呂偉

社會轉(zhuǎn)型是當(dāng)前中國面臨的一個重大課題，它是整個社會系統(tǒng)由一種結(jié)構(gòu)狀態(tài)向另一種結(jié)構(gòu)狀態(tài)的過渡，以社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為核心，同時帶動社會體制轉(zhuǎn)機(jī)、利益調(diào)整和觀念變化。在這個過程中，法律的修訂也面臨著新的問題，如何通過制定法律的形式來推動和促進(jìn)社會的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。

1 政治改革的需要

民主權(quán)利要對行政權(quán)力進(jìn)行制約。

當(dāng)前，轉(zhuǎn)變政府職能，探索由管理型政府向服務(wù)型政府、責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變，不斷提高政治民主參與程度是中國政治轉(zhuǎn)型的一個重要任務(wù)。

目前，基層人大代表的直接選舉，涉及的范圍越來越廣，各類社會組織不斷涌現(xiàn)，積極參與參政議政。從農(nóng)村來看，自治制度，尤其是村民自治制度為農(nóng)民提供了民主參政的機(jī)會，促進(jìn)了中國的政治文明現(xiàn)代化建設(shè)。

在我國的《土地管理法》中，存在行政權(quán)與公民權(quán)之間嚴(yán)重失衡的問題。政府既是土地所有的代表者，又是土地管理的行政立法者，集兩者于一身，最終導(dǎo)致的問題是政府為了保護(hù)自己的利益，在具體的立法過程中有所偏向，可能會忽略使用權(quán)人的利益。

行政權(quán)力存在的目的就是為公民及公共利益服務(wù)的，不能任其任意膨脹，而要使其受到民主權(quán)利的束縛，還要將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實現(xiàn)行政權(quán)力與民主權(quán)利的平衡。因此，《土地管理法》必須重視民主權(quán)利和行政權(quán)力之間的平衡，達(dá)到對行政權(quán)力的有效制約，對土地資源的法治化運(yùn)用。

2 經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要

市場調(diào)節(jié)要與行政管理手段協(xié)調(diào)使用。

20世紀(jì)80年代后，中國農(nóng)村實施的土地家庭承包責(zé)任制標(biāo)志著中國開始進(jìn)入一個新的經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期。這個時期的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在三方面的變化：首先，所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，由計劃經(jīng)濟(jì)時期單一的公有制向“以公有制為主體、多種所有制并存”發(fā)展；其次是分配方式的變化，從傳統(tǒng)按勞分配、抵制按資分配的心理，形成了以按勞分配為主、多種分配方式并存的局面；最后，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也要求調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，工業(yè)超越了農(nóng)業(yè)成為基本產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，第三產(chǎn)業(yè)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不斷增強(qiáng)，在三大產(chǎn)業(yè)中的比重也不斷上升，預(yù)示著在不久的未來，第三產(chǎn)業(yè)會成為三大產(chǎn)業(yè)的重心之一。

市場經(jīng)濟(jì)最顯著的特點就是以市場調(diào)節(jié)為主，市場調(diào)控失靈的部分通過政府制定相應(yīng)的政策來彌補(bǔ)，這也正是政府存在的理由。因此，在具體的經(jīng)濟(jì)活動中，政府主要進(jìn)行的是宏觀調(diào)控，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)朝著可持續(xù)方向發(fā)展，不能完全代替市場調(diào)控。另外，政企一定要分開，政府不能強(qiáng)行干涉企業(yè)的經(jīng)營管理，而是讓企業(yè)自主經(jīng)營，激發(fā)其創(chuàng)造能力。在進(jìn)行《土地管理法》的修訂時，須要將市場的調(diào)節(jié)手段考慮進(jìn)去，讓政府的調(diào)控和市場的調(diào)節(jié)聯(lián)結(jié)起來，共同促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。

3 生態(tài)優(yōu)化的需要

要促進(jìn)土地資源體系化可持續(xù)利用。

可持續(xù)發(fā)展在控制人口、削減污染、保護(hù)土地、能源供應(yīng)協(xié)調(diào)、遏制沙漠化及水土流失、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮了重要作用?？沙掷m(xù)發(fā)展一直是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中努力遵循的基本思路?！耙匀藶楸尽⑷鎱f(xié)調(diào)可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀思想，要求我們處理好發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)、社會及人的相互關(guān)系。黨的十八大報告第一次專門論述了生態(tài)文明，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展也被寫入黨代會報告，表明了我國建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的決心，也為日后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作奠定了思想基礎(chǔ)。

與可持續(xù)發(fā)展要求相反，《土地管理法》更多偏向?qū)ν恋刭Y源當(dāng)前的利用和索取，只考慮眼前的利益，而非長遠(yuǎn)利益。過度開發(fā)利用導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境被破壞，無法滿足生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，不利于自然資源的可持續(xù)發(fā)展，不利整個社會的可持續(xù)發(fā)展。所以，《土地管理法》作為資源保護(hù)法，應(yīng)注重土地資源的可持續(xù)利用，注重代際間利益的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)代際公平。第四次《土地管理法》修訂要對土地制度進(jìn)行生態(tài)化的體系性思考，加強(qiáng)各類土地制度的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步深化與土地相關(guān)的制度改革。如現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費(fèi)可以考慮用物業(yè)稅來代替，對地方政府征地、賣地的行為嚴(yán)加制止，并制定嚴(yán)厲的處罰措施，留給后代公正平等的發(fā)展機(jī)會。

4 社會轉(zhuǎn)型的需要

城鄉(xiāng)發(fā)展要一體化。

各國的歷史經(jīng)驗表明，農(nóng)村人口大量涌向城市是社會發(fā)展的必經(jīng)階段。從西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展過程來看，其現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一就是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口逐漸減少，而從事二、三產(chǎn)業(yè)的人口逐漸增多。目前中國正處于轉(zhuǎn)型期，城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市化吸收了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力，發(fā)展了二、三產(chǎn)業(yè)。同時中國的小城鎮(zhèn)建設(shè)也為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供了基礎(chǔ)，緩解了城市的人口壓力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

縱觀中國改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革紅利基本以城市為中心，輻射農(nóng)村非常不充分。即使進(jìn)城打工的農(nóng)民工，仍受到各種制度障礙，也沒能分享足夠的經(jīng)濟(jì)成長的利益。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要以加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展為目標(biāo)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極引導(dǎo)農(nóng)民有序流出土地，加快農(nóng)業(yè)用地向適度規(guī)模經(jīng)營集中的進(jìn)程，將城鄉(xiāng)一體作為實現(xiàn)新一輪跨越、率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇。發(fā)展并分享、共享土地財產(chǎn)權(quán)益，已成為了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)這一前所未有的事業(yè)中一道必須解決的權(quán)益保障難題?？偨Y(jié)實踐經(jīng)驗，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立一個公平的利益分享機(jī)制，合理分配城鄉(xiāng)一體化過程中的土地發(fā)展權(quán)益，是推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要任務(wù)。我們應(yīng)該明確城鄉(xiāng)一體化的法律制度首要的任務(wù)是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困局。而農(nóng)村土地資源與經(jīng)濟(jì)增長有密切聯(lián)系，有效利用土地資源，可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。通過"頂層"制度設(shè)計，推動城鄉(xiāng)制度逐步并軌，

把改革的攻堅點、著力點放在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的政策制度框架上?！锻恋毓芾矸ā沸抻喩婕俺青l(xiāng)關(guān)系時，要首先維護(hù)鄉(xiāng)村的利益，將土地制度紅利向農(nóng)民、農(nóng)村作出必要的傾斜性制度安排；涉及工農(nóng)關(guān)系時，要優(yōu)先保護(hù)好農(nóng)業(yè)的利益，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展供給制度增量。只有這樣才能扭轉(zhuǎn)農(nóng)民在社會結(jié)構(gòu)中的不利地位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。