劉秀霞

摘要：中國自古以來就是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，自然災(zāi)害給國家和人民帶來巨大的損失，災(zāi)害救助工作復(fù)雜而艱巨，黨和政府高度重視。目前，我國的災(zāi)害救助工作已取得了舉世公認的成就，但在實施的過程中暴露出諸多問題。針對我國災(zāi)害救助制度面臨的困境，從而提出有效的對策建議，進一步建立和完善我國的自然災(zāi)害救助制度。同時也對構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害救助；困境；出路

自然災(zāi)害是一個永恒的話題，人類社會的各個時期都伴隨有自然災(zāi)害的發(fā)生。近年來，我國的自然災(zāi)害救助工作已取得了舉世公認的成就，并切實解決貧困人口的基本生活需要，促進人類文明的不斷進步。但在實施的過程中也暴露出諸多問題。這就要求各級政府不斷增強應(yīng)對自然災(zāi)害的能力，正是在這種背景下，對自然災(zāi)害救助制度研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國自然災(zāi)害救助制度面臨的困境

（一）救助資金有限，地區(qū)間差別大

救助資金短缺問題影響我國社會救助工作的開展，同時也成為嚴重制約著我國社會經(jīng)濟發(fā)展的基本因素。災(zāi)后重建工作是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要投入大量的資金，而政府提供有限的災(zāi)后救助資金是不能滿足災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建需要。同時，不同地區(qū)之間救助資金的標準差別很大，越是經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，政府財力狀況相對較強，適當?shù)幕蚋俚木戎鷮ο?，可以基本滿足災(zāi)民的需求。但越是貧困的地區(qū)，經(jīng)濟落后，許多貧困人口需要救助。因此，產(chǎn)生一種惡性循環(huán)，資金問題無法徹底解決?！安煌貐^(qū)間的救助標準差異過分懸殊，差別較大，如特困戶每人每月有的僅有5元，有的高達20元?！雹?/p>

（二） 我國災(zāi)害保險事業(yè)的缺失

我國不斷遭受自然災(zāi)害的洗禮，災(zāi)害帶來的影響涉及到社會發(fā)展的各個方面，而且巨災(zāi)保險在災(zāi)害救助中賠付率相對較低。這主要是因我國災(zāi)害保險制度不完善，保險索賠主要針對于企業(yè)，并且保險覆蓋范圍面較窄、種類單一、保障的程度相對不高。面對巨災(zāi)，利用保險手段來分散保險風(fēng)險的能力比較有限。加之，受多方面因素的影響，集體和個人參加保險的比例不高，只有一部分災(zāi)害事故損失通過保險獲得補償。災(zāi)后重建需要大量資金主要依靠政府救助、民間組織援助以及親戚救濟是遠遠不夠的。因此，在我國巨災(zāi)保險制度的科學(xué)性還需要進一步提高。

（三）災(zāi)害救助的相關(guān)立法滯后

我國災(zāi)害救助的相關(guān)立法體系建設(shè)還于初級階段，還未建立統(tǒng)一、完備的防災(zāi)、減災(zāi)基本法來保障。目前，我國已頒布了30多部關(guān)于災(zāi)害救助方面的法律、法規(guī)及條例，但這些都是針對某一種具體的災(zāi)害，并不是統(tǒng)一處理災(zāi)害救助的基本法。關(guān)于防災(zāi)、救災(zāi)方面的法律制度沒有以法律、或法規(guī)的形式確定下來，而是體現(xiàn)在各級黨政機關(guān)文件中，并且零亂、不系統(tǒng)。因而，一定程度上影響災(zāi)害的救助工作的發(fā)揮。當重特大自然災(zāi)害發(fā)生時，沒有統(tǒng)一的救助法做指導(dǎo)，各個救災(zāi)部門在實施救助過程中的責(zé)任、權(quán)利都沒有明確的劃分，從而導(dǎo)致各部門之間相互推諉，這樣社會救助工作出現(xiàn)無法可依、無章可循的狀況，同時政府和民間力量在災(zāi)害救助中不能很好的發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、優(yōu)化我國自然災(zāi)害救助制度的主要路徑

建設(shè)有中國特色的災(zāi)害管理和災(zāi)后救助制度，我們既要學(xué)習(xí)借鑒國外的先進經(jīng)驗和成功做法，又要從我國的實際國情出發(fā)，從而最大程度的減少自然災(zāi)害帶來的重大損失。因此，基于前文所講的我國災(zāi)后救助中暴露出來的問題，并進一步提出完善我國災(zāi)害救助制度的基本路徑

（一）建立完善的自然災(zāi)害救助法律體系

為了使我國災(zāi)害管理和災(zāi)后救助工作順應(yīng)時代發(fā)展的潮流，迫切需要建立完善我國災(zāi)后救助的法律體系，規(guī)范國家對災(zāi)害救助工作的管理與監(jiān)督，使自然災(zāi)害救助工作盡快走向規(guī)范化、法律化及制度化的軌道。我們需要盡快制定并實施綜合性的《災(zāi)害救助基本法》。該法律應(yīng)該由我國最高權(quán)力機關(guān)制定，并對災(zāi)害救助的政策、基本的原則、基本的法律制度做出詳細、全面、系統(tǒng)的規(guī)定。因此，它不僅成為我國災(zāi)害救助的基本法，同時也在社會保障體系中發(fā)揮著重要作用的法律。

（二）增強災(zāi)害保險事業(yè)的發(fā)展

“據(jù)統(tǒng)計，發(fā)展中國家在各種突發(fā)事件中的受災(zāi)人數(shù)和死亡人數(shù)，以及因各種災(zāi)害所造成的經(jīng)濟損失和國民收入之比均高于發(fā)達國家20倍以上?！雹趶娜騺砜矗绞墙?jīng)濟落后的國家自然災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)害造成的損失高于發(fā)達國家，若是處理不妥當，就有可能影響社會的和諧穩(wěn)定，因此，有效規(guī)避各種風(fēng)險，應(yīng)鼓勵保險事業(yè)的發(fā)展。國家要及時、科學(xué)、合理地頒布災(zāi)害保險方面的相關(guān)政策，對有些自然災(zāi)害比如地震、海嘯、洪水等實行強制保險；不斷研發(fā)保險的新種類，滿足人們的需求；加大宣傳力度，提高人們的意識，鼓勵他們參加投巨災(zāi)保險，從而分散災(zāi)害帶來的風(fēng)險；擴大保險的覆蓋范圍，比如農(nóng)作物的減產(chǎn)、房屋倒塌等；用科技手段加強保險公司對災(zāi)情的調(diào)查和監(jiān)督工作。

（三）解決災(zāi)害救助資金方面的問題

首先，加大災(zāi)后專項救助資金的投入。對于災(zāi)后住房、教育、醫(yī)療等加大救助資金的投入力度，不斷提高災(zāi)害救助管理水平，積極穩(wěn)妥、高效、有序地推進災(zāi)后救助制度建設(shè)。

其次，建立多渠道的籌集救災(zāi)資金，進一步完善社會捐贈政策，加強慈善宣傳力度，積極參與慈善捐助活動；增加福利彩票銷售，充分利用彩票籌集救災(zāi)資金；科學(xué)、合理地運用財稅優(yōu)惠政策，擴大稅收支出，充分鼓勵社會組織對災(zāi)區(qū)的捐助和援助，為災(zāi)后重建提供資金保障。

最后，對救災(zāi)資金進行科學(xué)管理。從某種意義上來講，救災(zāi)資金可以說是災(zāi)民的救命錢。其有效的運行、管理和合理的使用問題不僅關(guān)系到每個災(zāi)民的切身利益，而且關(guān)系到國家的前途命運與社會的穩(wěn)定。因此，國家應(yīng)該成立專門管理救災(zāi)資金的部門，負責(zé)管理救災(zāi)資金的科學(xué)運行、合理使用、分配等，形成一個長期穩(wěn)定、快速的救災(zāi)資金進出制度。于此同時，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況適當?shù)奶岣呔戎Y金的標準，從而，及時解決災(zāi)區(qū)人民的基本生活問題。

（四）重視災(zāi)民的心理救助

自然災(zāi)害不僅對人類帶來大量的經(jīng)濟損失，而且對災(zāi)區(qū)的人民帶來短期的或長期的巨大心理傷害，尤其是老人和兒童，他們更需要精神上的關(guān)心和安慰。針對這種情況我們應(yīng)該采取積極有效措施。

首先，在法律方面，國家應(yīng)該出臺精神衛(wèi)生方面的法律，把災(zāi)后心理救助工作納入到災(zāi)后救助體系之中，從而，提高心理救助工作在災(zāi)后救助管理體系中的地位。

其次，國家利用媒體開展宣傳，在自然災(zāi)害多發(fā)的地區(qū)，平時要定期性開展心里救助的專題講座。同時，“醫(yī)院、研究所等專業(yè)組織應(yīng)該負責(zé)的是對心理問題的專業(yè)處置解決以及對非專業(yè)工作人員的培訓(xùn)，這些機構(gòu)的作用能得到較大限度的發(fā)揮，很大程度上依賴于政府組織管理體制的效率和資源整合分配情況”③

最后，災(zāi)后心理救助工作是一項長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而我國目前從事心里救助工作的專業(yè)人才非常短缺，國家應(yīng)加大力度為心理救助的培養(yǎng)單位和相關(guān)部門提供足夠的資金幫助，切實保障災(zāi)害救助工作的順利開展。

總之，我們應(yīng)該不斷建立和完善我國的自然災(zāi)害救助制度，不斷提高災(zāi)害救助與管理水平，增強整個社會的防災(zāi)減災(zāi)意識及災(zāi)害救助能力，構(gòu)筑起一個全方位、多層次、綜合性的自然災(zāi)害救助制度。最大限度地降低自然災(zāi)害給人類造成的損失，維持和保障災(zāi)民的最低生活需要，重建美好家園。（作者單位：四川西華師范大學(xué)）

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