□張春林 屈佳菲

(四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)新聞傳播學(xué)院，重慶 400031)

加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督不只是新聞媒體自身發(fā)展的需要，更是國(guó)家懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的需要。一方面，輿論監(jiān)督是新聞媒體代表公眾自下而上對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，通過強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督來參與國(guó)家的腐敗治理;另一方面，新聞媒體又往往遭到來自政府官員這一公權(quán)力執(zhí)行者自上而下的行政壓力，致使輿論監(jiān)督難以正常開展。在這兩方面的對(duì)立中，輿論監(jiān)督與腐敗治理之間的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)。無論是西方國(guó)家新聞媒體被喻為“第四權(quán)力”，以及透明國(guó)際把新聞媒體當(dāng)成國(guó)家廉政體系的重要支柱，還是我國(guó)把輿論監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要內(nèi)容，都說明新聞媒體通過輿論監(jiān)督參與腐敗治理是必然的。因此，探討懲治和預(yù)防腐敗體系中輿論監(jiān)督的作為，既有利于腐敗治理，又有助于輿論監(jiān)督。

一、我黨歷來重視輿論監(jiān)督參與腐敗治理

“輿論監(jiān)督”這個(gè)詞匯首次在黨的文獻(xiàn)中出現(xiàn)是在1987年中共十三大報(bào)告，“腐敗”這個(gè)詞首次在官方文件中公開使用是在1989年的“兩高通告”，不過，黨一直非常重視輿論監(jiān)督參與腐敗治理。

在“輿論監(jiān)督”正式出現(xiàn)之前，通常用“報(bào)刊批評(píng)”或“新聞批評(píng)”表示。輿論監(jiān)督是黨的批評(píng)與自我批評(píng)作風(fēng)在新聞?lì)I(lǐng)域的體現(xiàn)，是黨的新聞工作的重要職責(zé)。1931年12月11日，《紅色中華》報(bào)發(fā)刊詞就宣示其三方面工作:“要組織蘇區(qū)廣大工農(nóng)群眾積極參加蘇維埃政權(quán)”，“要引導(dǎo)工農(nóng)群眾對(duì)自己的政權(quán)，盡了批評(píng)、監(jiān)督、擁護(hù)的責(zé)任”;“要指導(dǎo)蘇維埃的實(shí)際工作，糾正各級(jí)蘇維埃在工作中的缺點(diǎn)與錯(cuò)誤……以自我批評(píng)精神，檢閱工作的成功與缺點(diǎn)，找出正確的方法”;“要盡量揭破帝國(guó)主義與國(guó)民黨軍閥及一切反動(dòng)政治派別進(jìn)攻革命欺騙工農(nóng)的陰謀?！保?］P23－24這里揭露敵人是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代中共報(bào)刊輿論監(jiān)督的重要內(nèi)容，雖不針對(duì)黨內(nèi)腐敗治理，但一定程度上有利于防止反動(dòng)政府腐敗的社會(huì)危害;自我批評(píng)立足于黨內(nèi)缺點(diǎn)的指正，有利于預(yù)防腐敗;自下而上對(duì)蘇維埃政權(quán)的監(jiān)督，跟今天制約和監(jiān)督權(quán)力的輿論監(jiān)督是一致的。

由于特殊歷史條件限制，中共報(bào)刊在監(jiān)督革命政權(quán)方面功能很弱，其輿論監(jiān)督集中體現(xiàn)為揭露敵人和批評(píng)自我。自20世紀(jì)30年代初期，中國(guó)共產(chǎn)黨作為地方執(zhí)政黨辦報(bào)之后，“革命隊(duì)伍內(nèi)部的批評(píng)、自我批評(píng)與表?yè)P(yáng)，成為革命根據(jù)地報(bào)刊的一項(xiàng)重要內(nèi)容，經(jīng)常見報(bào)，辟有專欄，這是前所未有的”［2］P339。為確保輿論監(jiān)督效果，黨還主張運(yùn)用黨紀(jì)手段督促監(jiān)督對(duì)象改正錯(cuò)誤。中共中央山東分局宣傳部及山東總分社1949年6月8日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新聞報(bào)道中批評(píng)與自我批評(píng)的決定》，就指出:“凡各地黨報(bào)對(duì)某一工作、某一干部提出批評(píng)或質(zhì)問時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即作負(fù)責(zé)地聲明或解答(特別是縣以上機(jī)關(guān)和干部)，必須認(rèn)為這是黨的紀(jì)律，絕不允許置之不理”［3］P343－346。同年，中共中央宣傳部向全國(guó)新聞單位轉(zhuǎn)發(fā)了這個(gè)決定，使這個(gè)地方性決定產(chǎn)生了全國(guó)性作用及意義。應(yīng)該說，有組織紀(jì)律保障的報(bào)刊批評(píng)對(duì)預(yù)防革命隊(duì)伍內(nèi)部腐敗起到了積極作用。

自1949年10月成為全國(guó)執(zhí)政黨之后，黨更加重視輿論監(jiān)督在執(zhí)政黨建設(shè)和腐敗治理中的重要作用。1950年4月19日，中共中央發(fā)布《關(guān)于在報(bào)紙刊物上展開批評(píng)與自我批評(píng)的決定》，《決定》認(rèn)為報(bào)刊批評(píng)“在今天是更加突出地重要起來”，原因在于“我們的黨已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)著全國(guó)的政權(quán)，我們工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤很容易危害廣大人民的利益，而由于政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者的地位，領(lǐng)導(dǎo)者威信的提高，就容易產(chǎn)生驕傲情緒，在黨內(nèi)黨外拒絕批評(píng)，壓制批評(píng)”。［4］P5－7

到改革開放前，但凡報(bào)刊批評(píng)得以正常開展的時(shí)候，這種輿論監(jiān)督形式都是作為預(yù)防腐敗的重要手段而存在的。而改革開放后，輿論監(jiān)督在懲治腐敗中的作用得到彰顯，標(biāo)志性事件是1980年新華社等關(guān)于昔陽(yáng)縣重啟“西水東調(diào)”工程的報(bào)道，《人民日?qǐng)?bào)》等關(guān)于“渤海2號(hào)”鉆井船沉沒的報(bào)道，《中國(guó)青年報(bào)》等關(guān)于中紀(jì)委對(duì)在任商業(yè)部長(zhǎng)在飯店吃喝不照付費(fèi)用的報(bào)道。這些輿論監(jiān)督報(bào)道，“突破了對(duì)重大事故(包括責(zé)任事故)和重大決策性錯(cuò)誤不公開報(bào)道的作法”，“突破了對(duì)先進(jìn)典型的缺點(diǎn)錯(cuò)誤不公開批評(píng)的作法”，“突破了對(duì)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的錯(cuò)誤不公開批評(píng)的做法”。［5］P463

自2002年黨的十六大以來，輿論監(jiān)督在腐敗治理中的地位和作用得到了進(jìn)一步提升。2003年底，中共中央出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“中央2003《條例》”)，把“輿論監(jiān)督”納入黨內(nèi)監(jiān)督制度，從黨內(nèi)法規(guī)高度肯定其地位和作用。2005年4月，中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱“中央2005《意見》”)，以專門文件的形式對(duì)輿論監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。2012年11月，黨的十八大報(bào)告對(duì)輿論監(jiān)督的表述和之前都不同，這次報(bào)告指出:“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”［6］。雖然這里“輿論監(jiān)督”還是排在最后，但是已經(jīng)跟其他監(jiān)督形式并列在一起了，不是用“發(fā)揮……作用”這樣慣用語(yǔ)法結(jié)構(gòu)來表達(dá)，而是跟其他監(jiān)督形式共用了“加強(qiáng)”這個(gè)限制詞。當(dāng)然，這種變化并非只是表述方式的變化，而是輿論監(jiān)督地位的變化，意味著中央要像重視黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督一樣重視輿論監(jiān)督，輿論監(jiān)督在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的主導(dǎo)性更強(qiáng)了。

從文獻(xiàn)梳理來看，無論是報(bào)刊批評(píng)(或新聞批評(píng))階段還是輿論監(jiān)督階段，無論是批評(píng)指出革命隊(duì)伍內(nèi)部的錯(cuò)誤還是制約和監(jiān)督公權(quán)力，無論是從加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、預(yù)防腐敗的角度還是從強(qiáng)化違法行為監(jiān)督、懲治腐敗的角度，黨都一直重視并且越來越重視輿論監(jiān)督在腐敗治理中的作用。

二、懲防腐敗體系與輿論監(jiān)督

(一)我國(guó)懲防腐敗體系與輿論監(jiān)督

雖然黨和政府一直非常重視反腐敗工作，但是明確提出懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)則是在黨的十六大之后。2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“中央2003《決定》”)，《決定》指出:“要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，注重思想道德教育，加強(qiáng)廉政法制建設(shè)，完善監(jiān)督制約機(jī)制，建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”［7］P481。這是中央文件最早提出“懲治和預(yù)防腐敗體系”，盡管這里沒有明確提輿論監(jiān)督，但是結(jié)合之前的十六大報(bào)告，這里的“教育、制度、監(jiān)督并重”中的“監(jiān)督”實(shí)際上包括了輿論監(jiān)督。2002年11月黨的十六大報(bào)告關(guān)于輿論監(jiān)督的表述是在“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”里面提出來的，《報(bào)告》指出:“加強(qiáng)組織監(jiān)督和民主監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用”［7］P28。這里已經(jīng)把輿論監(jiān)督作為加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督的重要手段，因此，可以說，中央一開始就把輿論監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。

2004年9月中共十六屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》(以下簡(jiǎn)稱“中央2004《決定》”)，《決定》在“加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，深入開展反腐敗斗爭(zhēng)”里面提到了懲治和預(yù)防腐敗體系，表述為“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防，抓緊建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”［8］P295。相對(duì)于中央2003《決定》而言，“懲防并舉、注重預(yù)防”是中央2004《決定》的新提法，當(dāng)然，注重預(yù)防腐敗也是對(duì)輿論監(jiān)督的新要求。

2005年1月中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》(以下簡(jiǎn)稱“中央2005《綱要》”)，是我國(guó)關(guān)于懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的第一個(gè)專門性中央文件，《綱要》在“充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用，提高監(jiān)督的整體效能”［8］P545里面明確提到了輿論監(jiān)督?！毒V要》把輿論監(jiān)督作為社會(huì)監(jiān)督的一種形式，并對(duì)輿論監(jiān)督提出三點(diǎn)具體要求:“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用”;“各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)重視和支持輿論監(jiān)督，聽取意見，改進(jìn)工作”;“新聞媒體要堅(jiān)持黨性原則，遵守新聞紀(jì)律和職業(yè)道德，把握輿論監(jiān)督的正確導(dǎo)向，注重輿論監(jiān)督的社會(huì)效果”［8］P547。這是中央文件第一次明確把輿論監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。

2008年6月中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“2008《反腐規(guī)劃》”)，這是我國(guó)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的第一個(gè)五年規(guī)劃，《規(guī)劃》較中央2005《綱要》而言對(duì)輿論監(jiān)督提出了新要求，就重視輿論監(jiān)督而言，要求“認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督工作的意見》”［9］P20，這個(gè)《意見》是中共中央辦公廳2005年下發(fā)的指導(dǎo)輿論監(jiān)督的綱領(lǐng)性文件;強(qiáng)調(diào)監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督的自覺性，要求“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要正確對(duì)待輿論監(jiān)督，增強(qiáng)接受輿論監(jiān)督的自覺性，聽取人民群眾的意見和呼聲，推動(dòng)和改進(jìn)工作”［10］P578;用科學(xué)、依法、建設(shè)性三條標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范輿論監(jiān)督，新聞媒體要堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督和建設(shè)性監(jiān)督，遵守職業(yè)道德，把握正確導(dǎo)向，注重社會(huì)效果。

2010年10月國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書，宣布我國(guó)權(quán)力制約和監(jiān)督體系已經(jīng)形成，輿論監(jiān)督成為這一體系的重要組成部分。白皮書指出，“目前，已形成了由中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的具有中國(guó)特色的監(jiān)督體系”［11］P17。

自懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)第一個(gè)五年規(guī)劃2008年發(fā)布以來，經(jīng)過5年的發(fā)展，到2012年11月，《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向黨的第十八次全國(guó)代表大會(huì)的工作報(bào)告》明確指出，“懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架初步形成”［12］?！秷?bào)告》肯定了輿論監(jiān)督在完善權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制、增強(qiáng)監(jiān)督合力方面積極作用的同時(shí)，并注意到網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督在反腐敗中的作用，要求“及時(shí)處理和回應(yīng)新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)輿情反映的問題”［12］。

中共中央2013年12月印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013－2017年工作規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“2013《反腐規(guī)劃》”)，明確把網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)?！兑?guī)劃》要求“重視和加強(qiáng)輿論監(jiān)督，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”［13］，從“運(yùn)用”和“規(guī)范”兩個(gè)關(guān)鍵詞可以看出，中央對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的重視。

通過以上梳理我們看到，輿論監(jiān)督與我國(guó)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)相伴而生，從不明確到明確，從傳統(tǒng)媒體輿論監(jiān)督到網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，從基本規(guī)范到不斷提出新要求，輿論監(jiān)督在腐敗治理中的地位和作用越來越重要。

(二)透明國(guó)際懲防腐敗體系與輿論監(jiān)督

新聞媒體在西方被喻為“第四權(quán)力”，作為與立法、行政、司法并立的一種社會(huì)力量，新聞媒體通過輿論監(jiān)督對(duì)這三種權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，以達(dá)到懲治與預(yù)防腐敗的功用?！暗谒臋?quán)力”這一概念最早由美國(guó)著名思想家托馬斯·杰弗遜在19世紀(jì)提出，新聞媒體“第四權(quán)力”功用的實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)家法律對(duì)新聞自由的有效保護(hù)、新聞媒體在政治和經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性、新聞?dòng)浾叩纳鐣?huì)責(zé)任和職業(yè)道德等諸多因素。因此，“第四權(quán)力”從理論到實(shí)踐，懲治和預(yù)防腐敗的效力是十分有限的，而且這種效力的發(fā)揮更多依賴于政府推動(dòng)和媒體自覺，尚沒有進(jìn)入并形成國(guó)家廉政體系。

建構(gòu)國(guó)家廉政體系的概念是透明國(guó)際在1993－1994年間提出的，旨在探討建立一個(gè)透明和具有問責(zé)度的制度，在此框架下有效推進(jìn)反腐敗改革。透明國(guó)際的國(guó)家廉政體系圖形像一座希臘神廟(如下圖):這個(gè)廟的頂部——國(guó)家的廉潔——的每一端都由一系列支柱支撐著，每根支柱都是國(guó)家廉政體系的一個(gè)要素。在廟的頂部有三個(gè)圓球:“生活質(zhì)量”、“法治”和“可持續(xù)發(fā)展”。它們之所以被比喻為圓球，是為了強(qiáng)調(diào)，如果要讓這些圓球以及它們所體現(xiàn)的價(jià)值觀不致滾落下來，廟頂必須保持平衡。這座神廟自身建立在包括公眾意識(shí)和社會(huì)價(jià)值的基礎(chǔ)之上并由其支撐。這些“支柱”是相互依賴的，但其支撐力可能不同。假如一根柱子的支撐力變?nèi)?，增加的?fù)荷就會(huì)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)或幾根柱子上。假如幾個(gè)柱子同時(shí)變?nèi)?，它們的?fù)載將最終傾斜，以致“可持續(xù)發(fā)展”、“法治”和“生活質(zhì)量”三個(gè)“圓球”滾落下來，砸在地上，整個(gè)大廈也就會(huì)土崩瓦解。［14］P53－54

透明國(guó)際的國(guó)家廉政體系結(jié)構(gòu)圖

盡管國(guó)家廉政體系在全世界會(huì)出現(xiàn)許多不同的變化形式，但是，社會(huì)上最常見的，是尋求以責(zé)任的方式來管轄自己的8根“廉政支柱”，它包括:執(zhí)行機(jī)構(gòu);議會(huì);司法;行政部門;監(jiān)督機(jī)構(gòu)(國(guó)家賬款委員會(huì)，總審計(jì)師，特派員，警察，反腐機(jī)構(gòu)，等等);市民社會(huì)(包括同業(yè)公會(huì)與私人部門);大眾傳媒;國(guó)家機(jī)構(gòu)。［15］P10

無論是國(guó)家廉政體系的11根支柱還是8根支柱，新聞媒體都是其中不可或缺的一根支柱。而新聞媒體反腐敗作用的發(fā)揮有賴于兩個(gè)方面的努力，一方面，政府要盡力保持這些支柱的平衡，促進(jìn)新聞自由的實(shí)現(xiàn)?！氨３诌@些支柱的一般均衡是非常重要的，政府有責(zé)任保持它們的均衡。”［16］P128在保持各支柱平衡的基礎(chǔ)上，國(guó)家法律和行政環(huán)境需要對(duì)新聞自由起到推動(dòng)作用。在杰瑞米·波普看來，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過采取幾個(gè)措施來促進(jìn)新聞自由的實(shí)現(xiàn)，如通過信息自由法，使公民個(gè)人——包括記者——能得到政府信息(當(dāng)然，這就要確保政府的檔案管理是高效的和有效的);撤消和修訂反誹謗法和有關(guān)“人身攻擊”的法律，確保它們不能被用來威脅和束縛新聞界;提高新聞?dòng)浾叩膶I(yè)素養(yǎng);終止政府對(duì)某些媒體的歧視(如對(duì)新聞報(bào)紙和廣告的控制);以及保證國(guó)有媒體的雇員能保持獨(dú)立負(fù)責(zé)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。［14］P25－26另一方面，新聞媒體應(yīng)積極承擔(dān)起自身的責(zé)任和義務(wù)，記者有權(quán)利和責(zé)任質(zhì)疑官員的行為動(dòng)機(jī)，把自己當(dāng)成廉政體系建設(shè)的維護(hù)者。

雖然透明國(guó)際及西方國(guó)家廉政體系框架并不完全適用于我國(guó)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，但是其中的一些理論洞見，特別是如何確保新聞媒體有效參與腐敗治理這方面的有益探索，值得我們借鑒。

三、懲防腐敗體系對(duì)輿論監(jiān)督的要求

無論是透明國(guó)際的國(guó)家廉政體系，還是我國(guó)懲治和預(yù)防腐敗體系，輿論監(jiān)督都是其中不可或缺的重要組成部分。國(guó)外廉政體系研究中對(duì)輿論監(jiān)督研究得比較充分，而我國(guó)關(guān)于懲治和預(yù)防腐敗體系研究中對(duì)輿論監(jiān)督研究還比較欠缺，除體系、結(jié)構(gòu)比較單薄外，理論創(chuàng)新也沒有超越新聞傳播學(xué)科對(duì)輿論監(jiān)督既有研究的閾限。而新聞傳播學(xué)科對(duì)輿論監(jiān)督的研究更多著眼于黨的新聞?wù)?、媒體操作層面、傳播實(shí)證分析等，往往使輿論監(jiān)督這個(gè)話題變得頗為敏感，很難在研究視野和學(xué)術(shù)見解上有所突破。因此，從懲治和預(yù)防腐敗體系角度來研究輿論監(jiān)督，既是懲治和預(yù)防體系建設(shè)的要求，又是輿論監(jiān)督自身發(fā)展的要求。這里，我們從懲治和預(yù)防腐敗體系構(gòu)建的角度審視，輿論監(jiān)督應(yīng)該從以下幾個(gè)方面努力。

(一)強(qiáng)化輿論監(jiān)督制度構(gòu)建的力度

腐敗是由于人性中的貪婪引起的，它具有經(jīng)常性反復(fù)出現(xiàn)以及傳染性的特點(diǎn)，因此，“抑制腐敗是一項(xiàng)長(zhǎng)期策略，它既要改變?nèi)藗兊膽B(tài)度和行為，也要改變社會(huì)的機(jī)構(gòu)制度”［16］P8。鑒于反腐敗的長(zhǎng)期性，那么懲治和預(yù)防腐敗體系中輿論監(jiān)督要?jiǎng)偃纹渎氊?zé)，也必須有相應(yīng)的制度保障。雖然我國(guó)輿論監(jiān)督制度化建設(shè)走過了“從黨內(nèi)決定到黨內(nèi)制度”、“從憲法規(guī)定到法律授權(quán)”、“從批評(píng)錯(cuò)誤到監(jiān)督權(quán)力”這一歷程，但是輿論監(jiān)督相關(guān)制度依然存在“內(nèi)容籠統(tǒng)難操作”、“權(quán)利義務(wù)不對(duì)等”、“專門法規(guī)難出臺(tái)”、“地方經(jīng)驗(yàn)難推廣”等缺憾，因此，輿論監(jiān)督制度構(gòu)建可從“文件政策與法律法規(guī)相補(bǔ)充”、“黨委領(lǐng)導(dǎo)與媒體獨(dú)立相統(tǒng)一”、“中央推動(dòng)與地方創(chuàng)新相協(xié)調(diào)”、“專門法規(guī)與其他法規(guī)相銜接”、“宏觀規(guī)范與微觀細(xì)則相配套”等維

度入手。［17］P168－174

根據(jù)透明國(guó)際的觀點(diǎn)，一旦國(guó)家廉政體系中某一支柱的力量弱了，就會(huì)相應(yīng)增加其他支柱的負(fù)荷，甚至影響整座廉政大廈的平衡和穩(wěn)定。同樣，懲治和預(yù)防腐敗體系中輿論監(jiān)督如果不能承擔(dān)相應(yīng)職能，也會(huì)加重其他監(jiān)督制度的負(fù)擔(dān)，甚至影響整個(gè)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。英國(guó)著名哲學(xué)家羅素曾說，法律如果沒有輿論的支持幾乎毫無力量。作為有效力量的法律，它依賴輿論甚至要比依賴警察的權(quán)力為多。因此，作為“現(xiàn)代法治國(guó)家不可忽視的代表公眾利益的監(jiān)督力量”［18］P9，輿論監(jiān)督不僅不能弱化，反而應(yīng)該加強(qiáng)。

事實(shí)上，無論是中央2003《決定》、中央2004《決定》、中央2005《綱要》、2010《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書，還是2008《反腐規(guī)劃》和2013《反腐規(guī)劃》，以及2002年十六大以來的歷次黨代會(huì)報(bào)告，其中關(guān)于輿論監(jiān)督的表述都顯得十分簡(jiǎn)單，其他文獻(xiàn)也未有輿論監(jiān)督制度化的系統(tǒng)論述。目前關(guān)于輿論監(jiān)督制度構(gòu)建最權(quán)威的文獻(xiàn)是2003中央《條例》，《條例》把“輿論監(jiān)督”跟“集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)”、“重要情況通報(bào)和報(bào)告”、“述職述廉”、“民主生活會(huì)”、“信訪處理”、“巡視”、“談話和誡勉”、“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”等一起，作為十大黨內(nèi)監(jiān)督制度。與其他九大制度相比，輿論監(jiān)督還顯得比較薄弱，而輿論監(jiān)督的制度構(gòu)建應(yīng)以黨內(nèi)監(jiān)督制度為突破，與其他九大監(jiān)督制度均衡發(fā)展。

(二)提升輿論監(jiān)督反腐報(bào)道的質(zhì)量

輿論監(jiān)督的實(shí)際效果與報(bào)道質(zhì)量密切相關(guān)，雖然新聞媒體和懲防腐敗體系對(duì)報(bào)道質(zhì)量都有嚴(yán)格要求，但是這兩方面要求并不完全一致。新聞媒體更多考慮輿論監(jiān)督報(bào)道對(duì)目標(biāo)受眾和廣告客戶的吸附效應(yīng)，而懲治和預(yù)防腐敗體系更多關(guān)注輿論監(jiān)督報(bào)道對(duì)腐敗治理的實(shí)際效果，因此，兩方面要求應(yīng)該合拍。

懲治和預(yù)防腐敗體系自中央2003《決定》正式提出以來，其對(duì)輿論監(jiān)督的要求也是逐步嚴(yán)格且具體的。中央2004《決定》對(duì)輿論監(jiān)督的要求只是“積極開展輿論監(jiān)督”一筆帶過，中央2005《綱要》“發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用”之前加了“充分”這個(gè)關(guān)鍵詞，并對(duì)輿論監(jiān)督提出了具體要求，不過，這一要求依然局限于中央2003《條例》。直到2008《反腐規(guī)劃》，才對(duì)輿論監(jiān)督提出了“科學(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督和建設(shè)性監(jiān)督”這一新要求，不過至今未有相關(guān)權(quán)威文獻(xiàn)對(duì)這一要求作具體闡述，而且這一要求也缺乏操作性。

時(shí)至今日，指導(dǎo)輿論監(jiān)督的最新的專門性中央文件依然是2005中央《意見》，雖然《意見》不少內(nèi)容在今天依然有指導(dǎo)意義，但是仍然有兩點(diǎn)值得商榷，一是《意見》跟懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的關(guān)聯(lián)度不高。2005中央《意見》在2008《反腐規(guī)劃》之前，盡管前者在“把握當(dāng)前輿論監(jiān)督的重點(diǎn)”方面的具體規(guī)定對(duì)于輿論監(jiān)督參與腐敗治理至今仍有較強(qiáng)的指導(dǎo)性，可這個(gè)《意見》基本上是基于新聞媒體如何搞好輿論監(jiān)督而發(fā)的，缺乏從懲治和預(yù)防腐敗體系角度充分考慮;后者對(duì)輿論監(jiān)督提出了新要求，但關(guān)涉輿論監(jiān)督內(nèi)容的其余內(nèi)容還是比較簡(jiǎn)單，新聞媒體只能遵循前者的要求。二是10年來媒體格局和輿論監(jiān)督生態(tài)發(fā)生了許多新變化，《意見》部分內(nèi)容的適應(yīng)性受到挑戰(zhàn)。以網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督而言，《意見》強(qiáng)調(diào)“要充分發(fā)揮黨報(bào)黨刊、電臺(tái)、電視臺(tái)等主流媒體在輿論監(jiān)督工作中的作用”，而把互聯(lián)網(wǎng)站和小報(bào)小刊一起作為“切實(shí)加強(qiáng)”“管理”的對(duì)象?？?0年來網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督越來越受到黨和政府的重視，已成為腐敗治理的重要力量，2013《反腐規(guī)劃》則明確提出“運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”的主張。

因此，輿論監(jiān)督要適應(yīng)懲治和預(yù)防腐敗體系的要求，需要更新的權(quán)威文件指導(dǎo)，也需要新聞媒體更多的有益探索?？茖W(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督和建設(shè)性監(jiān)督這些要求需要細(xì)化，輿論監(jiān)督如何跟其他監(jiān)督制度形成合力并有效制約和監(jiān)督公權(quán)力，只有在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推進(jìn)質(zhì)量建設(shè)，輿論監(jiān)督才能堪當(dāng)廉政支柱的重任。

(三)前移輿論監(jiān)督懲治腐敗的端口

在輿論監(jiān)督生態(tài)中，新聞媒體蜂擁而上打“死老虎”的現(xiàn)象并不鮮見，盡管這樣的報(bào)道一定程度上也有助于腐敗治理，但是嚴(yán)格說來不能謂之輿論監(jiān)督，也不能降低腐敗行為的社會(huì)危害。新聞媒體對(duì)已決案件的報(bào)道不是輿論監(jiān)督，而是“法制宣傳教育的重要方式”，輿論監(jiān)督應(yīng)著眼于揭露那些由于種種原因尚未受到法律制裁的濫用職權(quán)或?yàn)^職失職案件的責(zé)任人，“通過公開報(bào)道發(fā)出警報(bào)，提供線索，引起有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和監(jiān)督部門的注意，督促并協(xié)助國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)濫用職權(quán)或?yàn)^職失職的違法行為人進(jìn)行制裁”［19］P359。

腐敗問題發(fā)現(xiàn)得越早，對(duì)社會(huì)的危害性就越小，這就要求輿論監(jiān)督要端口前移，盡可能在腐敗發(fā)生的中期甚至是初期就介入。輿論監(jiān)督端口前移，要求新聞媒體要善于“主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)問題”，“在問題發(fā)現(xiàn)之初，新聞媒介就積極參與，有意識(shí)地發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，這樣才能使腐敗者有所顧忌，起到懲一儆百的作用”［20］P31。

(四)探索輿論監(jiān)督預(yù)防腐敗的路徑

“要遏制并消除腐敗，除了腐敗發(fā)現(xiàn)機(jī)制和懲處機(jī)制之外，更重要的是要有腐敗預(yù)防機(jī)制?！保?1］P110自中央 2003《決定》正式提出懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)之后，中央2004《決定》就明確了“懲防并舉、注重預(yù)防”這一方針。腐敗一旦發(fā)生，即便受到懲治，也已經(jīng)對(duì)社會(huì)造成危害，而預(yù)防則是防患于未然，通過體制和機(jī)制的創(chuàng)新，一定程度上有效抑制腐敗的發(fā)生，避免腐敗可能帶來的社會(huì)危害?！皩?shí)行預(yù)防的措施要更加有效，而且要比調(diào)查和懲處省事得多”［14］P413，因此，預(yù)防腐敗比懲治腐敗顯得更為迫切。

談及輿論監(jiān)督與腐敗治理，人們更多側(cè)重于輿論監(jiān)督懲治腐敗，而較少提及輿論監(jiān)督預(yù)防腐敗。毫無疑問，輿論監(jiān)督更多是通過反腐報(bào)道使腐敗行為受到懲處來參與腐敗治理的。不過，輿論監(jiān)督應(yīng)該而且能夠介入預(yù)防腐敗。一方面，探尋懲治腐敗輿論監(jiān)督的預(yù)防腐敗路徑。一般來講，懲治腐敗輿論監(jiān)督大多局限于腐敗事實(shí)的呈現(xiàn)，很少能跳出新聞業(yè)務(wù)范疇來對(duì)腐敗問題進(jìn)行深入思考。要彌補(bǔ)這一不足，正是輿論監(jiān)督介入預(yù)防腐敗所應(yīng)該做的。懲治腐敗輿論監(jiān)督通常從腐敗個(gè)案入手，每個(gè)典型腐敗案例都離不開其所屬行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的權(quán)力運(yùn)行體制和機(jī)制，個(gè)案總是帶有強(qiáng)烈的類型化色彩，新聞媒體完全可以通過懲治腐敗輿論監(jiān)督個(gè)案及系列案例分析，為某一行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的預(yù)防腐敗提供可行性建議。

另一方面，探尋輿論監(jiān)督介入廉政制度設(shè)計(jì)的相關(guān)環(huán)節(jié)，以提高腐敗案件的發(fā)現(xiàn)概率，起到預(yù)防腐敗的作用?！鞍l(fā)現(xiàn)與查處是一種前后聯(lián)結(jié)的關(guān)系。發(fā)現(xiàn)概率直接影響懲治概率，發(fā)現(xiàn)概率低，懲治概率自然就低。懲治概率不可能超過發(fā)現(xiàn)概率，在發(fā)現(xiàn)概率不能提高的情況下，不可能提高懲治概率?！保?8］P17提高腐敗案件的發(fā)現(xiàn)概率僅靠專門反腐機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須廣泛調(diào)動(dòng)群眾，而有效調(diào)動(dòng)群眾的前提是政府推進(jìn)信息公開，擴(kuò)大公民知情權(quán)。在信息公開與群眾監(jiān)督之間往往處于兩難境地，一是部分信息只能有限度公開，而不能面對(duì)所有公眾公開，二是一般群眾由于專業(yè)知識(shí)匱乏很難確保其監(jiān)督效果。新聞?dòng)浾咭话愣加辛己玫恼我庾R(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，又有敏銳的洞察力和過硬的專業(yè)素養(yǎng)，輿論監(jiān)督本來就是由新聞媒體代表公眾來履行的一種群眾監(jiān)督形式，因此，把輿論監(jiān)督納入廉政制度設(shè)計(jì)的相關(guān)環(huán)節(jié)是可行的。譬如官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度，新聞媒體就可以介入，若發(fā)現(xiàn)某位官員所申報(bào)財(cái)產(chǎn)數(shù)額遠(yuǎn)低于實(shí)際財(cái)產(chǎn)時(shí)，就可能存在腐敗，就可以進(jìn)行輿論監(jiān)督;即便沒有發(fā)現(xiàn)，沒有進(jìn)行監(jiān)督，輿論監(jiān)督力量的存在對(duì)意欲腐敗的官員也是一種震懾。

總之，懲治和預(yù)防腐敗體系既對(duì)輿論監(jiān)督提出了新要求，又拓展了輿論監(jiān)督的發(fā)展空間，只要在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推動(dòng)各監(jiān)督主體形成合力，輿論監(jiān)督就一定能夠在腐敗治理中大有作為。

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