陳翠梅

中圖分類號(hào)：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：近年來，隨著地方財(cái)政收入的逐年增長(zhǎng)，地方政府充分發(fā)揮財(cái)政杠桿的作用，財(cái)政撥款也隨之“水漲船高”。本文以國庫統(tǒng)計(jì)分析收支數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過分析近年來山西省部分地市的財(cái)政撥款規(guī)律，結(jié)合我國預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)制的設(shè)計(jì)，探討年末集中撥款這一現(xiàn)象的成因，對(duì)如何強(qiáng)化地方預(yù)算管理，合理匹配財(cái)政收支，提高財(cái)政資金運(yùn)用效率做了初步探討。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；集中撥款；預(yù)算

財(cái)政撥款是政府經(jīng)濟(jì)職能的集中體現(xiàn)，是政府存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其規(guī)模和內(nèi)容反映著政府活動(dòng)的規(guī)模和范圍，也反映著財(cái)政在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位和作用。為分析近年來的財(cái)政撥款規(guī)律，探討年末集中撥款的原因，本文以山西省朔州市、臨汾市、晉城市、運(yùn)城市為代表，整理了國庫支出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（以國庫支出數(shù)據(jù)為準(zhǔn)），通過編制分析圖表，對(duì)如何強(qiáng)化地方財(cái)政預(yù)算管理，合理匹配財(cái)政收支，提高資金運(yùn)用效率，做了初步探討。

一、近年來地方財(cái)政撥款現(xiàn)狀

（一）地方財(cái)政撥款呈季節(jié)性波動(dòng)特點(diǎn)。以山西省朔州市為例，圖1為2011-2013年間朔州市逐月?lián)芸钋闆r圖表。從該圖表可以看出，2011-2013年連續(xù)三個(gè)年度，財(cái)政預(yù)算撥款的走勢(shì)，均呈現(xiàn)明顯的季節(jié)性波動(dòng)特點(diǎn)，季度初月財(cái)政撥款增長(zhǎng)平穩(wěn)，而到季度末月，則規(guī)模大、峰值高，財(cái)政撥款達(dá)到本季度最高點(diǎn)；同時(shí)，第四季度撥款規(guī)模要大于前三季度的平均數(shù)，即每季季末為撥款最高點(diǎn)，四季度12月份則到達(dá)全年頂峰，縱觀全年逐月?lián)芸顢?shù)據(jù)，12月份為全年撥款最高的月份。

圖1 山西省朔州市2011-2013年間逐月?lián)芸钋闆r

（二）12月份為全年財(cái)政撥款占比最大月份。以山西省臨汾市為例，采集2009至2013年12月份國庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從表1看出，該市12月份一般預(yù)算撥款和撥款合計(jì)數(shù)占全年撥款數(shù)據(jù)近三分之一，最低也占到近五分之一，12月份為全年財(cái)政撥款占比最大的月份。

（三）就12月單月月度看，上、中、下旬預(yù)算撥款逐漸走高。以山西省晉城市為例， 12月預(yù)算撥款逐旬走高趨勢(shì)明顯，下旬達(dá)到峰值，下旬財(cái)政撥款金額約為整月財(cái)政撥款的60%。

從以上幾個(gè)地市的財(cái)政撥款分析圖表可以看出，地方財(cái)政預(yù)算撥款無論從規(guī)模上還是從撥款時(shí)間安排上，都不同程度存在著年末集中撥款現(xiàn)象。表現(xiàn)為，年初財(cái)政撥款“閘門”較緊，年中適當(dāng)放開，撥款平穩(wěn)增長(zhǎng)，年末“閘門”基本放開，財(cái)政撥款短時(shí)間呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)，達(dá)到全年最高值。財(cái)政撥款呈現(xiàn)的這種非常規(guī)的“前緊后松”現(xiàn)象，引發(fā)了以下兩個(gè)方面的問題：

1、降低了財(cái)政資金的使用效率。國庫集中支付制度改革以后，財(cái)政資金應(yīng)該按照審批后的部門預(yù)算，及時(shí)足額撥付到相關(guān)預(yù)算單位或相關(guān)項(xiàng)目。但這種集中撥付現(xiàn)象，改變了財(cái)政資金正常的撥款順序和時(shí)間安排，單位用款時(shí)，款不能及時(shí)到賬或者僅有部分到賬，從而影響到單位業(yè)務(wù)的正常開展或項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，這種年末集中撥款現(xiàn)象，往往極易導(dǎo)致預(yù)算單位突擊花錢，只考慮在當(dāng)年將預(yù)算撥款資金全部花完而不考慮預(yù)算資金的用途和效果，形成了預(yù)算資金的浪費(fèi)，大大降低了財(cái)政資金的使用效益。

2、加大了財(cái)政資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)。年末集中撥款，會(huì)導(dǎo)致各用款單位形成一種不良風(fēng)氣，即不管需不需資金、用不用款，年末都為想方設(shè)法，千方百計(jì)申請(qǐng)資金。而年底又往往是各供應(yīng)商、農(nóng)民工、項(xiàng)目結(jié)算的最后期限，相關(guān)審批職能部門要保證資金當(dāng)年到位，時(shí)間緊，任務(wù)大，難免會(huì)省略有關(guān)審核程序，放松有關(guān)監(jiān)督職責(zé)，客觀上會(huì)增加財(cái)政資金撥付風(fēng)險(xiǎn)，誤撥、錯(cuò)撥現(xiàn)象頻發(fā)，不可避免地加大了財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。如2013年12月份，晉城市澤州縣支庫僅因賬號(hào)戶名不符等原因退回的撥款就90余筆金額500余萬元。

二、成因分析

（一）“以收定支和收入考核壓力”的習(xí)慣做法是每年12月份集中撥款現(xiàn)象產(chǎn)生的原因之一。現(xiàn)行各地財(cái)政實(shí)行的預(yù)算可以說都是“粗”預(yù)算，即預(yù)算單位每年給財(cái)政部門報(bào)一個(gè)包含工資和經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的預(yù)算，財(cái)政匯總經(jīng)人大批準(zhǔn)后，再由財(cái)政按時(shí)間進(jìn)度分次、分批撥付，也就是月初撥入，月中使用，下月再撥入，再使用。而財(cái)政部門在前三季度、甚至是11月份以前，對(duì)全年財(cái)政收入的完成情況都“心中無底”，這樣，按照前緊后松的習(xí)慣做法，前半年的撥款能緊則緊，盡量避免出現(xiàn)到年底時(shí)“無米下鍋”的尷尬局面。另一方面，按照現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！边@事實(shí)上是一種以收定支、收支掛鉤的財(cái)政體制。受收入限制，各級(jí)財(cái)政向下級(jí)下達(dá)專項(xiàng)指標(biāo)比較遲。以晉城城區(qū)財(cái)政2013年為例，全年下達(dá)（教育、醫(yī)療、新農(nóng)村建設(shè)等）專項(xiàng)指標(biāo)41926萬元，其中12000萬元專項(xiàng)指標(biāo)在12月下達(dá)。?？钕逻_(dá)遲，實(shí)際撥付自然早不了。以上這種情況下，財(cái)政撥款的均衡撥款就無法實(shí)現(xiàn)，十二月份集中撥款的現(xiàn)象就不可避免地會(huì)發(fā)生。

（二）預(yù)算審批的滯后是每年12月份集中撥款現(xiàn)象產(chǎn)生的又一原因?，F(xiàn)行《預(yù)算法》第十條規(guī)定：“預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止?！边@一規(guī)定雖然使預(yù)算年度和納稅年度的規(guī)定相一致，但是由于預(yù)算年度與全國人民代表大會(huì)的會(huì)期不合，導(dǎo)致當(dāng)年預(yù)算不能及時(shí)提交人大審批，使得每年前幾個(gè)月的預(yù)算處于一種虛化的狀態(tài)。針對(duì)這一情況，目前的做法是，預(yù)算年度開始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出。而“上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額”是指上一年度同期預(yù)算安排用于各部門、各單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等必需的支出數(shù)額，而新增項(xiàng)目大都是在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開始支出，這樣就造成了一些資金支出的延后。實(shí)踐中，由于資金到位還需要一個(gè)過程，新增項(xiàng)目支出很容易拖到下半年才能得到執(zhí)行。另一方面，凡是納入預(yù)算的財(cái)政支出，需要經(jīng)過人大的審議通過，而超預(yù)算增長(zhǎng)支出則無須經(jīng)人大審議，這意味著每年財(cái)政的超收收入，政府在使用上具有更大的自由裁量權(quán)。

（三）預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)制的設(shè)計(jì)是導(dǎo)致每年12月份集中撥款現(xiàn)象產(chǎn)生的再一個(gè)原因。目前雖然財(cái)政預(yù)算的編制是“零基預(yù)算”，但在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)上年的收支情況仍是重要參考，只是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的預(yù)測(cè)，增加一定的比例，如果上年的預(yù)算資金執(zhí)行不完，下一年的預(yù)算額度將會(huì)核減。加上，地方財(cái)政部門編制預(yù)算時(shí)一般會(huì)對(duì)收入做保守估計(jì)，因此收入預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度往往快于計(jì)劃進(jìn)度，而撥款預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度則往往滯后于預(yù)算計(jì)劃和收入進(jìn)度，年內(nèi)進(jìn)度前慢后快，很不均衡，特別是一些項(xiàng)目撥款、專項(xiàng)撥款臨近年底才集中下達(dá)，造成資金的集中撥付和滯留。這樣也造成了“年初不敢撥，年末集中撥”、“年初不敢花，年末突擊花”現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）多方利益驅(qū)動(dòng)成為年末集中撥款的又一原因。首先銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相繼邁入了市場(chǎng)化軌道，銀行機(jī)構(gòu)的種類在增加，存款市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，甚至達(dá)到白熱化的程度。各銀行業(yè)機(jī)構(gòu)在將社會(huì)公眾資金吸納完畢后，開始將目標(biāo)瞄準(zhǔn)財(cái)政資金這塊大蛋糕。為了將財(cái)政資金拉到本機(jī)構(gòu)名下，一些銀行機(jī)構(gòu)不惜違規(guī)為財(cái)政部門開立賬戶，通過多方關(guān)系，想方設(shè)法吸納財(cái)政資金。這樣，每到年末，特別是12月份，財(cái)政部門就會(huì)將大量的財(cái)政資金轉(zhuǎn)存到商業(yè)銀行，這里邊，既有財(cái)政部門不想使國庫庫存冒得太高的主觀因素，又有商業(yè)銀行公關(guān)因素。其次不合理的績(jī)效考核觀對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算管理起了“負(fù)激勵(lì)”作用。預(yù)算管理及績(jī)效考核機(jī)制長(zhǎng)期以來“只問花錢不問效果”，衡量一項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行是否良好，主要不是看這項(xiàng)預(yù)算是否以最小的投入換取了最大的收益，而是預(yù)算撥付的資金是否在規(guī)定的期限，規(guī)定的項(xiàng)目?jī)?nèi)全部花完。預(yù)算花不完，不僅證明預(yù)算執(zhí)行者可能沒有完全完成自己的任務(wù)，也意味著來年預(yù)算編制時(shí)預(yù)算資金要相應(yīng)縮水。這樣也人為造成年末集中撥付。

三、政策建議

（一）強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制過程的控制，提高部門預(yù)算編制科學(xué)化水平。細(xì)化基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制，完善基本支出預(yù)算管理辦法，建立健全預(yù)算管理基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，提高部門預(yù)算的準(zhǔn)確率。對(duì)基本支出，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)打足，不留缺口。對(duì)項(xiàng)目支出，繼續(xù)加強(qiáng)事前論證和規(guī)劃工作，嚴(yán)格按照預(yù)算項(xiàng)目、用途和規(guī)定程序辦理資金撥款，嚴(yán)禁超預(yù)算、超進(jìn)度撥款，切實(shí)提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。從體制上杜絕地方財(cái)政年末集中撥款、突擊花錢現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）規(guī)范撥付程序，對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制度。

財(cái)政預(yù)算安排的資金，基本支出按照年度均衡性原則撥付，項(xiàng)目支出結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥付。上級(jí)專項(xiàng)資金，財(cái)政部門在收到上級(jí)補(bǔ)助文件后抓緊鑒定和落實(shí)，并積極主動(dòng)通知各預(yù)算單位辦理撥款手續(xù)。壓縮三公“經(jīng)費(fèi)”，優(yōu)先保障教育、科技、社保、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生投入，加強(qiáng)資金調(diào)度，確保重點(diǎn)資金第一時(shí)間到位，特別是涉及抗旱救災(zāi)、民生、三農(nóng)項(xiàng)目的，實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制，隨到隨辦、特事特辦，優(yōu)先撥款。

（三）強(qiáng)化監(jiān)測(cè)通報(bào)，提高預(yù)算支出效率。

加強(qiáng)預(yù)算支出動(dòng)態(tài)監(jiān)控，建立政府、人大、人民銀行國庫部門預(yù)算撥款監(jiān)測(cè)通報(bào)機(jī)制，即：人民銀行國庫部門和財(cái)政部門定期將預(yù)算撥款情況通報(bào)給同級(jí)政府、人大部門，便于其及時(shí)掌握各政府部門預(yù)算撥款的進(jìn)度是否均衡，督促各部門按順序、按進(jìn)度對(duì)資金的撥付，避免出現(xiàn)違規(guī)開支、集中撥款和超預(yù)算行為，確保預(yù)算支出快中求穩(wěn)、均衡支出，做到“無預(yù)算不支出、有預(yù)算不超支，超預(yù)算不撥款”提高預(yù)算支出執(zhí)行效率。

（四）推進(jìn)預(yù)算公開、加強(qiáng)人民銀行的國庫監(jiān)督。

扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算公開，擴(kuò)大預(yù)算的公開性和透明度，增強(qiáng)普通公眾對(duì)預(yù)算制定執(zhí)行和監(jiān)督，逐步規(guī)范預(yù)算單位的集中撥款行為。一方面經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)是國家賦予人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)，在實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算收支任務(wù)中發(fā)揮著“執(zhí)行、促進(jìn)、監(jiān)督、反饋”的作用。因而在解決財(cái)政年終集中撥款時(shí)，人民銀行國庫部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮關(guān)鍵作用。加強(qiáng)國庫資金的管理能力，包括國庫收支庫存規(guī)模、結(jié)構(gòu)變化的分析，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程以及可持續(xù)發(fā)展等重點(diǎn)方向國庫資金使用情況的統(tǒng)計(jì)分析，把握在新的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之下國庫資金收支的變化，加強(qiáng)國庫現(xiàn)金流量、存量的預(yù)測(cè)與分析，及時(shí)反饋用款人的需求，將國庫資金使用到最需要的地方。另一方面進(jìn)一步明確財(cái)政部門、人民銀行國庫部門等職能部門的權(quán)利與義務(wù)。加快相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，如修訂《預(yù)算法》、《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則、預(yù)算會(huì)計(jì)制度、《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財(cái)政資金撥款管理辦法》等，確?；鶎友胄袊鴰觳块T在履行監(jiān)管職能時(shí)做到有法可依，充分發(fā)揮基層央行的監(jiān)督管理職能。