王天天

摘 要：小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)引發(fā)了一系列問題和糾紛，雖已為人們所關(guān)注，但至今尚未解決。小產(chǎn)權(quán)房的問題不僅在于其本身，其背后是整個城市住房市場和住房保障體系的不健全，以及失地農(nóng)民的經(jīng)濟來源沒有有效途徑等重大問題，因此，利用行政手段強制的控制勢必導(dǎo)致城市和農(nóng)村發(fā)展的又一輪鎮(zhèn)痛。只有針對小產(chǎn)權(quán)房市場從形成到難以控制的過程，將其與整個城市住房市場的相互影響進行分析和對比，才能尋求合理方案，從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 形成動因 解決途徑 市場

中圖分類號：F4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）09（c）-0206-03

“小產(chǎn)權(quán)房”的定義有很多，該文所指的小產(chǎn)權(quán)房是按產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機關(guān)來區(qū)分的：縣級及以上人民政府房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)房，而在農(nóng)民集體土地上建設(shè)、未繳納土地出讓金等費用的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋叫小產(chǎn)權(quán)房[1]，也就是該文著重探討的對象。

小產(chǎn)權(quán)房從20世紀90年代開始出現(xiàn)，并以其低廉的價格在城市房地產(chǎn)市場中占有不小比重，然而到現(xiàn)在為止，我國的有關(guān)政府部門并沒有采取行之有效的措施對這些小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和買賣進行控制和制止——使其成為了城市土地管理、城市建設(shè)以及城市房地產(chǎn)市場中的灰色地帶。由于小產(chǎn)權(quán)房無國家統(tǒng)一發(fā)放的房屋所有權(quán)證，且任何無償使用土地的房地產(chǎn)開發(fā)都是為法律所禁止，所以有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”的合同也因違法而無效，購買人無法成為房子的所有權(quán)人，也無法再行轉(zhuǎn)讓。如果房子出現(xiàn)質(zhì)量問題或以后遇到國家征收，也很難維護自身利益[3]。截至2007年，通過帶房入城、城中村改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)等途徑和形式，我國的小產(chǎn)權(quán)房面積已接近120億平方米[4]。而根據(jù)不完全統(tǒng)計，北京市的小產(chǎn)權(quán)房已突破千萬平方米，既有兩三棟樓房的小盤，也有面積超過20萬平方米的小區(qū)。在北京、成都、西安等很多城市，小產(chǎn)權(quán)房銷售量甚至已經(jīng)超過房地產(chǎn)市場供應(yīng)量的20%[5]。

促使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的因素具有層次性，應(yīng)該分清哪些是其根本動因，哪些是其推動條件，才能從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問題。小產(chǎn)權(quán)房的形成是市場的過程，其根本上是由經(jīng)濟利益直接驅(qū)使的，并且其背后是整個城市住房市場和住房保障體系的不健全，以及失地農(nóng)民的經(jīng)濟來源沒有有效途徑等重大問題，因此，單純的行政手段對其進行控制只能是治標(biāo)不治本，而需要從市場運行的角度進行分析。該文即針對小產(chǎn)權(quán)房市場從形成到難以控制的過程，對其與整個城市住房市場的相互影響進行分析和對比，以求從小產(chǎn)權(quán)房形成的根本動因，并為解決小產(chǎn)權(quán)房問題提供參考。

1 小產(chǎn)權(quán)房形成的根本動因——市場的“推拉”作用

促使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因很多，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對此也不乏研究，但多是將各種因素并列起來進行探討。在閱覽大量先行研究的基礎(chǔ)上，筆者將催生小產(chǎn)權(quán)房的諸多因素整理、加工并總結(jié)為圖1。但筆者認為，促使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的因素是具有層次性的，應(yīng)該分清哪些是其根本動因，哪些是其推動條件，才能把握住小產(chǎn)權(quán)房背后的問題，從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房、以及由此引發(fā)我們思考的城市和農(nóng)村問題。（見圖1）

1.1 城市住房市場對小產(chǎn)權(quán)房的需求“拉力”

1.1.1 城市居民對低價位保障性住房需求巨大

在我們目前現(xiàn)行的住房供應(yīng)體系下，在有能力購買商品房的居民和享受經(jīng)濟適用房的中低收入居民之間，存在一個被稱為“夾心層”的群體—— 在目前的房價水平下，短時間內(nèi)無力購買商品房，同時又達不到政府保障住房的收入水平。對于這些“夾心層”居民，九部委出臺了調(diào)控細則，推出了“限套型、限房價”的“兩限房”，但這種“兩限房”的推行一方面面臨著開發(fā)商積極性差的問題；另一方面的問題還是源于居民購買力的有限而未必負擔(dān)得起。另外，城市中還存在有一群居民，因收入水平略高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€而享受不到廉租住房，被列入經(jīng)濟適用房供應(yīng)對象卻無力購買。而這樣的中低收入家庭，連同上文提到的“夾心層”居民在城市中所占比例高達60%以上[6]。除此之外，我國2007年外出就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量達到1.2億[7]。而有調(diào)查顯示，超過半數(shù)農(nóng)民工已經(jīng)習(xí)慣了城市的生活，并希望留在城市發(fā)展、定居[8]。但是由于戶籍的限制，城市無法向他們提供住房保障，在無力負擔(dān)昂貴的商品房的情況下，小產(chǎn)權(quán)房成了他們的最終選擇。

1.1.2 開發(fā)商對保障性住房開發(fā)積極性差

2006年5月29日，由九部委聯(lián)合制定的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》規(guī)定，新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90 m2以下住房面積所占比重，必須達到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。土地的供應(yīng)在限套型、限房價的基礎(chǔ)上，采取競地價、競房價的招標(biāo)方式確定開發(fā)建設(shè)單位。然而對于追求高利潤的開發(fā)商來說，低價位住房是沒有吸引力的。中國指數(shù)研究院發(fā)布的《土地市場監(jiān)測報告》顯示，2008年北京市國土局雖然縮減了保障性住房用地的面積，但仍然還有26%的土地流拍—— 開發(fā)商拿地?zé)崆椴桓?，對保障性住房地塊沒有信心[9]。開發(fā)商的消極態(tài)度是城市保障性住房供應(yīng)縮水的重要原因，因而將廣大的低價位住房需求者推向了另一個住房市場，催生了小產(chǎn)權(quán)房。

1.1.3 城市房價攀升、住房保障不足

自2005年以來，土地出讓全面實施“招拍掛”，城市建設(shè)用地特別是市中心的土地可謂是寸土寸金，加之高收入者在住房市場的投資性購房消費，商品房及二手房價格快速攀升。以北京市為例，2008年上半年四環(huán)路以內(nèi)住宅期房均價為18398元/m2；四至五環(huán)路價格為16409元/m2，因而“小產(chǎn)權(quán)”房每平米1000～4000元的價格優(yōu)勢凸顯[10]。隨著城市房價的不斷升高，大產(chǎn)權(quán)房與小產(chǎn)權(quán)房的價格差也越拉越大，因而也將越來越多的城市居民“推向”小產(chǎn)權(quán)房市場。

另一方面，雖然我國在經(jīng)過十幾年住房制度的改革和住房市場調(diào)控之后，基本構(gòu)建了市場經(jīng)濟條件下的住房供應(yīng)體系，并已經(jīng)形成由“廉租房、經(jīng)濟適用房、兩限房、住房公積金”共同組成的住房保障框架。但必須正視的事實是，大部分城鎮(zhèn)中低收入家庭并未享受到廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房。即使是在較為重視廉租房建設(shè)的北京地區(qū)，享受到廉租房的戶數(shù)僅為北京居民家庭戶的0.28%，而且至今尚有1/5以上的城市沒有實施廉租房制度[11]。城鎮(zhèn)中低收入群體占很大比重，但住房保障不足，在低價位住房高需求低供給的城市住房市場中，出現(xiàn)了對于小產(chǎn)權(quán)房巨大的潛在需求，這種巨大的潛在需求形成了強大的拉力，將小產(chǎn)權(quán)房“拉入”了城市。

1.2 城市周邊農(nóng)村對小產(chǎn)權(quán)房的供給“推力”

1.2.1 對高額利潤的預(yù)期

城市周邊的農(nóng)村居民對小產(chǎn)權(quán)房高額利潤的預(yù)期是將小產(chǎn)權(quán)房最終推入城市住房市場的直接動因。這個“高利潤預(yù)期”主要來自兩個方面，即低成本、高收益：農(nóng)民在自己的宅基地上建房，除了每平米幾百元的建筑安裝工程費用外，幾乎沒有任何其他成本，而以每平方米數(shù)千元的預(yù)期售價使其產(chǎn)生了豐厚的預(yù)期利潤。

1.2.2 國家征用集體土地的補償?shù)?/p>

在我國現(xiàn)行的土地制度框架下，集體所有的土地不能直接入市交易，因此國家以壟斷身份通過行政渠道低價收購?fù)恋?。在這種背景下，很多失地農(nóng)民無法得到合理征地補償，在沒有健全的社會保障的前提下，也必然要尋求其他有效的經(jīng)濟來源途徑，而小產(chǎn)權(quán)房便是其中最快速有效的經(jīng)濟來源途徑之一，形成了小產(chǎn)權(quán)房形成的巨大推力。

1.3 土地產(chǎn)權(quán)模糊、管理混亂為小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生提供條件但并非動因

我國農(nóng)村普遍存在土地產(chǎn)權(quán)模糊、管理混亂的問題，成為了小產(chǎn)權(quán)房得以“順利產(chǎn)生”的重要且必要條件，或者也可以說，小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠出現(xiàn)，就是鉆了制度不健全的空子。但必須認清的一點是，土地產(chǎn)權(quán)的模糊、管理的混亂絕非小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的動因，因此，靠明晰產(chǎn)權(quán)、完善制度、加強管理也許可以從表面上抑制小產(chǎn)權(quán)房的興建和買賣，但是小產(chǎn)權(quán)房的問題絕不僅僅是其本身的問題，其背后是整個城市住房市場和住房保障體系的不健全，以及失地農(nóng)民的經(jīng)濟來源沒有有效途徑等重大問題—— 這正是催生小產(chǎn)權(quán)房的根本動因所在。

2 小產(chǎn)權(quán)房頑固存在的原因

2.1 小產(chǎn)權(quán)房是城市住房同質(zhì)低價的替代品

小產(chǎn)權(quán)房之所以在城市住房市場中占有了一席之地，除了由于其低廉的價格，更因為其套型、質(zhì)量等方面逐步向大產(chǎn)權(quán)房接近，成為了大產(chǎn)權(quán)房同質(zhì)低價的替代品——而經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典理論告訴我們，當(dāng)存在替代品時需求的價格彈性會增大，更增加了小產(chǎn)權(quán)房占有城市住房市場的籌碼。此外，由于筆者家住回龍觀小區(qū)，經(jīng)過對附近小產(chǎn)權(quán)房實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些小產(chǎn)權(quán)房與大產(chǎn)權(quán)的商品房相連接、或相距不遠，有的甚至就建在大產(chǎn)權(quán)房的居住小區(qū)內(nèi)——在城市房地產(chǎn)開發(fā)逐步趨向郊區(qū)化的今天，小產(chǎn)權(quán)房與大產(chǎn)權(quán)房的區(qū)位條件差異也在逐漸縮小。加之城郊公交系統(tǒng)的完善和軌道交通的興建，小產(chǎn)權(quán)房的優(yōu)勢越發(fā)凸顯出來。

2.2 小產(chǎn)權(quán)房游離于城市規(guī)劃之外，開發(fā)過程靈活迅速

“小產(chǎn)權(quán)房”的自發(fā)建設(shè)多在城市邊緣區(qū)的集體用地上，大多游離于城市規(guī)劃之外，不受城市規(guī)劃限制。因此，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)即不需要繁瑣的審批程序，又不需要顧及城市控制性詳細規(guī)劃對土地用途以及容積率等指標(biāo)的限制，開發(fā)過程靈活迅速——農(nóng)民只需要籌集到資金基本上就可投入房屋的建筑。而比起因需要回收資金而預(yù)售住房的城市住房開發(fā)商來說，現(xiàn)成的小產(chǎn)權(quán)房交易更是來得實在。加之相對城市住宅更加安靜的周邊環(huán)境，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)吸引了以養(yǎng)老、創(chuàng)作等為目的的購房、租房者的長期居住意愿，形成了其頑固存在的慣性。

2.3 小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)分擔(dān)了城市住房的一部分重要功能

以城市居民為市場群的小產(chǎn)權(quán)房，已經(jīng)承擔(dān)了部分城市功能[12]，因此只要它們已經(jīng)建成并投入使用，就會在城市系統(tǒng)之中運轉(zhuǎn)起來，有機地發(fā)揮其居住功能。而一旦這種功能運轉(zhuǎn)起來，就會形成較大的慣性，如果此時將其硬抽離城市系統(tǒng)，購房者無房可住，而政府又不可能在將他們安置在同等質(zhì)量和價位的住房之中，這就會引起城市很大的鎮(zhèn)痛，形成不可預(yù)見的混亂。正因如此，各級管理層對小產(chǎn)權(quán)房市場的禁令在頗具規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房市場一時還難以奏效。

3 基于小產(chǎn)權(quán)房形成和存在動因機制的解決途徑

綜上所述，小產(chǎn)權(quán)房從形成到在城市中頑固地存在和發(fā)展，背后有著深層的動因和機制。因此，基于小產(chǎn)權(quán)房形成和存在的根本動因機制去尋求小產(chǎn)權(quán)房以及由其帶動的一系列城市、農(nóng)村問題的解決途徑才可能是行之有效的。首先，對于新開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)運用市場機制和調(diào)控力量使其交易量下降。其次，加大住房市場調(diào)控力度，健全住房保障體制，房價控制好了，保障性住房能夠“供可應(yīng)求”了，小產(chǎn)權(quán)房的需求量自然而然會下降，農(nóng)民的預(yù)期利潤降低，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)量也就得到了控制。另一方面，對于已經(jīng)開發(fā)的符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，可以通過二次開發(fā)等方式推動其合法化，并逐步納入城市住房體系；對于不符合規(guī)劃的，則可以通過對住戶補償、緊身拆除等方式使其逐步撥離城市住房體系（圖3）。

另外，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊、管理混亂雖然不是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的直接動因，但也是其得以無阻礙發(fā)展的必要條件，它同時折射出我國土地宏觀制度和管理層面上存在的漏洞。因而土地和住房制度的進一步改革、土地和住房管理的進一步完善的方式和途徑，也都是值得進一步研究問題。

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