摘要：在中央政府與地方政府財(cái)政分權(quán)的分析框架下，指出我國的政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但債務(wù)率、償債率指標(biāo)表明地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大?；仡櫸覈胤秸畟鶆?wù)融資向市場化演進(jìn)的歷史，分析歷次融資模式變化的進(jìn)步與局限。著重分析地方融資平臺(tái)“權(quán)、責(zé)、利”不對等導(dǎo)致的“預(yù)算軟約束”問題，認(rèn)為“缺約束、不規(guī)范、低效率”的融資模式無法適應(yīng)新的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的需要，提出了未來制度建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方融資平臺(tái)；舉債權(quán)；市政債券；預(yù)算管理改革

中圖分類號(hào)： F832.5

一、我國的結(jié)構(gòu)性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

對我國債務(wù)總規(guī)模情況進(jìn)行估算，地方政府的負(fù)債率和債務(wù)率都明顯高于中央政府，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。

（一）我國債務(wù)總規(guī)模估算

美國“次貸”危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)表明，政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要反映在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于政府責(zé)任所產(chǎn)生的債務(wù)，無論是法律規(guī)定的還是社會(huì)公眾推斷的，一旦無法履行，都將導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，只是根據(jù)債務(wù)發(fā)生的可能性和對政府約束力的不同，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響程度可能會(huì)有所不同。

以廣義的公共債務(wù)或政府性債務(wù)概念粗略估算，包括國債、政策性銀行債務(wù)、地方政府及融資平臺(tái)債務(wù)、鐵道部債務(wù)以及上一輪銀行重組成本在內(nèi)，我國的公共債務(wù)余額到2010年底約為26萬億元，約占當(dāng)年GDP的65%（見表1）。雖然超過了國際公認(rèn)的警戒線60%，但從國際比較的角度來看，這個(gè)負(fù)債率尚處于國際較低水平。表2顯示，自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，美國、日本、英國、法國和德國的負(fù)債率增幅明顯，而我國政府的負(fù)債率與這些國家相比是最低的。

（二）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

雖然1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》明文規(guī)定地方政府不得舉債，但是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和為地方居民提供基本的公共服務(wù)，地方政府仍然以其他形式欠下了許多債務(wù)。

2011年6月審計(jì)署發(fā)布的第35號(hào)公告《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示， 2010年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額10.72萬億元，相當(dāng)于占我國GDP的26.71%、全國財(cái)政收入的128.97%、地方財(cái)政收入的263.89%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于債務(wù)率國際警戒線100%的水平。如果加上約2.8萬億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府債務(wù)①，以及約1萬億元的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)（由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌級(jí)次主要是在省級(jí)和地市級(jí)地方政府）②，還有約1.2萬億元的地方公路隱性債務(wù)③，地方政府性債務(wù)總額達(dá)到15.70萬億元之巨，占2010年GDP的39%、全國財(cái)政收入和的189%、年地方財(cái)政收入的387%。從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的衡量指標(biāo)上看，地方政府的負(fù)債率和債務(wù)率都明顯高于中央政府，地方政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)階段。

二、我國地方政府性債務(wù)成因分析

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和“政企分開”原則的落實(shí)，地方政府的投資性支出責(zé)任逐步向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域集中。但是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公益性強(qiáng)，存在投資數(shù)額大、回收周期長、投資收益低的特性，比較難以吸引私人投資者的建設(shè)運(yùn)營。所以，地方政府一直承擔(dān)著規(guī)劃者和實(shí)施者的雙重責(zé)任。理論上講，地方政府運(yùn)用金融工具籌集建設(shè)資金不僅是可行的，而且是必要的。

（一）資金需求遠(yuǎn)超財(cái)政能力

首先，財(cái)政無力彌補(bǔ)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代公共投資不足造成的基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬。城市發(fā)展的“納瑟姆曲線” ④規(guī)律表明，當(dāng)城市化水平處于30%～70%時(shí)，將進(jìn)入加速城市化階段。然而，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全靠計(jì)劃控制和財(cái)政資金支持，金融工具缺位導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的歷史欠賬較為嚴(yán)重。改革開放的30多年以來，正好處于我國城市化快速發(fā)展的階段，計(jì)劃體制下基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投資模式難以滿足日益增長的城鎮(zhèn)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，迫切需要增加公共投資實(shí)現(xiàn)追趕式發(fā)展，以保證基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，維持國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快發(fā)展。

1994年的分稅制改革，規(guī)范了政府間財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)了中央政府宏觀調(diào)控能力，有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，同時(shí)，在客觀上也造成地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配的局面。

由于中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分工作未能徹底進(jìn)行，尤其是各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分工作幾乎沒能展開。隨著我國的城市化進(jìn)程加快，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施需求和公共管理職能在不斷加重，開支壓力不斷增大。受1997年亞洲金融危機(jī)、2008年國際金融危機(jī)的影響，為配合中央政府“保增長”的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，地方政府的配套融資需求進(jìn)一步擴(kuò)大。

與此同時(shí)，地方財(cái)政存在著稅源不足、穩(wěn)定性差、征收難度大、增收潛力小等特點(diǎn)。與事權(quán)和開支相比，地方政府的財(cái)力明顯不足，僅靠各城市政府自身的財(cái)力無法完成大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，亟需有效調(diào)動(dòng)金融資源的支持性作用。

（二）金融跨期配置資源符合公平原則

資本性項(xiàng)目投資容易導(dǎo)致不公平，包括居民人口遷徙帶來的橫向不公以及生活時(shí)代差異帶來的縱向不公。公共投資項(xiàng)目的成本-收益的代際公平原則主要指公共投資項(xiàng)目的受益人應(yīng)和城鎮(zhèn)化融資負(fù)擔(dān)人保持一致。然而，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有一次建成、長期使用的特點(diǎn)，客觀上容易產(chǎn)生受益人和負(fù)擔(dān)人的不一致問題。

在純粹通過稅收為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的做法下，不公平問題尤為突出。金融手段的本質(zhì)，是跨期配置資源的期限轉(zhuǎn)換功能，這是金融區(qū)別于財(cái)政的一個(gè)顯著特征。通過一定的融資制度安排—— 一次融資建設(shè)分期償還，就能將城鎮(zhèn)化的未來收益平移到目前使用的同時(shí)，也能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)成本的代際分擔(dān)。

三、我國地方政府融資模式的歷史變遷

我國地方政府融資模式的歷史變遷，是財(cái)政金融體制漸進(jìn)改革的結(jié)果，一直朝著市場化的方向發(fā)展，同時(shí)也不可避免地打上了體制的烙印。

在“撥改貸”時(shí)期，地方政府曾經(jīng)是可以直接獲取金融資源的，是合法的舉債主體。分稅制改革與《預(yù)算法》出臺(tái)是一個(gè)分水嶺，此后，在有關(guān)法律限制下，地方政府缺乏合法的融資主體與償債責(zé)任主體地位，只能通過中央財(cái)政或者融資平臺(tái)獲得金融資源（見圖1）。

（一）“撥改貸”模式

1979年，為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，北京、上海、廣東三個(gè)省市試行“撥改貸”，拉開了地方政府市場化融資的序幕。1984年，國家頒發(fā)了《關(guān)于國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》，全面推動(dòng)地方政府融資向市場化方向轉(zhuǎn)變。

本來，從有限的財(cái)政安排改為銀行貸款，地方政府已經(jīng)成為一個(gè)債務(wù)主體，能夠直接獲取金融資源。但是，當(dāng)時(shí)的金融體系是國有銀行一統(tǒng)天下，有限的幾家商業(yè)銀行也是逐步從中國人民銀行獨(dú)立出來成立的，導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生了一種錯(cuò)誤的認(rèn)知：銀行的資金就是國家的資金，所謂“貸款”是無償?shù)摹５胤秸膫鶆?wù)主體意識(shí)與償債意識(shí)沒有隨“撥改貸”建立起來，因此，這種模式不具有商業(yè)可持續(xù)性。

（二）通過中央財(cái)政獲取金融資源

從財(cái)政體制的角度講，一級(jí)政府完整的財(cái)權(quán)不僅應(yīng)當(dāng)包括稅收權(quán)和支出權(quán)，而且還應(yīng)當(dāng)包括舉債權(quán)，但是，在1994年頒布的《預(yù)算法》第28條中，明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。此后，1995年頒布的《中國人民銀行法》第29條規(guī)定：“中國人民銀行不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款”。1996年頒布的《貸款通則》明確指出：借款人不包含地方政府及其部門。在不違反禁止性規(guī)定的情況下，地方政府通過國債轉(zhuǎn)貸、國際金融機(jī)構(gòu)和外國政府貸款等獲得了一定的金融資源。

這些一段融資模式的特點(diǎn)是，在舉債階段強(qiáng)化了中央政府的約束力和控制力，債務(wù)規(guī)模有限因而有效防范了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；但是，同樣的原因令其不足以滿足地方政府的資金需求；地方政府的債務(wù)償還，純粹是依靠財(cái)政積累，而分稅制弱化了地方財(cái)力，無法對商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)形成吸引力；商業(yè)金融缺乏也就不能有效發(fā)揮金融市場對地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定價(jià)和緩釋機(jī)制。

（三）通過融資平臺(tái)獲取金融資源

受舉債主體身份的制約，地方政府不得不“創(chuàng)新”融資主體。21世紀(jì)初以來，隨著住房市場化改革的推進(jìn)以及土地有償使用制度的推廣，地方融資平臺(tái)模式逐步興起，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)的影響發(fā)揮了重要作用。

所謂地方融資平臺(tái)，是指地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。融資平臺(tái)的本質(zhì)是，地方政府以相關(guān)領(lǐng)域的財(cái)政投資性支出注入融資平臺(tái)作為本金撬動(dòng)金融資源。其所運(yùn)用的金融工具，從最初的銀行借貸，逐步向貸款、城投債、政信合作等多元化發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月末，融資平臺(tái)貸款余額已達(dá)9.7萬億元，在融資平臺(tái)債務(wù)總量中的份額是最高的，這與我國直接融資市場不夠發(fā)達(dá)，間接融資體系長期占主導(dǎo)地位的金融體制是相適應(yīng)的。

2012年全年“城投債”（包括城投類企業(yè)債、中票、短融、私募票據(jù)等）凈發(fā)行額達(dá)到7928億元，年底的存量規(guī)模1.78萬億元，占整體信用產(chǎn)品存量的比重從2008年的13.3%上升至23.7%。

截至2012年末，“政信合作”余額5015.5億元，較2011年末增長97.7%；廣義類基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)類信托余額1.65萬億元，較2011年末增長62.5%。

四、融資平臺(tái)的弊端分析

在缺乏正規(guī)融資渠道的情況下，地方政府投融資平臺(tái)是地方政府信用和市場化融資相結(jié)合的融資模式，也是地方政府突破財(cái)力限制、綜合運(yùn)用社會(huì)資源服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種體制創(chuàng)新，它推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在金融危機(jī)期間為推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)也發(fā)揮了重要作用。但是，規(guī)避監(jiān)管的融資模式“創(chuàng)新”使得地方政府性債務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理，約束機(jī)制的建設(shè)大大落后于融資規(guī)模的擴(kuò)張。

（一）融資平臺(tái)存在軟約束問題

對于地方政府來說，地方融資平臺(tái)具有靈活性優(yōu)勢。第一，名義上和形式上，融資平臺(tái)是具有獨(dú)立法人資格的（國有）經(jīng)濟(jì)實(shí)體（企事業(yè)法人），具備借款人的主體資格，可以輕松避開《預(yù)算法》和《貸款通則》的有關(guān)監(jiān)管。第二，地方政府可以方便地將土地等國有資產(chǎn)在不同的融資平臺(tái)公司之間騰挪，以地方財(cái)力、土地、信用作后盾，最大限度地利用債務(wù)杠桿獲取金融資源。第三，融資平臺(tái)的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于其出資人地方政府的財(cái)產(chǎn)，依法應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)民事權(quán)利義務(wù)，即便發(fā)生償債困難時(shí)，隱身其后的地方政府或者下一任的政府主要領(lǐng)導(dǎo)可以方便地推卸償債責(zé)任。

然而，恰恰是這種“靈活性”， 構(gòu)成融資平臺(tái)模式最本質(zhì)的缺陷，即缺乏清晰的法規(guī)約束和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，權(quán)、責(zé)、利邊界模糊加劇預(yù)算軟約束問題。具體體現(xiàn)在：

一是由于地方政府不是直接債務(wù)人，無法對舉債行為進(jìn)行總體規(guī)劃，不能科學(xué)設(shè)計(jì)舉債規(guī)模、方式、品種、年限、投資回報(bào)方式、償債資金的籌措和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判。

二是舉債流程不規(guī)范，缺乏正路引導(dǎo)。地方融資平臺(tái)一般為企業(yè)法人，地方政府只能通過層層上報(bào)匯總的方式了解平臺(tái)公司的舉債情況，存在滯后性，無法進(jìn)行正面引導(dǎo)。

三是地方融資平臺(tái)既有為了公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目而替政府承擔(dān)的債務(wù)，也有相當(dāng)一部分自營項(xiàng)目的債務(wù)，同樣的債務(wù)主體存在不一樣的債務(wù)性質(zhì)，加大了地方政府債務(wù)管理的難度。

四是政府缺位債務(wù)資金監(jiān)控。對于無法產(chǎn)生收益的公共設(shè)施、公共事業(yè)項(xiàng)目來說，真正的借款人和償債責(zé)任人是政府，債務(wù)資金使用人是建設(shè)單位，表面上的舉債主體即融資平臺(tái)公司缺乏管理項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的動(dòng)因。

這些問題令項(xiàng)目建設(shè)和資金運(yùn)用難以獲得有效監(jiān)督，容易導(dǎo)致投資效率低下和滋生腐敗等問題。一旦運(yùn)作不當(dāng)，融資平臺(tái)的債務(wù)就很容易出現(xiàn)難以償還的問題，給地方政府帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)，而地方債務(wù)不斷累積不僅會(huì)成為地方財(cái)政的重大隱患，最終可能將會(huì)轉(zhuǎn)嫁給中央財(cái)政，加劇地方政府預(yù)算軟約束行為，由全國的納稅人來承擔(dān)，進(jìn)而引發(fā)更多的財(cái)政、金融連鎖反應(yīng)，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難。

隨著地方政府建立融資平臺(tái)的層級(jí)和主體資質(zhì)在逐步下移，信息披露不充分，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)在增大，未來都可能導(dǎo)致商業(yè)銀行產(chǎn)生不良貸款。

（二）商業(yè)貸款的期限錯(cuò)配問題

對于商業(yè)銀行來說，“以短貸長”是其資金運(yùn)用的主要格局，尤其是銀行負(fù)債的流動(dòng)性明顯較強(qiáng)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目貸款期限一般都較長，以高流動(dòng)性的存款類負(fù)債來支持低流動(dòng)性的中長期貸款畢竟有一定限度。如果出現(xiàn)存款久期縮短、或者貸款期限長期化的趨勢，銀行本身的資產(chǎn)負(fù)債表的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)將明顯積聚，這一風(fēng)險(xiǎn)在某些特定時(shí)點(diǎn)可能演變成大規(guī)模的不良貸款和實(shí)質(zhì)性的支付危機(jī)。

隨著融資平臺(tái)債務(wù)逐漸到期，其隱含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也對地方財(cái)政構(gòu)成一定的壓力。國家審計(jì)署2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國共有6576個(gè)地方融資平臺(tái)，平均每個(gè)縣2.3個(gè)，平均每個(gè)融資平臺(tái)舉債7.6億元。

事實(shí)上，20世紀(jì)90年代因投資過熱、通貨膨脹帶來的銀行不良貸款大幅攀升已經(jīng)在很大程度上印證了上述判斷，只是因政府的隱性支持等因素，使得銀行體系并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的擠兌危機(jī)。防范與化解地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前不容回避的問題。

（三）監(jiān)管缺位

盡管“城投債”大多投向那些投資規(guī)模大、回報(bào)期長且?guī)в泄嫘蕴卣鞯氖姓?xiàng)目，與一般的企業(yè)債券區(qū)別較大；但是從債券的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、審批、發(fā)行、流通和償還均沿用企業(yè)債券的模式，遵循《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》，而該條例關(guān)于發(fā)債主體、發(fā)債規(guī)模的約束對于融資平臺(tái)基本不構(gòu)成障礙。而且，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目大多符合國家產(chǎn)業(yè)政策，上述條例對于融資平臺(tái)債券的使用和償還也未進(jìn)行特別的監(jiān)管，因此地方政府實(shí)際上通過企業(yè)債券這一渠道實(shí)現(xiàn)了市政項(xiàng)目融資的目的，同時(shí)這種帶有政府背景的企業(yè)債券還會(huì)降低社會(huì)監(jiān)督的積極性，增加“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”；而兼有政府債券和企業(yè)債券的雙重身份使投資者難以衡量其真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)與收益，容易出現(xiàn)盲目高估收益、低估風(fēng)險(xiǎn)的情況。

（四）缺乏有效的信息披露制度

由于融資平臺(tái)債券發(fā)行主體是公司法人，在債務(wù)管理上，從舉債、用款到償債的全部過程通常由舉債單位自行管理，游離在財(cái)政、審計(jì)部門管理之外，因而債務(wù)情況只有具體的舉債人自己清楚，其他部門難以掌握。即使近年來財(cái)政部門因擔(dān)憂債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而開始統(tǒng)計(jì)，也僅僅是事后的管理。況且，還會(huì)因?yàn)楦鞯乩斫?、管理差異而遇到統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一的問題。如此一來，金融機(jī)構(gòu)和普通民眾根本無法清晰了解地方政府的真實(shí)財(cái)政收支和整體債務(wù)情況，以地方財(cái)政作為擔(dān)保的平臺(tái)公司貸款進(jìn)一步放大了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在進(jìn)行信息披露的時(shí)候只對融資平臺(tái)本身的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、經(jīng)營狀況及所投資項(xiàng)目等進(jìn)行披露，而由于債券發(fā)行人與地方政府的緊密聯(lián)系，還需要建立符合最低標(biāo)準(zhǔn)的地方政府財(cái)政信息披露機(jī)制，增加財(cái)政透明度。目前我國在財(cái)政信息披露的質(zhì)量和數(shù)量方面都相差甚遠(yuǎn)，遠(yuǎn)不能適應(yīng)有效實(shí)施市場約束的需要。市場也缺乏足夠的信息對政府或公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行全面而準(zhǔn)確的分析和評(píng)估，從而削弱了市場約束的力量。

（五）信用評(píng)估缺乏可信度

對于融資平臺(tái)債券的信用及其投資價(jià)值的評(píng)估不同于一般企業(yè)債券，更應(yīng)側(cè)重于對相關(guān)地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政府整體財(cái)政實(shí)力和項(xiàng)目成本收益的分析，并非僅僅局限于發(fā)行主體本身的資產(chǎn)負(fù)債、收入利潤及現(xiàn)金流指標(biāo)。對“城投債”的信用評(píng)估，既不能只看企業(yè)本身的財(cái)務(wù)狀況，也不能只看到平臺(tái)背后政府支持的影子，在地方政府與融資平臺(tái)的關(guān)系沒有得到規(guī)范之前，目前債券評(píng)估體系很難說是有效的。

（六）償債過于依賴土地收益

融資平臺(tái)的償債資金來源絕大部分要依靠土地出讓收入。1998年住房市場化改革、2003年的土地出讓制度改革，令地方政府獲得了最大的一塊國有資產(chǎn)變現(xiàn)收益：土地出讓金。2011年，各級(jí)政府土地出讓總收入高達(dá)3.3萬億元，相當(dāng)于地方本級(jí)一般預(yù)算收入的60%左右；純收益超過1萬億元，相當(dāng)于地方本級(jí)一般預(yù)算收入的20%左右。

然而，過于依賴單一的土地出讓金收益，令任期制下的地方政府以諸多短視行為實(shí)現(xiàn)土地出讓金最大化：一是導(dǎo)致地方政府“抬高地價(jià)、多賣地、賣高價(jià)地”的沖動(dòng)，一定程度上催生了房地產(chǎn)泡沫；二是利用土地供應(yīng)一級(jí)市場的壟斷地位，熱衷于征收集體用地轉(zhuǎn)為國有土地，通過“招拍掛”制度獲取級(jí)差地租收益，引發(fā)諸多拆遷社會(huì)問題，也導(dǎo)致“攤大餅”式的城市擴(kuò)張模式，產(chǎn)生土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象；三是城市建成區(qū)面積快速增加但土地使用效率不高，農(nóng)田面積縮小一定程度上威脅糧食安全。

最根本的約束在于，城鎮(zhèn)的擴(kuò)張是有邊界的，附著有城鎮(zhèn)化紅利的有價(jià)值的土地也是一種有限的稀缺性資源，未來由政府直接掌握的可以出賣的土地更有限，僅僅依靠一次性土地出讓金償債顯然不具備可持續(xù)性。

五、我國地方政府融資機(jī)制相關(guān)改革

新形勢下，以往的粗放式融資機(jī)制不再是可持續(xù)的。如果沒有一個(gè)更為合理的融資機(jī)制，沒有一個(gè)為地方政府公共投資進(jìn)行融資的有效安排，地方政府就很難擺脫對土地財(cái)政和融資平臺(tái)的過度依賴。因此，當(dāng)前亟需重塑地方政府融資機(jī)制，保障經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)步推進(jìn)。

創(chuàng)新地方政府融資機(jī)制，并非簡單地尋求新的融資渠道、擴(kuò)大融資規(guī)模。而是要以加約束為手段，以市場化、多層次為發(fā)展方向，以規(guī)范化、提效率、可持續(xù)為最終目標(biāo)，保障金融市場能充分發(fā)揮在融資機(jī)制中的“自我約束”和“正向激勵(lì)”作用。這才是未來融資機(jī)制改革的重點(diǎn)。

實(shí)際上，由于政府財(cái)政是一個(gè)缺乏競爭性的封閉系統(tǒng)，不存在“與國際接軌以增強(qiáng)競爭力”的需求，也缺乏與市場相聯(lián)系的接口。圍繞新型融資機(jī)制推動(dòng)改革將具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果，將引發(fā)一系列與之相關(guān)的改革。從大的方面來講，包括財(cái)稅體制改革、金融市場改革乃至行政體制改革。

（一）規(guī)范融資平臺(tái)與地方政府的關(guān)系

通過對比分析，可以初步得出結(jié)論，就像紐約市可以利用管道融資公司作為融資渠道一樣，我國地方政府借用融資平臺(tái)這個(gè)渠道本身并沒有大問題。兩者之間的關(guān)鍵差異在于，地方政府與融資平臺(tái)之間缺乏制度規(guī)范，最終導(dǎo)致權(quán)利、責(zé)任混亂以及對外界和市場資金提供方的信息披露不夠透明。在新的融資模式?jīng)]有發(fā)展出來之前，融資平臺(tái)模式仍有自身存在的價(jià)值，借鑒澳大利亞和美國的經(jīng)驗(yàn)，必須以立法規(guī)范融資平臺(tái)與地方政府的關(guān)系。

就還款保障方面進(jìn)行考慮，平臺(tái)公司的償債安排寄望于財(cái)政資金存在不可預(yù)見性太大的問題。一個(gè)可行的解決方案是，政府融資與融資平臺(tái)（管道融資公司）的籌資責(zé)任，應(yīng)以項(xiàng)目性質(zhì)劃界，分別負(fù)責(zé)一般責(zé)任債券與項(xiàng)目收益?zhèn)?。相?yīng)的，地方政府分別編制經(jīng)常預(yù)算與資本預(yù)算，兩者結(jié)合的綜合性的政府財(cái)務(wù)報(bào)告是最能反映政府負(fù)債能力與償債能力的政府財(cái)務(wù)報(bào)表。對外公開的資本性預(yù)算，既要有長期、中期、短期投資支出計(jì)劃，也要做好收入預(yù)測和償債資金安排。對于國內(nèi)融資平臺(tái)公司本身來說，在做好上述規(guī)范措施后，做好信息披露從而接受市場力量約束，繼續(xù)發(fā)行具有收益?zhèn)再|(zhì)的債務(wù)不會(huì)形成大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）賦予城市政府發(fā)市政債權(quán)力

在財(cái)政改革方面，主要是要建立以地方特別是市級(jí)政府的負(fù)債主體地位，可利用當(dāng)前正在修改《預(yù)算法》的機(jī)會(huì)，賦予地方政府，尤其是有條件的市縣政府以市政債券自主發(fā)行權(quán)。考慮到市政債券發(fā)行需要修改《預(yù)算法》，要經(jīng)過一系列法律程序，而財(cái)產(chǎn)稅推廣和積累也需要一個(gè)過程，短期內(nèi)需要變通安排。建議借鑒美國等地的“特殊目的政府”做法，由上級(jí)政府賦予下級(jí)政府與提供特定公共品事權(quán)相對應(yīng)的財(cái)權(quán)，包括專款專用的收稅權(quán)和發(fā)債券等，并設(shè)立特別賬戶實(shí)行封閉運(yùn)行和管理，這樣既可保持上級(jí)政府的控制力，又可保證下級(jí)政府具有與特定事權(quán)相對應(yīng)的發(fā)債權(quán)。因此，可在總結(jié)前期4省市自行發(fā)債經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由全國人大或國務(wù)院授權(quán)擴(kuò)大地方自行發(fā)債試點(diǎn)。除繼續(xù)以省級(jí)政府作為發(fā)債主體的試點(diǎn)外，考慮到城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)主要在市級(jí)政府，下一步應(yīng)擴(kuò)大試點(diǎn)，重點(diǎn)可考慮讓市級(jí)政府發(fā)債。

推進(jìn)省以下各級(jí)政府更科學(xué)地劃分事權(quán)。預(yù)算管理上，推動(dòng)全口徑預(yù)算，編制資本預(yù)算、中期預(yù)算和政府資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的硬約束。在此基礎(chǔ)上，完全可以借助市場力量推動(dòng)地方政府主動(dòng)進(jìn)行利益導(dǎo)向的財(cái)稅改革，使地方政府的隱性債務(wù)顯性化，強(qiáng)化對地方政府的財(cái)務(wù)約束，保證地方財(cái)政的可持續(xù)性。增強(qiáng)地方政府信用意識(shí)，接受資金價(jià)格的 （市場力量）約束，提高地方財(cái)政信息透明度，以市場主體身份接受市場的信用評(píng)判，最終是降低融資成本。

（三）發(fā)展和改革債券市場

借鑒國際和我國改革開放30年來的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，債券市場的良好發(fā)展需要建立起新型的債券機(jī)構(gòu)體系、完善的信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系、統(tǒng)一的債券市場監(jiān)管體系和明確的債券發(fā)行定價(jià)機(jī)制，從而強(qiáng)化債務(wù)融資市場對政府投融資行為的約束。

1.完善信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系

構(gòu)建以信用評(píng)級(jí)制度、信息披露制度和債券保險(xiǎn)制度為內(nèi)容的信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

建立起完善的市政債信用評(píng)級(jí)機(jī)制。首先，要建立一套規(guī)范的、操作性強(qiáng)、能真實(shí)反映市政債信用狀況的評(píng)級(jí)程序和標(biāo)準(zhǔn)；其次，盡快建立具有高度獨(dú)立性和公正性的市政債資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，規(guī)范其評(píng)級(jí)行為；最后，出臺(tái)實(shí)施資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)管理辦法，以保證市政債評(píng)級(jí)的公正性和準(zhǔn)確性。例如，引入獨(dú)立的第三方力量，前幾年人民銀行委托社科院對城市金融生態(tài)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并對社會(huì)公布，結(jié)果顯示地方融資可得性、利率高低與評(píng)價(jià)打分具有較強(qiáng)的相關(guān)性，地方政府也越來越重視這類評(píng)價(jià)，效果正在逐漸顯現(xiàn)。

建立起地方債務(wù)的信用評(píng)估體系，根據(jù)各地的風(fēng)險(xiǎn)和政府信譽(yù)引入差別化的利率。同時(shí)引入國際權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)參與評(píng)級(jí)，從地方政府的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支水平和結(jié)構(gòu)、地方財(cái)政管理和行政效率、地方財(cái)政負(fù)債水平等方面進(jìn)行量化分析與定性界定。

完善債券保險(xiǎn)制度。在債券的發(fā)行環(huán)節(jié)中，積極引入專業(yè)的債券擔(dān)保機(jī)構(gòu)，降低和分散債券投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)對債券擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)發(fā)展和投資進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。

2.統(tǒng)一債券市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

我國目前的債券市場是多層次的，既有銀行間市場也有交易所市場，既有場內(nèi)交易市場又有場外交易市場；各市場分屬發(fā)改委、人民銀行、證監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門管理。為促進(jìn)債券市場快速、健康發(fā)展，最緊要的是統(tǒng)一各債券市場的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。首先，各種債券市場規(guī)則的制定和監(jiān)管職能的履行應(yīng)該以尊重投資人、籌資人的自主權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上保證信息的充分披露，保證交易的公開、公正、公平。其次，應(yīng)該統(tǒng)一托管、清算機(jī)構(gòu)，便于投資者將所持有的債券能在不同的市場間自由轉(zhuǎn)換、交易。

3.明確債券發(fā)行定價(jià)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)債券發(fā)行利率的市場化定價(jià)機(jī)制，主要根據(jù)債券的資信等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)大小等因素來確定債券利率水平，并使其能體現(xiàn)不同地方政府在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、財(cái)政狀況、金融生態(tài)環(huán)境、償債能力、政策扶持力度和發(fā)展?jié)摿?、基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在的差異。需要特別防范的是，減少債券發(fā)行者對投資者尤其是機(jī)構(gòu)投資者的干擾和影響。

4.加強(qiáng)對投資者教育和引導(dǎo)

目前，國內(nèi)投資渠道不充分與財(cái)富管理需求日益增長之間的矛盾逐漸突出。在這種情況下，創(chuàng)新推出市政債這樣的新投資標(biāo)的，短期內(nèi)有可能出現(xiàn)市政債市場的“非理性繁榮”。對此，應(yīng)準(zhǔn)備好應(yīng)對之策：一是完善金融機(jī)構(gòu)的公司治理，防止市政債演變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的銀行貸款；二是要加強(qiáng)普通投資者的教育，樹立對地方債的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，尤其是對“中央不會(huì)兜底承擔(dān)最終償債責(zé)任”的認(rèn)識(shí)。

另外，可以考慮給予市政債發(fā)行配套的政策優(yōu)惠，加強(qiáng)民意約束。通過對市政債的發(fā)行給予貼息或免稅等政策優(yōu)惠，吸引更多當(dāng)?shù)鼐用褓徺I或持有市政債，這樣不僅有利于財(cái)政紀(jì)律的強(qiáng)化，也能突出民意約束。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制建設(shè)

市政債通過評(píng)級(jí)及價(jià)格機(jī)制，具有自我約束總量過度膨脹的特征，有利于防范地方政府和金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，但為了更好地維護(hù)金融體系安全，還應(yīng)當(dāng)在以下幾方面加強(qiáng)配套風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制建設(shè)：

1.以預(yù)算約束地方政府的投融資決策

政府預(yù)算收支結(jié)構(gòu)通常可以劃分為經(jīng)常性預(yù)算與資本性預(yù)算。經(jīng)常性預(yù)算是指為經(jīng)常重復(fù)發(fā)生的政府日?；顒?dòng)提供資金的預(yù)算，主要包括人員經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)等，具有支出剛性強(qiáng)的特點(diǎn)。資本性預(yù)算是指為建筑物、道路橋梁和大型維修項(xiàng)目等資本項(xiàng)目提供資金的預(yù)算，這類支出通常規(guī)模較大，能在多年時(shí)間內(nèi)持續(xù)形成收益。

經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算最顯著的差別是資金籌措方式。一般來說，經(jīng)常性預(yù)算的主要收入來源是稅收；資本性預(yù)算的收入包括投資收益，出售政府掌控的自然資源、國有資產(chǎn)獲得的資金，但最重要的是發(fā)行政府債券獲得的債務(wù)性收入。

資本性支出規(guī)模巨大、期限較長，對它的管理要具有一定前瞻性和長期規(guī)劃性。比如，某個(gè)項(xiàng)目到底是否應(yīng)該給予預(yù)算支持、該支持多少金額、項(xiàng)目的效果如何、未來如何償還債務(wù)等等。

政府預(yù)算是通過法律程序確立的，是對政府活動(dòng)進(jìn)行約束和限制的基本途徑。資本預(yù)算是地方提供基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略管理手段，可以促進(jìn)地方政府改善投融資決策，在項(xiàng)目計(jì)劃、資本融資和發(fā)展目標(biāo)方面形成完整的政策框架。

目前，我國地方政府尚未編制資本性預(yù)算，在行為方式上只關(guān)心如何才能更多地融資上項(xiàng)目謀政績，對于償債沒有計(jì)劃。對于資金的使用也缺乏精細(xì)化管理，項(xiàng)目管理不善、資金使用效率低下的問題特別突出。

實(shí)現(xiàn)兩類不同預(yù)算的分別編制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性收支與資本性收支分離，是合理確定融資規(guī)模與提高資金支出效率的基本保證。為了控制政府債務(wù)的膨脹，經(jīng)常性收支應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)約和平衡方針，債務(wù)資金應(yīng)當(dāng)僅限于資本性投資支出，公共債務(wù)存量的增加額不得超過凈公共投資水平，這就是所謂的資本性預(yù)算“黃金規(guī)則”。

編制資本性預(yù)算，可以確保政府的投融資活動(dòng)是在法律框架內(nèi)活動(dòng)，防止地方政府債務(wù)膨脹，確保地方財(cái)政健康運(yùn)行。編制資本性預(yù)算，可以實(shí)現(xiàn)跨期的權(quán)責(zé)對等安排，避免“新官不理舊賬”的現(xiàn)象。編制資本預(yù)算，還便于考察資金使用的績效，提高財(cái)政資金的使用效率。

為便于統(tǒng)計(jì)，政府可以從三個(gè)維度劃定經(jīng)常性支出與資本性支出的區(qū)分界限：一是資金規(guī)模，要達(dá)到計(jì)入資本項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)；二是資金用途，要能夠物化成相應(yīng)的設(shè)施或歸結(jié)為提供設(shè)施的費(fèi)用；三是時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，資金物化后的生命周期要超過一年。

總而言之，就是要加快推動(dòng)地方政府編制中長期資本預(yù)算，以明確作為債務(wù)主體的市政府未來還款保障，科學(xué)合理界定市政債的規(guī)模。

2.信息公開為市場約束奠定基礎(chǔ)

在完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府也只是一個(gè)平等的市場主體。利用市政債券成功融資的前提，是政府主動(dòng)、充分披露自己的財(cái)務(wù)信息，讓債券的潛在購買者了解政府的財(cái)務(wù)狀況，以便于市場能夠評(píng)估政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。

我國地方政府目前并不享有合法舉債的權(quán)利。借道地方融資平臺(tái)，商業(yè)貸款、銀信合作、理財(cái)計(jì)劃、城投債等諸多融資手段都被用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資。在這一模式下，資金供求雙方博弈能力不對等的問題明顯，地方政府披露自身財(cái)務(wù)信息的意愿很弱，而地方融資平臺(tái)的公司財(cái)務(wù)信息也并不能真實(shí)反映地方政府的可用財(cái)力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

要發(fā)揮市場的約束力量控制公共債務(wù)，最好的辦法是發(fā)展市政債券市場，讓社會(huì)公眾以債權(quán)人的身份要求地方政府亮出家底，這比信貸市場的約束力更強(qiáng)。同時(shí)，為滿足市場要求，地方政府的首要任務(wù)將是編制資本預(yù)算，可靠地統(tǒng)計(jì)公共資產(chǎn)和負(fù)債，公開資金用途和債務(wù)償還計(jì)劃等信息，為市政債券市場建設(shè)與發(fā)展打好基礎(chǔ)。

信息公開的重點(diǎn)是建立法定的信息披露機(jī)制，從法律上加以明確和規(guī)范，提高違法違規(guī)成本。修訂完善《保密法》和《政府信息公開條例》，建立市政債信息披露制度，公開其數(shù)額、發(fā)行方式、對象、使用方向、項(xiàng)目情況以及成本收益等，使投資者能夠方便、及時(shí)地了解到相應(yīng)的信息，做出相應(yīng)的投資決策。強(qiáng)化信息披露監(jiān)管，對有地方政府支持的債務(wù)融資，還必須披露財(cái)政收支信息。

3.其他約束機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

（1）強(qiáng)化地方人大的監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)地方人大的審查、監(jiān)督作用，對市政債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息以及未來還款保障等享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，合理控制市政債的規(guī)模，有效解決“新官不理舊賬”的問題。

（2）在具體的規(guī)?？刂祁~度上明確標(biāo)準(zhǔn)，由上級(jí)政府或財(cái)政部統(tǒng)籌安排，實(shí)行逐項(xiàng)審批制，并規(guī)定在一定期限內(nèi)，市政債的累計(jì)發(fā)行額度不得超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，以防止償債責(zé)任的積累擴(kuò)大。設(shè)置控制過度負(fù)債的一系列指標(biāo)，并實(shí)行包括預(yù)警管理在內(nèi)的全程控制。

（3）構(gòu)建市政債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。第一，建立償債基金。在財(cái)政法規(guī)中明確市政債償還納入地方財(cái)政預(yù)算管理，建立償債基金以專用于地方政府債務(wù)的償還。預(yù)算年度初，必須按一定比例安排地方公債還本付息支出，但新發(fā)債券收入不能用于償還舊債。第二，完善預(yù)警機(jī)制。構(gòu)造一套預(yù)警指標(biāo)體系監(jiān)控市政債及地方財(cái)政收支狀況，如債務(wù)利息占預(yù)算的比重、債務(wù)規(guī)模占中央債務(wù)規(guī)模等。第三，建立市政債償還的保證機(jī)制。修改《擔(dān)保法》進(jìn)行擔(dān)保創(chuàng)新，構(gòu)建市政債保險(xiǎn)機(jī)制。

一是探索地方自治。作為單一制國家，理論上講，中央政府對地方政府債務(wù)承擔(dān)著無限連帶責(zé)任。因此，地方政府濫用中央財(cái)政信用的狀況將難以避免，投資者期望中央兜底的認(rèn)知更會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，而“軟約束”的投資者顯然無法實(shí)現(xiàn)對地方政府的“硬約束”。

二是加強(qiáng)地方財(cái)政部門的管理職能及其負(fù)責(zé)人的獨(dú)立性。目前體制下，國有資產(chǎn)管理部門扮演著公共投資項(xiàng)目股東的角色，發(fā)展與改革部門負(fù)責(zé)投資計(jì)劃的制定與項(xiàng)目的審批，加之公共投資項(xiàng)目大多屬于預(yù)算外活動(dòng)，使得財(cái)政部門對資本性收支的賬目也難以全面掌握。

依照全口徑預(yù)算管理原則，應(yīng)加強(qiáng)地方財(cái)政部門對公共投資的管理，至少應(yīng)獲得相關(guān)信息備案。同時(shí)，為了避免政府的過度投資，需要加強(qiáng)地方人大的審批監(jiān)督地位。可以考慮在財(cái)政投融資管理上，財(cái)政部門首長直接向地方人大負(fù)責(zé)。

三是探索地方債務(wù)違約的應(yīng)對機(jī)制。我國雖然沒有地方政府破產(chǎn)制度，但是，聯(lián)邦制下的債務(wù)違約應(yīng)對機(jī)制仍有可借鑒的地方：比如，禁止進(jìn)入地方債券市場；僅保障地方政府的核心支出需要，減少運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，停止審批一切政府新建投資支出項(xiàng)目。

四是建立責(zé)任追究機(jī)制。在強(qiáng)化地方人大對投融資決策的審批監(jiān)督權(quán)限后，可以將地方人大的組成人員作為責(zé)任追究對象。地方人大代表一般由當(dāng)?shù)厝私M成，即使政府主要領(lǐng)導(dǎo)因工作需要而發(fā)生職位變動(dòng)，也能使投融資決策得到延續(xù)。

（五）償債資金來源多元化

償債資金來源多元化，主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。

1.完善財(cái)產(chǎn)稅制

中央“十二五”規(guī)劃建設(shè)和“十八大”報(bào)告，都提出要研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革和逐步健全地方稅體系，關(guān)鍵在加快落實(shí)。

第一，財(cái)產(chǎn)稅是一種典型的受益稅，符合“取之于民，用之于民”宗旨，也符合成本—收益對稱性。財(cái)產(chǎn)的升值部分，不是因?yàn)闃I(yè)主自身的努力或是其所擁有的房地產(chǎn)的“自然成長”，而是主要源于地方公共產(chǎn)品對房地產(chǎn)周圍環(huán)境的改善，使其區(qū)位價(jià)值發(fā)生了變化，從而增加了其市場價(jià)值，也就是說，地方財(cái)政支出帶來的收益被正向資本化進(jìn)了房地產(chǎn)價(jià)值中。由于財(cái)產(chǎn)稅與服務(wù)對象掛鉤，因此反過來說，該稅種是居民對政府服務(wù)滿意度的一個(gè)評(píng)價(jià)。

第二，財(cái)產(chǎn)稅源收入穩(wěn)定，比較符合可持續(xù)性要求。財(cái)產(chǎn)稅的稅基是房地產(chǎn)市場價(jià)值，該項(xiàng)價(jià)值對經(jīng)濟(jì)走向的敏感度較低，尤其是財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)是1～3年評(píng)一次，在評(píng)定后計(jì)稅依據(jù)基本不變，更是加強(qiáng)了財(cái)產(chǎn)稅的穩(wěn)定性。盡管房地產(chǎn)市場也會(huì)經(jīng)歷周期性波動(dòng)，但從長期看，由于人口增長、土地開發(fā)、交通設(shè)施完善等因素，導(dǎo)致房地產(chǎn)的總體方向是向上的，受當(dāng)期GDP流量的直接影響較小，反過來也不會(huì)對當(dāng)期GDP增長帶來沖擊。因此，財(cái)產(chǎn)稅培養(yǎng)了市政債未來收入基礎(chǔ)，為地方政府提供了一個(gè)穩(wěn)定的可持續(xù)增長稅源。

第三，財(cái)產(chǎn)稅能有效避免地方稅收惡性競爭。一個(gè)轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)是難以移動(dòng)的，財(cái)產(chǎn)稅的稅基是相對固定的，當(dāng)臨近轄區(qū)降低稅率或者給予某些稅收優(yōu)惠時(shí)，該轄區(qū)居民也難以遷移過去，從而有效地抑制轄區(qū)間政府發(fā)動(dòng)的稅收競爭。從居民角度講，地方稅收主要是財(cái)產(chǎn)稅，稅負(fù)難以輸出，由于房地產(chǎn)價(jià)值的提高主要是源于地方公共支出所導(dǎo)致的周邊環(huán)境改善。因此，為了保證房地產(chǎn)的保值升值，居民會(huì)密切關(guān)注地方的公共支出狀況，這將促使地方更負(fù)責(zé)任處理轄區(qū)內(nèi)稅收與公共物品供給。

目前，我國還沒有真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅，此前在上海和重慶試點(diǎn)的僅是房產(chǎn)稅。為了從根本上保證地方政府資金來源穩(wěn)定、規(guī)范、可持續(xù)，支持市政債券的順利發(fā)行，應(yīng)完善現(xiàn)有的房產(chǎn)稅或新設(shè)財(cái)產(chǎn)稅稅種，盡可能在稅基、稅率、減免政策等方面留有余地，體現(xiàn)靈活性，并由省級(jí)政府通過專門的《財(cái)產(chǎn)稅法》來確定財(cái)產(chǎn)稅的征稅對象、基本稅率及變動(dòng)幅度、評(píng)估機(jī)構(gòu)及減免稅等基本事項(xiàng)。然后，由市縣級(jí)政府在法定的稅率變動(dòng)幅度內(nèi)，確定本轄區(qū)內(nèi)的具體適用稅率，并根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)估出的房地產(chǎn)市場價(jià)值來計(jì)算應(yīng)納稅額。由財(cái)產(chǎn)稅所籌集到的收入應(yīng)全部劃歸市縣級(jí)地方政府用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。這樣會(huì)使地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配更為合理，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)水平、財(cái)產(chǎn)稅收入與市政債券償債能力間的良性循環(huán)，這也符合“誰投資、誰收益、誰負(fù)債”的原則。

2.推動(dòng)準(zhǔn)公共物品價(jià)格改革

在價(jià)格改革方面，主要是針對能適用“使用者付費(fèi)”機(jī)制的準(zhǔn)公共物品。由于這類物品屬于生活必需品，涉及民生問題和社會(huì)穩(wěn)定，出于這些非經(jīng)濟(jì)理由，政府往往還承擔(dān)著這類物品的生產(chǎn)和提供之責(zé)，一旦放開給民營企業(yè)或外資企業(yè)負(fù)責(zé)，政府將失去價(jià)格控制力。但是，人為壓低價(jià)格實(shí)質(zhì)上是補(bǔ)貼了消耗大戶，而這往往并非政府的政策初衷。放開準(zhǔn)公共物品的價(jià)格管制，以補(bǔ)貼形式保障低收入者的基本生活需求，有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，也更能發(fā)揮市場價(jià)格信號(hào)的調(diào)節(jié)作用。

注釋：

① 北京福盛德經(jīng)濟(jì)咨詢有限公司報(bào)告，2011年6月28日。

②賈康等（2007）估算認(rèn)為2007-2012 年養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模穩(wěn)定在10000億元～10800億元。

③為避免重復(fù)計(jì)算，以2011年11月公布的全國30個(gè)省份收費(fèi)公路調(diào)查摸底結(jié)果2.3萬億元減去審計(jì)署報(bào)告中高速公路建設(shè)債務(wù)余額1.1萬億元所得。

④1979年由美國城市地理學(xué)家Ray.M.Northam首先發(fā)現(xiàn)并提出，發(fā)達(dá)國家的城市化大體上都經(jīng)歷了類似正弦波曲線上升的過程，當(dāng)城市化水平在30%以下，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭較為緩慢的準(zhǔn)備階段；當(dāng)城市化水平超過30%時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入極為迅猛的高速階段；當(dāng)城市化水平繼續(xù)提高到超過70%之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭再次進(jìn)入趨于平緩成熟階段。

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（編輯：許麗麗）