中圖分類號：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

摘要：“小金庫”問題由來已久，黨中央、國務(wù)院歷來歷來就非常重視“小金庫”的治理，在“小金庫”的清理、整頓、檢查等方面已取得了一定成績。但收效甚微，而且近幾年還有蔓延擴(kuò)大之勢。目前，我國的企業(yè)、事業(yè)單位乃至國家政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部，都存在私設(shè)小金庫的現(xiàn)狀，如果這種現(xiàn)象一直發(fā)展，就會出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，會對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良的影響。所以對“小金庫”的現(xiàn)狀與主要特征進(jìn)行有效的研究分析，找到解決的措施是本文的目的。

關(guān)鍵詞：小金庫現(xiàn)狀；危害；主要特征；事業(yè)單位

小金庫”將公共財產(chǎn)淪為單位的“私房錢”，進(jìn)而用于損公肥私，其本身意味著腐敗，它也容易滋生腐敗。這些年來，時常聽到政府對“小金庫”問題的嚴(yán)格規(guī)定和嚴(yán)厲查處，但小金庫一直就像韭菜，割了一茬又一次茬。因此，對于我國“小金庫”現(xiàn)狀和危害及主要特征的分析具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。黨中央、國務(wù)院歷來重視“小金庫”問題，近幾年更是加大審計力度，通過對各單位年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算、計劃項(xiàng)目、財經(jīng)管理等開展專項(xiàng)審計，發(fā)現(xiàn)在資金使用和財經(jīng)管理上，各單位都不同程度地存在一些問題，有些問題還帶有一定的普遍性?！靶〗饚臁爆F(xiàn)象為何屢禁不止？如何從根本上治理？本文針對“小金庫” 的現(xiàn)狀、危害及主要特征進(jìn)行探討。

1. “小金庫”的現(xiàn)狀

“小金庫”雖冠以“小”字，容量卻大得驚人，自19世紀(jì)70年代未開始，我國經(jīng)濟(jì)體制與政治體制都發(fā)生了重大的變化。經(jīng)濟(jì)上，所有制形式由過去單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹黧w的多種形式并存的模式，經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為社會主義市場經(jīng)濟(jì)。政治上，更加民主和多元化，人們的價值觀、世界觀都發(fā)生了天翻地覆的變化。在這樣的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境下，產(chǎn)生了“小金庫”現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代初，隨著政企分開、“放權(quán)搞活”和財政“分灶吃飯”等一系列政策的實(shí)施，機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位有了更多相對獨(dú)立的管理權(quán)限，“小金庫”也逐漸大量涌現(xiàn)。經(jīng)歷30多年嬗變，“小金庫”雖然仍帶“小”字，事實(shí)上其規(guī)模卻早已今非昔比，而且已呈遍地開花之勢。

早在1989年，中央就在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了一次“小金庫”治理，最近的一次大范圍整治則是從2009年開始的治理工作為期三年的專項(xiàng)活動，為保證治理效果，當(dāng)時中央成立了由中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部、審計署等8個部門牽頭，涵蓋14個成員單位的中央領(lǐng)導(dǎo)小組，最終全國共查處6萬多個“小金庫”，涉及金額300多億元?！靶〗饚臁辟Y金來源眾多。主要包括13種（圖1）。1989年11月7日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理檢查“小金庫”的通知》，開始第一次針對“小金庫”的專項(xiàng)治理。1995年5月4日，國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)《轉(zhuǎn)發(fā)財政部、審計署、中國人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》（國辦發(fā)[1995]29號）和《財政部、審計署、中國人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”的具體規(guī)定的通知》（財監(jiān)字[1995]29號）兩個文件。

盡管對于“小金庫”問題，我國曾多次出臺政策予以清理，但收效甚微，而且近幾年還有蔓延擴(kuò)大之勢。1998～2006年上半年，全國審計機(jī)關(guān)共查出“小金庫”（含擠占挪用）金額1406億元。僅2006年上半年，全國審計機(jī)關(guān)共查出違規(guī)“小金庫”130億元。按年度統(tǒng)計，1998年111億元，1999年65億元，2000年33億元，2001年83億元，2002年134億元，2003年244億元，2004年194億元，2005年312億元，2006年上半年130億元，這些都是查實(shí)的數(shù)字，審計機(jī)關(guān)每年對被審計單位審計的覆蓋面一般是20%以內(nèi)，假設(shè)所有單位都接受審計，按1998～2006年上半年（共8.5年）的平均“小金庫”數(shù)165.4億元推算，所有國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位，每年“小金庫”數(shù)額可能高達(dá)827億元。也有人大膽推斷：全國每年進(jìn)入“小金庫”的錢大約5000億元，約占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的5%。

全國開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作3年（2009-2011年）來取得顯著成效，截至2011年11月底，全國納入治理范圍的110多萬個單位共發(fā)現(xiàn)“小金庫”60722個，涉及金額315.86億元，責(zé)任追究10429人，建立和完善管理制度39.64萬個（圖2）。2011年，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)的“小金庫”數(shù)量及金額比2009年分別下降了82.7%、88.3%；國有企業(yè)發(fā)現(xiàn)的“小金庫”數(shù)量及金額同比分別下降了79.9%、81.6%；社會團(tuán)體發(fā)現(xiàn)的“小金庫”數(shù)量及金額同比分別下降了80.5%、97.7%。

2009年山西省紀(jì)委對1907名省直和市縣掌握行政審批、執(zhí)法和管理權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部集中進(jìn)行廉政教育；發(fā)現(xiàn)和處理1565個單位的1665個“小金庫”，涉及金額4.07億元（圖3）。2009-2012年山西省共抽調(diào)3045人次，組成583個檢查組，對山西省11254個單位開展了兩次大規(guī)模的重點(diǎn)檢查，共發(fā)現(xiàn)2166家單位存在“小金庫”問題2362個，涉及“小金庫”金額6.20億元；共收繳財政資金1.45億元，補(bǔ)繳稅款5780.23萬元，退還和追回違規(guī)支出資金1782.68萬元；對設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違法違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重的403名責(zé)任人員依法追究責(zé)任，其中，行政處罰47人，組織處理70人，黨紀(jì)政紀(jì)處分272人，移送司法機(jī)關(guān)處理14人。

2011年，中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組文件《2011年“小金庫”專項(xiàng)治理工作實(shí)施方案》（中治金〔2011） 2號）明確提出：“構(gòu)建和完善防治“小金庫”長效工作機(jī)制，著力解決“小金庫”這個反腐倡廉建設(shè)中人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，并提出了《關(guān)于防治“小金庫”長效機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（中治金〔2011） 5號）。我國2009年開展的第三次專項(xiàng)治理以來，截止2011年，三年間，事業(yè)單位共計發(fā)現(xiàn)“小金庫”23608個，涉及金額119.18億元，糾正違規(guī)資金109.71億元， 責(zé)任追究5808人，各項(xiàng)指標(biāo)均高于行政機(jī)關(guān)“小金庫”，行政機(jī)關(guān)共計發(fā)現(xiàn)“小金庫”12103個，涉及金額52.37億元，糾正違規(guī)資金41.69億元，責(zé)任追究1897人 （表 1）。

2012年4月23日從江西省財政廳獲悉，該省自2009年5月起在全省黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、社會團(tuán)體及公募基金會、國有及國有控股企業(yè)開展為期三年的“小金庫”專項(xiàng)治理工作，取得顯著成效。3年來，江西全省共發(fā)現(xiàn)“小金庫” 1590個，涉及金額7.5億元人民幣。

2012年7月19日從甘肅省財政廳獲悉，近年來甘肅省先后實(shí)施和推進(jìn)了省直管縣、縣級基本財力保障、鄉(xiāng)財縣管等一系列體制機(jī)制改革，開展了廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)及“小金庫”和公務(wù)用車專項(xiàng)治理等反腐倡廉重點(diǎn)工作，兩年來全省共發(fā)現(xiàn)各類“小金庫”1733個，涉及金額3.2億元，整改落實(shí)到位資金2.9億元，對涉及的292人進(jìn)行了責(zé)任追究。

2014年6月16日審計署發(fā)布的西電東送21個輸變電項(xiàng)目審計結(jié)果顯示，國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司在輸變電建設(shè)管理中存在著違規(guī)招投標(biāo)、多計工程款、私設(shè)“小金庫”等突出問題，導(dǎo)致了巨額財政資金的損失浪費(fèi)。審計發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)公司未經(jīng)招標(biāo)就將部分電網(wǎng)工程直接發(fā)包給關(guān)聯(lián)企業(yè)，招標(biāo)中存在大幅壓縮招投標(biāo)時間、評標(biāo)不合規(guī)等問題，涉及金額34 .39億元。電網(wǎng)公司所屬部分施工單位編造虛假合同、使用虛假發(fā)票等套取電網(wǎng)工程建設(shè)資金13 .81億元，用于私設(shè)巨額“小金庫”，主要用于發(fā)放獎金、列支各種費(fèi)用。

2014年6月24日審計署審計長劉家義在第十二屆全國人大常委會第九次會議上作“關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”時披露，2013年，國家衛(wèi)生計生委本級和中國建筑文化中心、中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所等 34個所屬單位采取轉(zhuǎn)移收入或虛列支出等方式，賬外設(shè)立“小金庫”1.94億元。劉家義舉例說，國家林業(yè)局所屬調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院等14家單位通過收入不入賬等方式違規(guī)設(shè)立 “小金庫”，涉及金額 3624.84萬元，主要用于發(fā)放職工獎金、招待等支出；國家海洋局預(yù)報中心2011年至 2013年，將 510.61萬元廣告收入存放所屬公司，其中392.19萬元用于發(fā)放職工津貼補(bǔ)貼；2011年至 2013年，國家衛(wèi)生計生委所屬宣教中心、醫(yī)管所等5家單位采用虛假合同、虛假發(fā)票報銷等方式套取資金設(shè)立 “小金庫”665.15萬元?！靶〗饚臁眹?yán)重拉低財政績效水平，還會產(chǎn)生私吞公款、濫發(fā)錢物等問題。”對于“小金庫”的危害。

2014年是全面貫徹落實(shí)黨的十八大三中全會精神的開局之年，做好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作意義重大。根據(jù)黨中央要求，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、審計署發(fā)出通知，決定從2014年8月起，在全國開展貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律和“小金庫”專項(xiàng)治理工作。這既是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定的重要舉措，也是斬斷奢靡享樂之風(fēng)資金鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。陜西省治理“小金庫”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)中省治理方案要求，陜西省本級把有具體舉報線索、社會反映比較強(qiáng)烈、日常監(jiān)管中問題較多、自查自糾不認(rèn)真的18家單位列為第一批重點(diǎn)檢查對象實(shí)施檢查。各市、省管縣治理辦也相繼組織財政、審計部門嚴(yán)密組織實(shí)施重點(diǎn)檢查。截至9月30日，全省完成重點(diǎn)檢查2281戶，其中黨政機(jī)關(guān)963戶、事業(yè)單位1281戶、社會團(tuán)體37戶。發(fā)現(xiàn)2013年違紀(jì)單位戶數(shù)749戶，2014年違紀(jì)單位戶數(shù)615戶。

2. “小金庫”的主要特征

“小金庫”歷來臭名昭著，它誘發(fā)和滋生腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重敗壞黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣。究其主要表現(xiàn)形式，包括違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫”；用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”；以會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫”；經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立“小金庫”；虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”；以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”；上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”等?！靶〗饚臁逼渫獗硇涡紊?，內(nèi)在錯綜復(fù)雜，表現(xiàn)五花八門，在某些方面，它已經(jīng)成為產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的一個根源和溫床，嚴(yán)重干擾了財經(jīng)管理秩序。通過對近年來“小金庫”具體表現(xiàn)形式的分析，可以看出，“小金庫”具有以下主要特征：

2.1廣泛性和普遍性

目前審計中發(fā)現(xiàn)的“小金庫”，行政機(jī)關(guān)（部門）有，事業(yè)單位有，企業(yè)單位有，各類團(tuán)體、臨時機(jī)構(gòu)也有。如在工業(yè)系統(tǒng)中截留或轉(zhuǎn)移各種生產(chǎn)經(jīng)營收人。包括產(chǎn)品銷售收入、經(jīng)營收入、出租收入、殘次品和邊角廢料收入、逾期押金收入、處理報廢固定資產(chǎn)變價收入、銷售不動產(chǎn)收入、股票發(fā)行費(fèi)收入等，形式多（圖4）：違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫”；用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”；以會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫”；經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬戶核算設(shè)立“小金庫”；虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”；以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”；上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”。

圖4 私設(shè) “小金庫”表現(xiàn)形式

2.2秘密性和隱蔽性

私設(shè)“小金庫”或賬外賬資金的問題在行政事業(yè)單位仍比較普遍，其手段、方法各異，技術(shù)性、隱蔽性越來越強(qiáng)?！靶〗饚臁蓖穷I(lǐng)導(dǎo)一人說了算，財務(wù)制度形同虛設(shè)，無監(jiān)督、管理可言，為“小金庫”的掌管人提供了用錢上的方便。凡正常財務(wù)不能處理的項(xiàng)目，都能在“小金庫”中予以支出。“小金庫”是賬外賬，有的只有單位（部門）領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)幾個人知道。由于“賬外賬”與“小金庫”是十分敏感和秘密的事項(xiàng)，大都用于單位、團(tuán)體和個人的非正常費(fèi)用支出，故而其資金流向一般都處于非公開的狀態(tài)。從大量曝光的案例來看，“小金庫”主要有兩種：一是收入不入賬；二是虛列支出，套取資金。

2.3隨意性與揮霍性

由于“小金庫”的黑戶口身份，出了問題難以查證，致使收支自由，隨意性很大。“小金庫”的資金去向除一部分用于小團(tuán)體集體福利外，相當(dāng)大的一部分用于大吃大喝、招待應(yīng)酬、送禮行賄或娛樂性高消費(fèi)。隨著“小金庫”金額越來越大，設(shè)立主體行政地位越來越高，主體性質(zhì)越來越復(fù)雜，其所帶來的危害性也越來越大，造成了國有資產(chǎn)的大量流失，誘發(fā)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件不斷增加，嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟(jì)秩序，成為滋生腐敗和產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)犯罪的重要根源。少數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)大吃大喝，或到處游山玩水，或經(jīng)常出入歌廳舞廳等娛樂場所，而這些開支不便公開在財務(wù)賬上報銷，于是就從“小金庫”中支出。

2.4群體性和福利性

有些單位在內(nèi)部形成幾股利益團(tuán)體，通過各種利益關(guān)系牽扯在一起，更有甚者，單位領(lǐng)導(dǎo)為了實(shí)現(xiàn)自己的政治抱負(fù)或者個人經(jīng)濟(jì)利益，通過各種手段來拉攏下屬，收攏人心，以“集體福利”的方式來建立親密的“干群關(guān)系”。 2006年以來，陜西送變電工程公司及所屬單位在承建寶雞至乾縣750千伏輸變電工程、寧東至山東±660千伏直流輸電示范工程等項(xiàng)目時，通過簽訂虛假合同、開具虛假發(fā)票、編制虛假工程結(jié)算書等方式，套取電網(wǎng)工程建設(shè)資金1.5億元元。其中3193萬元用于發(fā)放職工獎金、列支招待費(fèi)、轉(zhuǎn)移到陜西萬達(dá)房地產(chǎn)有限公司等。

3.結(jié)束語

中國未來將逐步深化財稅、金融、國有資本運(yùn)營等管理制度的改革，在源頭上防止并杜絕“小金庫”問題的發(fā)生，遵循“標(biāo)本兼治、糾建并舉”的原則，深入探討研究“小金庫”產(chǎn)生的根源，將“小金庫”納入日常監(jiān)督管理工作中，建立健全制度、管理和監(jiān)督“三位一體”的長效防治機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，也將不斷加大對“小金庫”的治理力度。自2009年中央部署開展“小金庫”治理工作以來，各級治理機(jī)構(gòu)扎實(shí)開展工作，著力推進(jìn)防治“小金庫”長效機(jī)制建設(shè)，取得了階段性成效?！靶〗饚臁本哂泻艽蟮奈：π?，如何構(gòu)建基層單位防治“小金庫”的長效機(jī)制，從源頭上控制防范“小金庫”，標(biāo)本兼治，是一個迫在眉睫的問題。從過往查處的情況看，一些單位之所以私設(shè)“小金庫”，就是為了開支一些見不得陽光的東西，故而才會有一些單位領(lǐng)導(dǎo)好于建“小金庫”。 要想從根本上解決“小金庫”問題，必須從源頭上找辦法，將專項(xiàng)治理與長效機(jī)制結(jié)合起來，堅持標(biāo)本兼治、堵疏結(jié)合、懲防并舉、綜合治理的方針。

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作者簡介：

徐小英（1977-）女，漢族，陜西省楊陵區(qū)人，西北農(nóng)林科技大學(xué)水土保持研究所財務(wù)部會計師/主任，碩士，研究方向：現(xiàn)代會計、審計與財務(wù)管理理論等方面的研究。