逯長(zhǎng)翔

[摘要]政府采購(gòu)預(yù)算是采購(gòu)單位根據(jù)行政任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃編制的，并經(jīng)過(guò)規(guī)定程序批準(zhǔn)的年度政府采購(gòu)計(jì)劃。目前，我國(guó)政府預(yù)算體系涉及財(cái)政資金近20萬(wàn)億元，政府采購(gòu)預(yù)算管理成為了一個(gè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大課題。本文首先闡述了政府采購(gòu)預(yù)算管理的必要性及其意義，并針對(duì)新預(yù)算法中政府采購(gòu)預(yù)算管理的內(nèi)容，提出了加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理的措施。

[關(guān)鍵詞]新預(yù)算法；政府采購(gòu)；預(yù)算管理；措施

[中圖分類(lèi)號(hào)]F812[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）49-0140-02

1政府采購(gòu)預(yù)算管理的必要性及其意義

政府采購(gòu)預(yù)算是制定采購(gòu)計(jì)劃的前提和基礎(chǔ)，是提高政府采購(gòu)效率和質(zhì)量的重要手段。

《政府采購(gòu)法》第六條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”，《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算資金的支出先要編制預(yù)算，然后報(bào)財(cái)政部門(mén)審核，之后按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。因此，政府采購(gòu)實(shí)行預(yù)算管理是保證政府采購(gòu)活動(dòng)合法合規(guī)的前提條件與基本要求。

第一，政府采購(gòu)預(yù)算有利于從源頭上預(yù)防腐敗。在中國(guó)地方政府中，部分采購(gòu)是盲目的，根本沒(méi)有進(jìn)行規(guī)劃，也沒(méi)有進(jìn)行調(diào)研。在這種情況下，對(duì)供應(yīng)商缺乏足夠的了解，對(duì)市場(chǎng)不夠熟悉，導(dǎo)致在談判中難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，甚至是超出預(yù)算進(jìn)行采購(gòu)。而預(yù)算為我們提供了一套程序，使得采購(gòu)變得有法可依，有章可循，采購(gòu)人員必須按照規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)，從采購(gòu)的源頭進(jìn)行了預(yù)防。

第二，通過(guò)政府采購(gòu)預(yù)算，可以保障政府資金的高效使用。通過(guò)政府采購(gòu)預(yù)算，可以對(duì)各部門(mén)，各地區(qū)進(jìn)行有效的規(guī)劃，防止了盲目采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)、超標(biāo)采購(gòu)，無(wú)預(yù)算采購(gòu)等現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，通過(guò)規(guī)劃，可以清楚地知道下年的稅收安排，有利于稅收工作的合理開(kāi)展。

第三，有利于政府的相關(guān)活動(dòng)健康有序地進(jìn)行。由于政府采購(gòu)活動(dòng)是一系列工程項(xiàng)目的開(kāi)始，如果這一步?jīng)]有做好，那么接下來(lái)的談判、運(yùn)送、驗(yàn)收、組織生產(chǎn)等環(huán)節(jié)也都無(wú)法開(kāi)展。只有做好了采購(gòu)，才能保障政府工程項(xiàng)目的順利開(kāi)展。

2新預(yù)算法的特點(diǎn)及其對(duì)政府采購(gòu)的約束

2.1全口徑預(yù)算管理

在之前，賣(mài)地收入，行政事業(yè)收費(fèi)，使用國(guó)有資產(chǎn)的有償收入等作為預(yù)算外收入是不列入預(yù)算的。在某些地方政府中，這種預(yù)算外收入占到了一半以上。中國(guó)人民大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在部分政府采購(gòu)預(yù)算中，“其他支出”項(xiàng)數(shù)額巨大，在一些基層政府中尤為明顯，最高的甚至占到本級(jí)支出的40%左右。比如，某市2011年一般預(yù)算支出中，“其他支出”項(xiàng)的金額達(dá)到了146億元，占總支出的11.6%，僅次于教育支出?！捌渌С觥表?xiàng)由于看不到具體的支出用途，各種超標(biāo)消費(fèi)、吃喝玩樂(lè)等超標(biāo)費(fèi)用都可羅列其中，成了糊涂賬的隱身衣。而這一切將得到徹底改變。

新預(yù)算法第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，第5條明確規(guī)定預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。全口徑預(yù)算管理，是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特征，指的是政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，所有的采購(gòu)必須有預(yù)算，沒(méi)有預(yù)算就不能采購(gòu)，也不能進(jìn)行事后編寫(xiě)預(yù)算申報(bào)。如果一項(xiàng)預(yù)算沒(méi)有進(jìn)行采購(gòu)，那就取消這項(xiàng)采購(gòu)，也不能挪用這個(gè)預(yù)算的款項(xiàng)。即，要做到專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁截留、挪用等現(xiàn)象的發(fā)生，以確保采購(gòu)資金的有效使用，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的既定目標(biāo)。而且，所有的預(yù)算由本部門(mén)進(jìn)行編寫(xiě)，再由財(cái)政部門(mén)審核，最后由同級(jí)人大進(jìn)行審批。通過(guò)審批的才準(zhǔn)許撥款。

2.2預(yù)算公開(kāi)透明

中國(guó)的預(yù)算在過(guò)去屬于國(guó)家機(jī)密，1997年國(guó)家財(cái)政局和財(cái)政部聯(lián)合制定了《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》，這個(gè)規(guī)定指出，財(cái)政年度預(yù)算、決算、草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況，歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于“國(guó)家秘密”，不得向社會(huì)公開(kāi)。2008年5月，《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施，財(cái)政預(yù)算公開(kāi)引發(fā)強(qiáng)烈的反響。2009年10月，有公民向廣州和上海市政府遞交申請(qǐng)，要求公開(kāi)部門(mén)預(yù)算。8天后，廣州市財(cái)政局稱(chēng)，會(huì)將內(nèi)容放在網(wǎng)上，可公開(kāi)下載，這也是中國(guó)第一個(gè)將財(cái)政預(yù)算公開(kāi)出來(lái)的地方政府。而上海市卻以“國(guó)家秘密”為由拒絕。但是，這種現(xiàn)象將得到徹底改變。新預(yù)算法第14條對(duì)“預(yù)算公開(kāi)”做出了全面規(guī)定，對(duì)公開(kāi)的范圍、主體、時(shí)限等提出明確具體的法律要求，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任。

新預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算通過(guò)后，要在20天內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)。公開(kāi)透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則和理念，民眾有了知情權(quán)，才能夠?qū)φ罩袨閷?shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。同時(shí)，公開(kāi)透明也是“制度反腐”的有效利器，是建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法理財(cái)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的需要。

2.3預(yù)算管理問(wèn)責(zé)

在以前的地方政府預(yù)算管理中，經(jīng)常是只花錢(qián)，不問(wèn)效，也不問(wèn)責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)原主任高強(qiáng)曾撰文稱(chēng)：近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有組織過(guò)對(duì)預(yù)算法的執(zhí)法檢查；實(shí)踐中，也沒(méi)有遇到過(guò)一起因違反預(yù)算法而被處理的案件。原預(yù)算法僅僅對(duì)擅自變更預(yù)算、擅自支配庫(kù)款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形規(guī)定了法律責(zé)任，而且缺乏量化的標(biāo)準(zhǔn)。新預(yù)算法完善、新增、細(xì)化了具體追責(zé)的情形，在第92、93、94、95四條里集中詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任。例如，第九十三條對(duì)各級(jí)政府出現(xiàn) “違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的”等六項(xiàng)行為之一的相關(guān)責(zé)任人將依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的處分。這個(gè)處罰的力度，是與歐美看齊的最嚴(yán)厲的懲罰。在此之后，預(yù)算將對(duì)政府采購(gòu)形成強(qiáng)有力的約束作用，拍腦袋采購(gòu)將會(huì)受到嚴(yán)厲的懲處。

3加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理的主要措施

3.1加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的審批管理

《政府采購(gòu)法》第六條中規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。根據(jù)規(guī)定，中國(guó)預(yù)算年度從每年的1月1日開(kāi)始，但審批程序則需要到3月才完成，這就是說(shuō)行政部門(mén)具有“先斬后奏”的機(jī)會(huì)。并且，原來(lái)的預(yù)算法規(guī)定只有總收支差額發(fā)生變動(dòng)才需要人大審批決定，其他的所有變動(dòng)都可以由行政部門(mén)自行調(diào)整。這就給了行政部門(mén)過(guò)大的預(yù)算調(diào)整權(quán)，從而在一定程度上削弱了人大預(yù)算審批的約束力。

我們看一下西方。1921年，美國(guó)通過(guò)了《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》，正式建立起預(yù)算制度。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算法發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)非常詳盡，光是目錄就有200多頁(yè)，書(shū)就有五大本，光是審核就要花一年的時(shí)間。德國(guó)每年的3月份，不只是編寫(xiě)下一年的余元，同時(shí)還有預(yù)先編寫(xiě)未來(lái)3年的預(yù)算，再提前編制4年的稅收計(jì)劃。有研究稱(chēng)，西方國(guó)家的立法機(jī)關(guān)將超過(guò)60%的時(shí)間用在審核政府的各種預(yù)算上。而中國(guó)的情況是：國(guó)務(wù)院一般于每年9月份下達(dá)編制下年預(yù)算的指示，來(lái)年3、4月份人大表決，在這之間只有6個(gè)月時(shí)間，而人大審查預(yù)算時(shí)間一般只有一個(gè)星期。而且人大代表并不是財(cái)政預(yù)算專(zhuān)家，如此短的時(shí)間內(nèi)表決預(yù)算本身就有一定的難度，很難查處其中的問(wèn)題。以后，我們也應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)西方的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把控審查關(guān)，充分發(fā)揮人大審核的作用，保障國(guó)家資金的安全與高效利用。

3.2加強(qiáng)信息公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督

新預(yù)算法細(xì)化了政府采購(gòu)預(yù)算的分類(lèi)，收入方面包括6大類(lèi)、51條款、345項(xiàng)、504目，支出方面包括25大類(lèi)、203款，以及1313項(xiàng)。從表面上看，已經(jīng)很多并且很細(xì)了，但是，與西方相比這也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。目前，新預(yù)算法要求政府采購(gòu)信息最多公開(kāi)到項(xiàng)即可，但是，項(xiàng)仍然是一個(gè)比較模糊的概念。比如，辦公用品花了100萬(wàn)，人大代表及其民眾需要知道這辦公用品到底是包括什么，具體是辦公桌還是電腦，都花了多少錢(qián)。如果不做詳細(xì)的公開(kāi)，民眾很難對(duì)政府采購(gòu)實(shí)行有效的監(jiān)督。下一步，希望政府進(jìn)行更加細(xì)化的公開(kāi)信息，以切實(shí)保障民眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

另一方面，政府要從小培養(yǎng)人民的公民意識(shí)，讓所有的老百姓都能讀懂財(cái)政。比如說(shuō)香港，香港政府從2009年開(kāi)始，推出財(cái)政預(yù)算案咨詢(xún)漫畫(huà)，免費(fèi)發(fā)放給中學(xué)生，就是要讓中學(xué)生都能看懂。政府應(yīng)當(dāng)在各種媒體上介紹財(cái)政預(yù)算的情況，徹底打破“外行看不懂，內(nèi)行看不清”的問(wèn)題，讓老百姓真正讀懂財(cái)政預(yù)算。

最后，要邀請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)審。2009-2010年英國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算就邀請(qǐng)了阿卡迪亞集團(tuán)的老板菲利普·格林爵士寫(xiě)審計(jì)報(bào)告，他發(fā)表的審計(jì)報(bào)告揭露了英國(guó)政府的浪費(fèi)。比如，政府采購(gòu)標(biāo)價(jià)2000英鎊的電腦在網(wǎng)上孩子需要800英鎊等等。我們政府也可以邀請(qǐng)?zhí)K寧董事長(zhǎng)張近東等人組成一個(gè)政府采購(gòu)委員會(huì)，去給政府提提意見(jiàn)，讓民間真正懂采購(gòu)的人去監(jiān)督政府。

3.3加強(qiáng)事后監(jiān)督審計(jì)

在政府財(cái)政的審計(jì)中，還存在著片面性。從檢查的范圍來(lái)看，財(cái)政監(jiān)督偏重與會(huì)計(jì)信息、是否符合法律法規(guī)，而忽視采購(gòu)的整個(gè)過(guò)程；偏重對(duì)財(cái)政收支的檢查，而忽視供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的審查。比如，張曙光動(dòng)車(chē)腐敗案件，審計(jì)署檢查了招標(biāo)、與車(chē)輛供應(yīng)商的合同，有的話基本就不往下審了。以后，財(cái)政報(bào)告要附上詳細(xì)的材料，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查供應(yīng)商，尤其是指定某家企業(yè)為特定產(chǎn)品的供應(yīng)商。

另外，新預(yù)算法制定了嚴(yán)厲的懲罰措施，必須要嚴(yán)格執(zhí)行，決不能僅僅采用罰款這樣的措施，縱容采購(gòu)的違法違規(guī)行為。如果新預(yù)算法得到強(qiáng)有力的執(zhí)行，相信能減少很大的腐敗空間。

新預(yù)算法雖然沒(méi)有盡善盡美，但仍標(biāo)志著我國(guó)在建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。對(duì)這項(xiàng)預(yù)算管理制度的改革，李克強(qiáng)總理評(píng)價(jià)稱(chēng)，“是一項(xiàng)自我革命的財(cái)稅制度改革，首先觸動(dòng)的是中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府部門(mén)的利益。全面規(guī)范和公開(kāi)透明的財(cái)政制度，在提升政府公信力、推進(jìn)制度反腐方面，具有不可替代的作用?！?/p>

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