劉宇麗 王中華
摘要 以“南陵水改”為例,對“項目理事會”的實際運作中存在的組建和運作不暢、政府部門和村委會的潛在影響多、農(nóng)村“空心化”制約鄉(xiāng)村治理進(jìn)程等問題進(jìn)行了研究。指出在鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新上應(yīng)激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的自主意識,嚴(yán)格規(guī)范和完善“村民自建”制度,大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)新型農(nóng)民。
關(guān)鍵詞 項目理事會;鄉(xiāng)村治理;體制創(chuàng)新;善治
中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611(2014)20-06840-03
南陵縣位于安徽省東南部,隸屬蕪湖市,相繼被評為國家商品糧基地縣、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點縣、國家科技進(jìn)步縣。南陵縣南部屬低山丘陵,雨水偏少年份受干旱影響較大;北部屬江河圩區(qū),易受洪水和內(nèi)澇威脅。從全縣整體來看,農(nóng)田水利工程絕大多數(shù)建于20世紀(jì)60年代,長期運行,老化失修現(xiàn)象突出,由于諸多原因,管理不到位,使用年限縮短。因此,農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重制約著南陵縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。為了促進(jìn)南陵縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)投資和建管體制改革顯得尤為重要。2011年底南陵縣被國家發(fā)改委確定為全國唯一的農(nóng)田水利建設(shè)投資和建管體制改革試點縣,南陵縣專門成立了“項目理事會”,探索“規(guī)劃引領(lǐng)、集中投入、村民自建、民主管理、強(qiáng)化監(jiān)管”的建管新機(jī)制,推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新。
1 政府主導(dǎo)下的農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)弊端
在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,雖然地方政府逐年加大投入,但由于中央和地方的財權(quán)與事權(quán)不對等,農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是根據(jù)中央的投資導(dǎo)向來編報。這種體制帶有很深的計劃經(jīng)濟(jì)烙印,導(dǎo)致項目投資效益不高,地方政府私扣挪用專項資金,損害農(nóng)民在項目建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),其弊端日益顯現(xiàn)。項目理事會的成立無疑將改善這一局面,有助于保障農(nóng)民權(quán)益,發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理中的主體作用。
1.1 地方政府代民做主,難以體現(xiàn)民意
中央政府劃撥的農(nóng)村專項投資由地方政府主管部門包攬代建,項目申報、審批等前期工作,全過程在政府部門運作,作為項目直接受益方的農(nóng)民被排斥在外,無法體現(xiàn)民意。政府主管部門作為項目法人,通過招投標(biāo)方式將項目工程轉(zhuǎn)包給承包商開展項目建設(shè),無法充分保證項目質(zhì)量,難以符合民心,“惠民工程”徒有其表。
1.2 項目確定自上而下,投資效益較低
地方政府編報項目主要根據(jù)中央的投資導(dǎo)向,自主選擇建設(shè)項目余地小,農(nóng)民群眾參與程度低,項目報批程序多。由于各地具體情況不同,基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)也不一樣,采取自上而下的項目確定模式,容易造成項目選擇的合理性不強(qiáng),農(nóng)民群眾亟待解決的突出問題往往不能一時解決,投資效益不高和資源浪費等。
1.3 項目建管不到位,管護(hù)相對困難
農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍采用項目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制的建管模式。在工作實踐中,項目法人往往組建不夠規(guī)范,權(quán)責(zé)不統(tǒng)一,行政干預(yù)過多,在項目較多的情況下,各部門人員分身乏術(shù),對單一項目全過程監(jiān)督很難到位。通過招投標(biāo)確定的施工和監(jiān)理單位具有臨時性,工程竣工即撤離,收益農(nóng)民的積極性沒有得到充分發(fā)揮,導(dǎo)致項目建管不到位,產(chǎn)權(quán)界定不清,管護(hù)責(zé)任主體不明。
1.4 挪用專項資金屢發(fā),容易滋生腐敗
出于各種原因的考慮,地方政府總是大力爭取項目,招攬上級的財政投入,但從地方財政的角度,項目爭取的越多,地方配套的壓力就越大,在實際的項目建設(shè)中,地方財政往往不能完全到位,這就容易導(dǎo)致地方官員挪用專項資金,以應(yīng)付上級對項目的驗收和查詢。通過這種項目的“轉(zhuǎn)移支付”,或者是克扣項目資金,地方官員便滋生了貪污腐敗心理。
2 “南陵水改”中項目理事會的運作概況
2.1 “南陵水改”中項目理事會的組織運作
南陵縣農(nóng)民群眾按照“農(nóng)民主導(dǎo)、政府服務(wù),創(chuàng)新機(jī)制、規(guī)范管理”的指導(dǎo)原則,選舉成立“項目理事會”負(fù)責(zé)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。“項目理事會”成員主要為群眾代表,村兩委主要負(fù)責(zé)人不參加,下設(shè)工程、財務(wù)、監(jiān)督等小組,是項目建設(shè)主體,受村民委托獨立進(jìn)行項目建設(shè)和財務(wù)管理,具體負(fù)責(zé)施工組織、材料采購、財務(wù)管理等。
理事會自主選擇建設(shè)方式,村民能夠自建項目村民自建,落實好技術(shù)員旁站服務(wù)制度;對工程技術(shù)要求較高的項目,由理事會聘請有資質(zhì)的工程或技術(shù)發(fā)包,組織村民自建;村民無力施工的項目,理事會作為招標(biāo)人組織招標(biāo)。項目管護(hù)機(jī)制由村委會建立健全,通過分?jǐn)?、公約或競拍等方式,把責(zé)任落實到戶,項目資金管理實行公示制和報賬制,項目竣工后召開村民代表大會,聽取、審議理事會財務(wù)報告,項目明細(xì)支出公示后7天無異議報賬,勞務(wù)工資打卡發(fā)放,縣、鎮(zhèn)兩級政府負(fù)責(zé)監(jiān)管服務(wù)和指導(dǎo)。
2.2 “項目理事會”在“南陵水改”中的實效發(fā)揮
“項目理事會”的成立,把群眾的事情交給群眾自己辦,村民自建熱情高漲,不僅投工投勞參加工程建設(shè),而且還主動捐款,并積極協(xié)商、化解建設(shè)過程中遇到的矛盾、糾紛,避免了過去基層干部大包大攬、工作運行不透明、群眾不滿意的弊端?!按迕褡越ā睖p少了政府包攬代建過程中的許多程序,工期大幅縮短,也節(jié)省了一些建設(shè)規(guī)費?!绊椖坷硎聲弊鳛轫椖拷ㄔO(shè)主體,認(rèn)真負(fù)責(zé),有效保證了工程質(zhì)量。項目建設(shè)由村民自己做主,過程公開透明,政府資金直接落實到村,村民勞務(wù)工資一卡通發(fā)放,群眾收入顯著提高,也有利于遏制建設(shè)過程中的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。改善了鄉(xiāng)村社會的建設(shè)面貌,創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理方式,為“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)提供了范例。
3 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新
3.1 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的動力
3.1.1
宏觀層面。2013年11月黨的十八屆三中全會特別強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新社會治理體制”和“激發(fā)社會組織活力”, 指出要“改進(jìn)社會治理方式,堅持系統(tǒng)治理,加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,鼓勵和支持社會各方面參與,實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”,2014年1月的“中央一號文件”進(jìn)一步指出要“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”和“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方,可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。
3.1.2
微觀層面。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入,農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的主體意識和權(quán)利意識不斷增強(qiáng),“項目理事會”正是在鄉(xiāng)村治理制度供應(yīng)短缺,農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)尤其是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”反映日益強(qiáng)烈。鄉(xiāng)村在公共建設(shè)上探索推行“規(guī)劃民議、項目民選、方案民定、工程民建、支出民審、質(zhì)量民督、養(yǎng)用民營、效益民評”的民辦公助新機(jī)制的基礎(chǔ)上,按照一個項目一個理事會的要求而設(shè)立的新型自治組織?!绊椖坷硎聲钡慕⒂欣诖迕裾嬲苯有惺棺晕夜芾怼⒆晕曳?wù)、自我教育、自我監(jiān)督當(dāng)家作主的權(quán)利,增強(qiáng)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和美好家園的自信心與自豪感。
3.2 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的意義
3.2.1
有利于釋放鄉(xiāng)村治理活力。我國長期以來的鄉(xiāng)村治理模式主要是韋伯的層級制管理,“現(xiàn)代社會最合理、最有效的組織不可避免地帶有行政式組織結(jié)構(gòu)的特點——官僚制組織憑借其本身的精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、緊張可靠,純粹從技術(shù)上可以達(dá)到最完善的程度,在所有意義上是實施統(tǒng)治不甘落后最合理的形式。[1]”這種“壓力型行政體制”是自上而下的,政府運用權(quán)威對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理,嚴(yán)重壓制了鄉(xiāng)村自治活力迸發(fā),村民只能別動接受而無主動參與權(quán)?!绊椖坷硎聲钡慕榇迕駞⑴c鄉(xiāng)村治理提供了平臺,有助于村民集思廣益,發(fā)揮集體智慧共建美好家園。
3.2.2
有利于實現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民的利益?!绊椖坷硎聲背蓡T是群眾公認(rèn)民主推選產(chǎn)生的,具有威信高、原則性和協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的有利條件,確保了項目形成組織體系和責(zé)任落實到人,使農(nóng)民真正成為農(nóng)村建設(shè)的主人和直接受益者。項目建設(shè)過程公開、民主,農(nóng)民參與建設(shè)的積極性高漲,改變了以往政府包攬代建下農(nóng)民的“局外人”身份,尊重和實現(xiàn)了農(nóng)民的“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”,農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理,也是農(nóng)民公民權(quán)回歸的寫照。
3.2.3
有利于踐行政府服務(wù)理念。新公共服務(wù)理論認(rèn)為,公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé),他們的工作重點應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)?!绊椖坷硎聲钡慕⒂兄谡洚?dāng)服務(wù)角色,將權(quán)力下放到村民手中,實現(xiàn)村民“自己的事情自己辦”的訴求,政府只需提供必要的幫助,這也是將建設(shè)“服務(wù)型政府”,減少政府行政審批權(quán)的“政府瘦身”理念應(yīng)用到實際工作中的體現(xiàn)。
3.2.4
有利于重塑官員的公仆形象。以往政府包攬代建項目工程,常被村民疑慮為“政績工程”、“豆腐渣工程”,盡管政府竭心盡力,村民仍然不知情、不領(lǐng)情?!绊椖坷硎聲钡慕⒖梢浴笆拐辉偌犬?dāng)‘裁判員又當(dāng)‘運動員,政府官員可以把時間和精力投入到技術(shù)服務(wù)和資金監(jiān)管上,真心實意為人民辦事,使過去的‘油水關(guān)系回歸到正常的‘魚水關(guān)系上,[2]”有助于重塑官員在人民群眾心中的形象,贏得人民群眾的信任和支持。
3.3 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的困境
3.3.1
“項目理事會”組建和運作不暢。
“項目理事會”本是在鄉(xiāng)村治理制度短缺下建立的新型村民自治微型組織,建立的初衷是發(fā)揮農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主觀能動性,增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的有效性與集體目標(biāo)實現(xiàn)的成功性。但“一方面是因為受‘槍打出頭鳥的社會輿論的影響,大家擔(dān)心帶頭參與會付出更多或者遭到鄰里的鄙視、憎恨;另一方面,隨著市場經(jīng)濟(jì)侵入鄉(xiāng)村社會,鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn),相互信任降低,村民變得利益化,在集體決策時變得理性而多疑,擔(dān)心自己動了別人不動或少動,于是非得大家一起做才肯做。[3]”這就使得“項目理事會”的建立過程漫長而不確定,在實際運作中也無法避免“搭便車”現(xiàn)象。
3.3.2
政府部門和村委會的潛在影響多。已然實行的村民自建制度的基本框架是分權(quán)制衡和政務(wù)公開,即確立政府監(jiān)管服務(wù)主體、村委會責(zé)任主體和項目理事會建設(shè)主體地位,相互協(xié)調(diào),彼此合作。但“項目理事會”在實際運作中總會受到有關(guān)部門和村委會的影響,或是以技術(shù)幫扶為由選配工程隊阻撓“項目理事會”的獨立運作,或是直接干涉“項目理事會”的資金管理,或是以強(qiáng)制性手段妨礙“項目理事會”的人員選配等。這些無疑會影響“項目理事會”推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的實效發(fā)揮。
3.3.3
農(nóng)村“空心化”制約了鄉(xiāng)村治理進(jìn)程。人是最具有活力和創(chuàng)造力的因素,但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成和利益格局的分化,大量的農(nóng)村青壯年勞動力向城市流動,導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重,農(nóng)村公共事務(wù)的管理無人可用,村民自治進(jìn)入低水平重復(fù),民主監(jiān)督和民主管理難以執(zhí)行。在較低的村莊治理水平情況下,原子化的農(nóng)民難以合作,各種合作組織成長緩慢,嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。
3.4 “項目理事會”與鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新的對策
3.4.1
激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的自主意識。由于農(nóng)民的受教育水平和文化素質(zhì)不高,長期以來遭受著非公民待遇,農(nóng)民群眾總是習(xí)慣接受政府的政策主導(dǎo),民主意識和權(quán)利意識匱乏。因此為了激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的自主意識,有必要借助各種先進(jìn)手段和宣傳方式,調(diào)動農(nóng)民的積極性,發(fā)揮他們的主人公精神,使其以飽滿的熱情和昂揚的姿態(tài)自發(fā)投入到鄉(xiāng)村治理和建設(shè)“美好家園”的項目中去,實現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民作為鄉(xiāng)村建設(shè)主體的“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。
3.4.2
嚴(yán)格規(guī)范和完善“村民自建”制度。
“制度是一個社會的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說,它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。[4]”制度并不是針對某個個體而設(shè)立的,但其一旦被廣泛接受而確立,卻具有普遍約束性,因此為了體現(xiàn)公平和保護(hù)制度約束下的每個個體,對破壞制度的個人或組織施以懲戒顯得尤為必要?!按迕褡越ā敝贫仁谴迕褡赃x、自建、自管、自用和政府監(jiān)管服務(wù)機(jī)制的簡稱,是為實現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”而建立的,嚴(yán)格規(guī)范和完善這一制度有助于尊重農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位和首創(chuàng)精神。
3.4.3
大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì),培養(yǎng)新型農(nóng)民。大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)民收入,完善各項政策,尊重農(nóng)民的意愿和選擇,通過推進(jìn)遷村并居,使人口適度集中,解決農(nóng)村空心化問題。參照當(dāng)?shù)氐氖杖牒拖M水平以及外出務(wù)工人員的勞動所得,調(diào)節(jié)農(nóng)民參加鄉(xiāng)村項目建設(shè)的工資標(biāo)準(zhǔn),鼓勵和吸引更多的當(dāng)?shù)貏趧诱邊⒓余l(xiāng)村建設(shè)。開展農(nóng)民技能培訓(xùn),培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、愿奉獻(xiàn)的新型農(nóng)民,引進(jìn)和造就各種專門人才。推動各種農(nóng)村組織的發(fā)展,提高農(nóng)民的組織化水平,同時要落實村民自治制度,保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。
4 小結(jié)
鄉(xiāng)村治理是一項長期的系統(tǒng)工程,是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新設(shè)計“不是在一張白紙上繪圖,而是在鄉(xiāng)村社會既有格局基礎(chǔ)上,通過對現(xiàn)有治理困境的深度反思和審視來尋找靈感和答案”[3]。不論鄉(xiāng)村治理體制形式如何,其最終目的都是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治,即政府與公民合作,以使公共利益最大化的社會管理。
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