曹旭升

在新農(nóng)村建設的新階段，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，是保證農(nóng)村長遠發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略措施。在此基礎之上，為了實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡，發(fā)展集約化、規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一條必然之路。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實施及深化為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了基礎。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)逐步改變，使傳統(tǒng)封閉的農(nóng)業(yè)單一化結(jié)構(gòu)逐漸被打破，農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大起來，使農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營、現(xiàn)代化生產(chǎn)的建立與發(fā)展成為現(xiàn)實發(fā)展的客觀需要。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所引起的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化，必然要求社會管理的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。我國對土地制度變革與城鎮(zhèn)化發(fā)展的探索與創(chuàng)新，能為經(jīng)濟快速發(fā)展釋放新的發(fā)展戰(zhàn)略機遇，必將為發(fā)展中國家提供一種新的發(fā)展范式。

基于《土地管理法》的修訂，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的法律法規(guī)不明確、缺乏相關法律保障、農(nóng)村社會保障體系不完善、土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行難、制度建設相對滯后、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟等相關問題，從另一個層面說明了土地管理立法的完善的重要性與必要性。

土地管理法的完善可最終促進農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)不斷向前發(fā)展。

1 《土地管理法》誕生與3次修訂

自1986年我國頒布《土地管理法》至今，共修訂了3次，其最初的出臺和期間的修訂都表明了我國對土地管理的不斷重視與完善，更加注重運用法律制度加強對土地的管理，同時這也是對社會經(jīng)濟發(fā)展和管理轉(zhuǎn)型的制度回應。

2 《土地管理法》的出臺

土地管理亟須法律規(guī)制改革開放以來，我國的生產(chǎn)力有了很大提高，經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，用地緊張成了日益凸顯的問題，人多地少的矛盾導致土地的亂占濫用，耕地不斷減少，建設用地大肆擴張。但我國在對土地的管理方面，沒有一部完整、嚴密的法律，也沒有形成一套完整的土地管理體系，并且在具體的管理工作上，制度混亂，城鄉(xiāng)二元管理，各級政府職責不清，多頭管理大量存在?；诖?，國家開始重視對土地的法制化管理，規(guī)范耕地使用成了當務之急。

為了解決當時的問題，黨中央、國務院出臺了《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，并在1986年由全國人大常委會通過并頒布了《土地管理法》。

3 第一次修訂土地市場商品屬性顯露

在計劃經(jīng)濟時代，土地實行無償、無限期、無流動使用，這種使用制度未能充分體現(xiàn)土地的資產(chǎn)特性。隨著改革的深化和思想的解放，人們逐漸認識到計劃經(jīng)濟的一些弊端，并漸漸走向商品經(jīng)濟時代。

土地的使用制度自然成為其中一大問題，國家開始探索土地使用制度的改革，促進其有償使用，提高土地的使用效率。土地固有的商品屬性與帶有計劃經(jīng)濟特點的《土地管理法》不相適應。

為適應這一要求，1988年《土地管理法》也做了適憲性修改，并確立實施了國有土地有償使用制度。這一次對《土地管理法》的修訂，不僅推動了土地使用制度改革，還將國有土地的商品屬性以法律形式確定下來，將土地使用權(quán)與所有權(quán)進行適度分離，促使了我國土地資產(chǎn)管理逐步走向市場化，適應了市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的要求。土地成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的重要資源要素。

4 第二次修訂：耕地保護形勢嚴峻

隨著改革的深化和形勢的發(fā)展，20世紀90年代末期，我國某些地方出現(xiàn)了房地產(chǎn)熱、"開發(fā)區(qū)"建設熱，出現(xiàn)了亂占、濫用耕地的情況。耕地面積不斷減少，"人多地少"問題日益凸顯，使保護耕地迫在眉睫。隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，1988年修改的《土地管理法》已經(jīng)無法滿足土地管理的需要，再次顯現(xiàn)出它的局限性。對土地的征用管理不嚴格，非常松散，導致大量農(nóng)用地被征為建設用地；未能及時阻止土地違法行為，缺乏強有力的監(jiān)督和處罰制度。在此背景下，新一輪修訂《土地管理法》的工作由此展開。

1998年，全國人大常委會成功通過了對《土地管理法》的第二次修改完善。從立法上，設計了5項耕地保護制度。其制度目標指向?qū)崿F(xiàn)了從保障建設用地供應為主到保護耕地為主的轉(zhuǎn)變，將"合理利用土地和切實保護耕地"作為我國的基本國策，與此同時，實現(xiàn)從分級限額審批制度到用途管制制度的轉(zhuǎn)變，確立了土地監(jiān)督檢查制度。

5 第三次修訂：農(nóng)民權(quán)益受到重視

自2002年下半年開始，用地需求盲目擴張，新一輪的“圈地熱”再次出現(xiàn)。地方政府低價征用土地、圈占土地的情況不時出現(xiàn)，耕地數(shù)量銳減，部分失地農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無農(nóng)民”，生活及生活保障水平下降。由于征地引起的社會糾紛越來越多，以致政府部門收到的土地違法案件也越來越多。無論政府還是民眾，紛紛要求改革和完善現(xiàn)有的征地制度，修改土地管理法的呼聲十分強烈。同時，各地對征地制度改革和集體建設用地流轉(zhuǎn)等的探索和制度創(chuàng)新實踐一直在積極地進行當中，各種試點工作也為制度完善提供了良好的實踐證明。

為了緩和社會矛盾，2004年全國人大常委會對《土地管理法》進行了第三次修訂。該次修訂主要集中于兩方面：一方面，國家允許實行土地征收或征用，但必須是出于公共利益的需要，且要給予補償；另一方面，將條款中的“征用”一詞都改為“征收”。這一次修改，雖然相比于前2次，變革幅度不明顯，但是在“征用”改為“征收”與征用法則的共同確立方面，所產(chǎn)生的影響不可忽視。

通過幾次修訂可以明確看到國家對于土地管理的高度重視，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深層次問題的認識。加強土地管理，合理流轉(zhuǎn)，盡快促進農(nóng)村土地合理利用，對于推動新農(nóng)村建設及促進，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)質(zhì)增效，農(nóng)民增收致富意義重大。