó)新”成為直接出資人。而壟斷性國(guó)企，則保留在國(guó)資委體系中。同時(shí)，國(guó)資委應(yīng)該將出資功能與監(jiān)管功能分開(kāi)，設(shè)立專門(mén)的出資公司，以及專門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，實(shí)現(xiàn)出資和監(jiān)管在國(guó)資委系統(tǒng)內(nèi)部的分離。而國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)公司，如“國(guó)新”等，是純粹的出資主體，不干預(yù)任何具體的業(yè)務(wù)。其最主要的職能就是以出資人身份參與國(guó)有資本的管理，強(qiáng)化對(duì)國(guó)資管理的全局性把握。

從職能管理看，國(guó)資委以后并不直接參與對(duì)國(guó)有資本的管理，而是以監(jiān)管者的角度，通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和其他管理方式，對(duì)國(guó)有資本的布局、規(guī)劃和發(fā)展做出全局性部署，具體的出資人職能由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管難以一步到位，其實(shí)不妨可以分步進(jìn)行。

第一步，先成立國(guó)資委系統(tǒng)的投資公司，將競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性的國(guó)企裝入其中，先統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的出資人。目前雖然已經(jīng)有國(guó)新公司首開(kāi)先河，但是，國(guó)新實(shí)際上是針對(duì)效益不太好，規(guī)模不大的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，那些規(guī)模大的國(guó)企該如何處置？這是需要解決的問(wèn)題。

第二步，將金融證券類(lèi)等特殊企業(yè)，納入到國(guó)資委監(jiān)管體系中。

第三步，將其他行業(yè)的國(guó)資，統(tǒng)一納入到國(guó)資委的監(jiān)管體系中。

通過(guò)以上三步走，徹底實(shí)現(xiàn)大國(guó)資的統(tǒng)一監(jiān)管。

二、“國(guó)新”并非中國(guó)式淡馬錫

本部分從兩方面進(jìn)行分析。

（一）“國(guó)新”成立成為央企改革的標(biāo)志事件

醞釀已久的“中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司”（以下稱“國(guó)新”）于2010年12月22日正式成立，成為中央國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)標(biāo)志性事件。

“國(guó)新”的職能與定位與人們事先猜測(cè)的“中投二號(hào)”和“淡馬錫”模式有所不同，出乎許多業(yè)內(nèi)人士的意料。

“國(guó)新”出世，眾望所歸。根據(jù)國(guó)務(wù)院的批復(fù)，中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司（“國(guó)新”）的使命，是配合國(guó)資委優(yōu)化中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，并專門(mén)從事國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理。

1.“國(guó)新”的核心功能是進(jìn)行企業(yè)重組

而事實(shí)上，“國(guó)新”的核心功能，即是進(jìn)行企業(yè)重組，資產(chǎn)整合。

“國(guó)新”實(shí)際上等于一個(gè)巨大的“筐”，未來(lái)將裝下兩類(lèi)國(guó)企：一是非關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)企，以此逐步切割壟斷國(guó)企和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企；一是規(guī)模小、實(shí)力弱的國(guó)企，以此切割戰(zhàn)略性巨頭。大者留，小者逐步謀求退出，實(shí)現(xiàn)國(guó)企有進(jìn)有退的戰(zhàn)略目標(biāo)。

就行業(yè)而言，部分學(xué)者認(rèn)為，有五種類(lèi)型的企業(yè)可能被劃入國(guó)新公司：第一類(lèi)是科研院所與咨詢顧問(wèn)公司。科研院所類(lèi)企業(yè)又是科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)突出的領(lǐng)域，與目前培育新興產(chǎn)業(yè)有著緊密關(guān)系，具體來(lái)說(shuō)例如北礦磁材、華東電腦、湘郵科技、交技發(fā)展等。第二類(lèi)為商貿(mào)流通性企業(yè)，如中國(guó)華孚貿(mào)易發(fā)展集團(tuán)公司等。第三類(lèi)為主業(yè)邊緣化的央企。第四類(lèi)為產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)配套性企業(yè)。第五類(lèi)為經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)困難的央企。

就具體企業(yè)而言，規(guī)模比較小、實(shí)力比較弱的國(guó)企，將率先成為“國(guó)新”整合對(duì)象，包括中商企業(yè)集團(tuán)、北京礦冶研究總院、樂(lè)凱膠片集團(tuán)、中國(guó)輕工集團(tuán)、北京有色金屬研究總院等旗下?lián)碛猩鲜泄镜钠髽I(yè)。貿(mào)易類(lèi)央企也同樣存在規(guī)模偏小的問(wèn)題，其中規(guī)模最小的中商集團(tuán)2008年末資產(chǎn)總額為1億元，規(guī)模最大的華孚集團(tuán)公司的資產(chǎn)總額也僅為17億元，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)動(dòng)輒上百億的資產(chǎn)規(guī)模相去甚遠(yuǎn)。

而對(duì)于“國(guó)新”首批整合計(jì)劃，有學(xué)者認(rèn)為，第一批先整合10家左右比較合適。而商貿(mào)領(lǐng)域，將是此次重組的重點(diǎn)。而華星集團(tuán)被普遍認(rèn)為將是第一單。華星集團(tuán)成為“國(guó)新”公司“收編”的首家中央企業(yè)。華星集團(tuán)的前身是華星物產(chǎn)集團(tuán)，始建于1995年。華星集團(tuán)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍廣泛，涉及化工、地產(chǎn)、信息、貿(mào)易等多個(gè)領(lǐng)域。它還擁有一家從事企業(yè)并購(gòu)重組、委托投資、資產(chǎn)管理、產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)、國(guó)際貿(mào)易等業(yè)務(wù)的美國(guó)全資子公司。

2.央企劃轉(zhuǎn)進(jìn)“國(guó)新”進(jìn)度緩慢

萬(wàn)事開(kāi)頭難。自“國(guó)新”公司成立以來(lái)，央企劃轉(zhuǎn)進(jìn)“國(guó)新”公司的進(jìn)度非常緩慢，遇到重重阻隔。最大的困擾就在于善后安置。央企無(wú)論大小，一些將被整合的央企，一旦被納入“國(guó)新”旗下，實(shí)際等于被降級(jí)。而央企與央企之間，無(wú)論大小，當(dāng)下還是平級(jí)，央企與央企之間的談判余地更大。有部分學(xué)者擔(dān)心，在“國(guó)新”整合之前，部分被整合的潛在對(duì)象，有可能率先與別的央企談判，在國(guó)新之前完成央企之間的聯(lián)合。由此，“國(guó)新”要強(qiáng)力完成整合任務(wù)，需強(qiáng)大的善后能力。

在“國(guó)新”整合之后，央企數(shù)量會(huì)減少。事實(shí)上，從國(guó)資委成立以來(lái)，央企就一直在做減法。央企的數(shù)量，從國(guó)資委成立時(shí)候的196戶，下降到目前的100戶出頭。自2006年國(guó)資委提出了重組的企業(yè)戶數(shù)計(jì)劃和完成時(shí)限之后，每年基本都有10家左右的企業(yè)被兼并，體現(xiàn)了資源優(yōu)化配置的效果。國(guó)資委曾經(jīng)的目標(biāo)是到2010年，央企數(shù)量減少到80家～100家，但至今仍在100家以上。預(yù)計(jì)未來(lái)央企數(shù)量會(huì)繼續(xù)減少。

（二）國(guó)新”的真實(shí)使命是為部分國(guó)企退出鋪路

事實(shí)上，“國(guó)新”的真實(shí)使命，絕對(duì)不是輔助國(guó)資委整合國(guó)企，而是作為一個(gè)過(guò)渡，為未來(lái)國(guó)企改革埋下伏筆。更為直接一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，就是為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)國(guó)企和實(shí)力較小的國(guó)企的退出鋪路。

1.新加坡的淡馬錫模式值得借鑒

一直以來(lái)，國(guó)資委都是國(guó)企的代理出資人。但是，國(guó)資委的特殊地位決定其無(wú)法具體處置資產(chǎn)，買(mǎi)賣(mài)產(chǎn)權(quán)。由此，構(gòu)建一個(gè)類(lèi)似淡馬錫控股公司的專門(mén)從事資產(chǎn)運(yùn)作的平臺(tái)，無(wú)疑是國(guó)資委的最佳選擇。凡是政府不需要具體控制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的、資產(chǎn)處置較為頻繁的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，都可以由“淡馬錫”式的投資控股公司實(shí)施運(yùn)作。

在新加坡，絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的股東職責(zé)專門(mén)由國(guó)有獨(dú)資的淡馬錫控股公司行使。淡馬錫可以靈活有效地處置國(guó)有資產(chǎn)，包括將其賣(mài)出。

新加坡的淡馬錫模式值得借鑒。淡馬錫模式結(jié)合了國(guó)有制和現(xiàn)代投資方式，新加坡財(cái)政部獨(dú)資擁有的國(guó)有控股公司，按民間法人身份注冊(cè)，資產(chǎn)從成立之時(shí)的3.5億新元，發(fā)展到今天擁有900多億新元資產(chǎn)、管轄新加坡20多家政聯(lián)企業(yè)、間接控制2000多家企業(yè)、囊括新加坡時(shí)報(bào)指數(shù)44%的上市公司，成為世界最成功的政府企業(yè)之一。新加坡的所有國(guó)企，基本通過(guò)淡馬錫，被政府所控制。

當(dāng)下，金融國(guó)資委的建立，呼聲日高。事實(shí)上，金融業(yè)發(fā)展不完善，不僅僅是監(jiān)管的問(wèn)題，還有一個(gè)主要問(wèn)題，就是開(kāi)放不夠。僅僅通過(guò)建立金融國(guó)資委，就幻想立竿見(jiàn)影，是不現(xiàn)實(shí)的。

盡管當(dāng)下中國(guó)實(shí)現(xiàn)淡馬錫模式并不成熟，難以建立統(tǒng)一出資的模式，但是，出資和監(jiān)管的統(tǒng)一應(yīng)該是今后的方向和目標(biāo)。目前，除擬組建中的“金融國(guó)資委”外，中央文化部門(mén)也成立了文化企業(yè)國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。中國(guó)對(duì)外文化集團(tuán)、中國(guó)煙草總公司等，則在財(cái)政部單列，由財(cái)政部代為監(jiān)管；中國(guó)郵政集團(tuán)公司亦由財(cái)政部代管。在地方上，各地監(jiān)管模式也不統(tǒng)一，有的歸屬國(guó)資管理系統(tǒng)，有的屬于財(cái)政系列，由此，造成了整個(gè)國(guó)家的國(guó)資管理的多頭出資和管理的局面。

由此可見(jiàn)，國(guó)資監(jiān)管與其他兩類(lèi)監(jiān)管的區(qū)別是：國(guó)資監(jiān)管不是站在某一個(gè)單一公司的角度，而是站在總體的、整體國(guó)有資本的角度談監(jiān)管問(wèn)題。國(guó)資監(jiān)管只監(jiān)管?chē)?guó)有資本的形成、經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)、分配，而非具體的企業(yè)或資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。此外，國(guó)資監(jiān)管注重戰(zhàn)略規(guī)劃布局、國(guó)有資本社會(huì)效益的特殊性和營(yíng)利性相結(jié)合，使國(guó)有資本在增值中不斷完善收益分享機(jī)制。

2.“國(guó)新”更重要的任務(wù)是處置國(guó)有資產(chǎn)

不過(guò)，“國(guó)新”顯然不是淡馬錫。淡馬錫是一家投資公司，提高國(guó)資運(yùn)營(yíng)效率和實(shí)現(xiàn)國(guó)資收益最大化，是其最大使命。在淡馬錫的打理下，新加坡?lián)碛邪l(fā)達(dá)國(guó)家最高的國(guó)企回報(bào)率。而“國(guó)新”在成立之初，就申明并非投資公司，亦非經(jīng)營(yíng)性公司，而是國(guó)資管理平臺(tái)。雖然“國(guó)新”的任務(wù)之一，是支持“具有競(jìng)爭(zhēng)力的中央企業(yè)或者優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)的業(yè)務(wù)”，并且實(shí)現(xiàn)央企的增值保值。但是，培養(yǎng)具有競(jìng)爭(zhēng)力的央企，打造更多的世界性企業(yè)，是國(guó)資委雄心勃勃的計(jì)劃之一。

“國(guó)新”的重點(diǎn)如果是使國(guó)資增值，則與國(guó)資委功能重疊，這恐怕不是成立“國(guó)新”的初衷。由此可知，“國(guó)新”更重要的任務(wù)，乃是處置國(guó)有資產(chǎn)。

在20世紀(jì)90年代的抓大放小浪潮中，國(guó)資的競(jìng)爭(zhēng)力獲得了極大提升。效益不良的國(guó)企，基本被清理出局。同時(shí)，被清理對(duì)象，亦多數(shù)為地方國(guó)企。中央級(jí)國(guó)企雖然進(jìn)行了兼并重組，數(shù)目逐步減少，但是，民營(yíng)化改造，尚未涉及央企。

而“國(guó)新”的設(shè)立，為未來(lái)央企退出奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)下，對(duì)于商貿(mào)、新興產(chǎn)業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)企，有學(xué)者設(shè)立了比較科學(xué)的退出機(jī)制。在納入國(guó)新旗下之后，給一個(gè)三年觀察期。如果三年內(nèi)達(dá)不到行業(yè)中等業(yè)績(jī)水平的話，就納入退出計(jì)劃。

而對(duì)于20世紀(jì)90年代改革造成了國(guó)企員工下崗，以及國(guó)資流失等后遺癥，“國(guó)新”的設(shè)立，可以有效防止或者減少此類(lèi)副作用。比如，以前很多國(guó)企歸屬于地方政府，為了甩包袱，對(duì)于下崗員工的安置、社會(huì)保障的建立，出現(xiàn)了缺位，有的安置費(fèi)用被挪用。而“國(guó)新”作為一個(gè)中央級(jí)的資產(chǎn)管理公司，將為各地國(guó)有企業(yè)的改革樹(shù)立一個(gè)可以借鑒的樣板。

（三）整合的目標(biāo)是退出

“國(guó)新”無(wú)論是新的定位、新的思路還是新的領(lǐng)導(dǎo)，都給中國(guó)央企的深化改革帶來(lái)了新的氣象。這是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革貫徹“十二五”規(guī)劃“對(duì)公益性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)分類(lèi)管理”的良好開(kāi)端。

在收編中國(guó)華星集團(tuán)后，“國(guó)新”公司把整合的重點(diǎn)放在了商貿(mào)流通領(lǐng)域。商貿(mào)流通領(lǐng)域的央企一般規(guī)模較小，主業(yè)分散，盈利能力不強(qiáng)，且存在著嚴(yán)重的與民爭(zhēng)利行為。不僅不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而且由于部分央企曾承擔(dān)政策性職能，歷史欠賬不清，發(fā)展預(yù)期不明，前景不容樂(lè)觀。因此，“國(guó)新”公司對(duì)商貿(mào)流通領(lǐng)域央企的整合存在難點(diǎn)和盲點(diǎn)。

目前，商貿(mào)流通領(lǐng)域的央企主要分為三類(lèi)。一類(lèi)是如中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉、中糧和華糧等執(zhí)行國(guó)家特殊任務(wù)的龍頭企業(yè)。雖然部分公司的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)需要整合，但按照目前的央企管理體制，“國(guó)新”難當(dāng)此任，整合的可能性基本沒(méi)有。一類(lèi)是如中國(guó)華孚貿(mào)易集團(tuán)、中國(guó)絲綢進(jìn)出口公司、中國(guó)中紡集團(tuán)公司、中商企業(yè)集團(tuán)公司和南光有限公司等企業(yè)。這類(lèi)公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)構(gòu)成比較復(fù)雜。有的公司承擔(dān)部分國(guó)家政策調(diào)控職能，如中國(guó)華孚集團(tuán)受商務(wù)部委托承擔(dān)國(guó)家儲(chǔ)備肉、糖的調(diào)控職能。有的公司已在整合中被兼并重組，如中國(guó)中商企業(yè)集團(tuán)已整體并入同屬商貿(mào)類(lèi)企業(yè)的中國(guó)誠(chéng)通控股集團(tuán)有限公司。對(duì)于此類(lèi)企業(yè)的整合應(yīng)該分類(lèi)進(jìn)行，并與政府有關(guān)調(diào)控部門(mén)做好銜接工作，是并入“國(guó)新”公司，還是并入中儲(chǔ)糧公司等需要慎重對(duì)待。還有一類(lèi)屬于消費(fèi)品貿(mào)易、酒店旅游和會(huì)展等企業(yè)，整合相對(duì)容易。整合的重點(diǎn)和難點(diǎn)是人員安排，“國(guó)新”公司責(zé)任重大。同時(shí)，需要整合的企業(yè)還包括如中國(guó)樂(lè)凱膠片集團(tuán)公司、彩虹集團(tuán)等規(guī)模較小、主業(yè)分散和經(jīng)營(yíng)困難的中、小企業(yè)等。這些企業(yè)雖不屬于商貿(mào)流通領(lǐng)域，但企業(yè)性質(zhì)同屬競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。

由此不難看出，央企整合勢(shì)在必行。但不能就事論事，為整合而整合，為做大做強(qiáng)而整合。如果是這樣的話，通過(guò)行政命令的整合可以較快實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，但整合就失去了意義。

國(guó)企改革的實(shí)踐已充分證明，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)確實(shí)不具備競(jìng)爭(zhēng)力。雖然，在某個(gè)時(shí)期、某個(gè)階段或某種情況下國(guó)有企業(yè)可以在一些競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域存在和發(fā)展，但從發(fā)展方向和改革思路上一定要明確逐步退出的政策目標(biāo)。而不是像現(xiàn)在這樣，一邊在交了很多學(xué)費(fèi)后再退出，一邊還有部分壟斷領(lǐng)域的央企不斷進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。如此下去，將會(huì)交更多的學(xué)費(fèi)和付出更大的代價(jià)。

在這個(gè)意義上講，目前“國(guó)新”公司的“整合”目標(biāo)，應(yīng)該是為了今后更加有序地“退出”。

三、全產(chǎn)業(yè)鏈模式不可風(fēng)行

近年來(lái)，全產(chǎn)業(yè)鏈模式在部分國(guó)企中風(fēng)行，首創(chuàng)這一商業(yè)模式的為知名國(guó)企—中糧。著名的廣告“產(chǎn)業(yè)鏈，好產(chǎn)品”充分體現(xiàn)了中糧的戰(zhàn)略：打造食品從田間到餐桌的完整產(chǎn)業(yè)鏈。由此，中糧在國(guó)內(nèi)進(jìn)行了一系列轟轟烈烈的國(guó)內(nèi)并購(gòu)整合，打造了一個(gè)極其龐雜的企業(yè)巨艦。

很多學(xué)者認(rèn)為，在全球產(chǎn)業(yè)鏈中，中國(guó)處于下游，主要從事低利潤(rùn)的加工制造環(huán)節(jié)。但是，兩頭的設(shè)計(jì)與營(yíng)銷(xiāo)都在外，由此進(jìn)入另外一個(gè)極端，每個(gè)環(huán)節(jié)都自己做，亦是一種誤區(qū)。中糧的多元化擴(kuò)張，并不成功。中糧先后做過(guò)彩電、紡織、陶瓷等業(yè)務(wù)，都沒(méi)什么起色。中糧地產(chǎn)與其他地產(chǎn)企業(yè)相比，亦收益不高?？v使在其龐雜的食品產(chǎn)業(yè)，中糧亦無(wú)突出業(yè)績(jī)。蒙牛在衰落中，而中糧自己的當(dāng)家品牌“福臨門(mén)”與行業(yè)領(lǐng)軍品牌金龍魚(yú)和魯花相差甚遠(yuǎn)。

盡管如此，中糧的全產(chǎn)業(yè)鏈模式，在國(guó)企領(lǐng)域還是受到了熱烈追捧。中糧的利潤(rùn)來(lái)源，其實(shí)主要來(lái)自糧食進(jìn)出口業(yè)務(wù)，巨大的壟斷優(yōu)勢(shì)，使其無(wú)往而不利。由此，整個(gè)集團(tuán)其他業(yè)務(wù)上的頹勢(shì)都被掩蓋。外界只看到了其光鮮的一面，并不知道其利用壟斷利潤(rùn)掩蓋經(jīng)營(yíng)性虧損的內(nèi)幕和全產(chǎn)業(yè)鏈上的投資失誤。

在煙草行業(yè)，國(guó)家煙草專賣(mài)局亦牽頭搞“全產(chǎn)業(yè)鏈”?！叭a(chǎn)業(yè)鏈”的模式亦延伸到石油、電力等行業(yè)。最近幾年，“三桶油”大規(guī)模收購(gòu)民營(yíng)加油站，引起了普遍關(guān)注。本來(lái)，在石油的進(jìn)出口領(lǐng)域，“三桶油”構(gòu)成了完全壟斷。而在下游的煉油、加油站等領(lǐng)域，“三桶油”亦全面介入，形成了類(lèi)似的“全產(chǎn)業(yè)鏈”。在電力產(chǎn)業(yè)，國(guó)家電力公司控制了全國(guó)幾乎所有的電網(wǎng)和約六成的發(fā)電資產(chǎn)，而且電力調(diào)度權(quán)高度集中，同時(shí)，發(fā)電、輸電、配電和供電四個(gè)環(huán)節(jié)不分，各個(gè)環(huán)節(jié)通吃。

全產(chǎn)業(yè)鏈的危害，表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是對(duì)實(shí)行這種戰(zhàn)略的企業(yè)，全產(chǎn)業(yè)鏈并非高招，因?yàn)槠溥`背了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工理論，注定難以走遠(yuǎn)。中糧眾多非主業(yè)的衰敗，煙草公司只能靠專賣(mài)維持利潤(rùn)，其在煙葉種植業(yè)引起的問(wèn)題，均已宣布這種產(chǎn)業(yè)模式的破產(chǎn)。而三桶油在煉油行業(yè)的屢次虧損，證明其根本不是民營(yíng)企業(yè)的對(duì)手；國(guó)家電力的電價(jià)和利潤(rùn)，亦在山東魏橋的對(duì)比之下黯然失色。

更大的危害，則是破壞了商業(yè)社會(huì)的公平。國(guó)企本來(lái)應(yīng)該在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出，但是一些國(guó)企為了做大，不管不顧。所謂的全產(chǎn)業(yè)鏈，事實(shí)上就是在不該進(jìn)入的領(lǐng)域也進(jìn)入。所以我一直堅(jiān)持認(rèn)為，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)企應(yīng)該退出，就是有鑒于此。當(dāng)下的“全產(chǎn)業(yè)鏈”模式具有非常大的迷惑性，引起部分國(guó)企多元化擴(kuò)張和多鏈條擴(kuò)張的風(fēng)氣，是值得警惕的。未來(lái)國(guó)企的退出路徑，一個(gè)是退出非主營(yíng)業(yè)務(wù)，回歸專業(yè)；一個(gè)是退出過(guò)長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈，回到關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域。比如石油，控制好石油開(kāi)采就行了，其他環(huán)節(jié)完全可以以民營(yíng)企業(yè)為主導(dǎo)，國(guó)企不應(yīng)與民爭(zhēng)利。既然自己做不好，又耽誤他人成長(zhǎng)，不如選擇徹底退出。

四、國(guó)企改革如何“頂層設(shè)計(jì)”

國(guó)企改革又一次成為熱門(mén)議題，實(shí)屬必然?？梢哉f(shuō)，在國(guó)企改革沒(méi)有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)到民的目標(biāo)以前，國(guó)企改革永遠(yuǎn)會(huì)是一個(gè)熱門(mén)話題，永遠(yuǎn)是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的大問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題之所以至今持續(xù)升溫，其內(nèi)在邏輯是，國(guó)企改革必須“頂層設(shè)計(jì)”。而“十八大”以后，國(guó)家管理層的人事變動(dòng)勢(shì)必會(huì)影響“頂層設(shè)計(jì)”。

其實(shí)，國(guó)企改革走到今天，在“改不改”、“如何改”這兩個(gè)問(wèn)題上，無(wú)論學(xué)界還是管理層，共識(shí)是多于分歧的。而且，“國(guó)新”公司的成立以及“大國(guó)資”的目標(biāo)定位，也標(biāo)志著國(guó)企改革已經(jīng)邁出了關(guān)鍵一步。至于有些不顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)自身邏輯規(guī)律，人為地用意識(shí)形態(tài)來(lái)排斥國(guó)企改革的聲音，因其本身除了空洞的說(shuō)教以外，拿不出任何行之有效的方案，所以對(duì)高層不會(huì)產(chǎn)生太大影響?？梢?jiàn)，國(guó)企改革的大方向不會(huì)因?yàn)楣芾韺尤耸伦儎?dòng)而發(fā)生變化。相反，真正的挑戰(zhàn)在于，在越來(lái)越嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)面前，長(zhǎng)期形成的以政府和國(guó)企投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路徑依賴，以穩(wěn)定壓倒一切的思維模式等，有可能使管理層在國(guó)企改革的“頂層設(shè)計(jì)”上舉棋不定。從這個(gè)角度來(lái)看，管理層的勇氣與膽識(shí)尤為重要。

國(guó)企改革如何“頂層設(shè)計(jì)”，目前有幾種觀點(diǎn)。既有共識(shí)，也有分歧。共識(shí)是必須對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革，分歧在于改革的途徑究竟是按照一般企業(yè)的改革實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化，還是在承認(rèn)國(guó)企現(xiàn)實(shí)的前提下，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，先解決利益侵占問(wèn)題。我是支持盛洪和王小魯觀點(diǎn)的。但我的觀點(diǎn)也有與他們不同之處。

對(duì)國(guó)企改革進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，筆者認(rèn)為最主要的是設(shè)計(jì)方案的大思路和可操作性。因此，筆者的研究更側(cè)重于具體實(shí)施和操作層面的意見(jiàn)和建議，即必須分類(lèi)管理，這是“頂層設(shè)計(jì)”首當(dāng)其沖的問(wèn)題。否則，如果陷入“一刀切”的市場(chǎng)化，讓所有國(guó)企不加選擇地全部退出，或者在所有國(guó)有企業(yè)里邊不做任何實(shí)質(zhì)性的變革，只是疊床架屋地植入現(xiàn)代企業(yè)制度或者現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，都是不切實(shí)際的。如果是前者，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，甚至有可能造成嚴(yán)重的政治危機(jī)；如果是后者，只能使國(guó)企成為問(wèn)題越來(lái)越多的“四不像”。

此外，國(guó)企改革的“頂層設(shè)計(jì)”，還應(yīng)著眼于“大國(guó)企”的思路，從比較微觀的層面進(jìn)行分類(lèi)管理。如果說(shuō)競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企與非競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企是縱向的分類(lèi)管理，那么，各級(jí)國(guó)資委監(jiān)管之下的國(guó)企（包括央企）、金融國(guó)企、文化國(guó)企則是橫向的分類(lèi)管理。很顯然，這三大類(lèi)不同的國(guó)企，有些要逐步放開(kāi)，讓國(guó)企和民企在同市場(chǎng)并存并進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，比如銀行。如果對(duì)銀行再不“頂層設(shè)計(jì)”，而是放任“官方利率”與“民間市場(chǎng)化利率”兩套體系并行，必然會(huì)引發(fā)一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。在這一點(diǎn)上，中國(guó)人民銀行2012年7月6日的“非對(duì)稱”降息無(wú)疑是一個(gè)好的信號(hào)。有些國(guó)企是要有序退出的，比如，房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)等。有些則要盡快明確國(guó)有獨(dú)資的性質(zhì)，并納入“準(zhǔn)公務(wù)員”管理機(jī)制，比如國(guó)防軍事類(lèi)國(guó)企、資源類(lèi)國(guó)企等。

在“大國(guó)資”統(tǒng)一監(jiān)管的思路之下，“頂層設(shè)計(jì)”還要對(duì)央企與地方國(guó)企進(jìn)行分類(lèi)管理。目前，暴露問(wèn)題較多的是諸如“三桶油”、“四大國(guó)有銀行”在內(nèi)的央企，這些央企差不多都是業(yè)務(wù)遍及全國(guó)各地且日進(jìn)斗金的上市公司。從表面看，問(wèn)題主要集中在自身的高收益，管理人員的高收入以及屢屢曝光的貪腐。央企之所以成為國(guó)企改革的焦點(diǎn)，不是說(shuō)國(guó)企的問(wèn)題全部在央企，地方國(guó)企就沒(méi)有問(wèn)題，或者沒(méi)有必要急著改革，而是因?yàn)檠肫髩K頭太大，太顯眼，且多是上市的公眾公司，因此問(wèn)題暴露得比較明顯而已。所以，國(guó)企改革的“頂層設(shè)計(jì)”，不是只針對(duì)央企的“頂層設(shè)計(jì)”。

綜上所述，國(guó)企改革的“頂層設(shè)計(jì)”必定是縱橫交織之下，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與壟斷性國(guó)企兩種不同性質(zhì)，金融國(guó)企、文化國(guó)企與一般意義上的國(guó)企等不同類(lèi)型，央企與地方國(guó)企等不同層面的全方位設(shè)計(jì)?！绊攲釉O(shè)計(jì)”首先要分類(lèi)管理，但還要考慮解決問(wèn)題的順序。哪些是眼下的當(dāng)務(wù)之急，哪些是要長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮、逐步推進(jìn)的；哪些是主要矛盾，哪些是矛盾的主要方面。筆者認(rèn)為，壟斷國(guó)企與競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的界定，金融國(guó)企特別是銀行的改革是當(dāng)務(wù)之急；壟斷性（包括公益性）國(guó)企的改革是主要矛盾所在；而競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企的退出、地方國(guó)企的改革則是長(zhǎng)期工程，不能畢其功于一役。

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（編輯：周南）