鄭清賢

(福建省涉臺(tái)法律研究中心，福建福州 350003)

隨著兩岸全面“三通”的實(shí)現(xiàn)和ECFA 的實(shí)施，大陸已經(jīng)成為臺(tái)商最主要的投資地。臺(tái)商權(quán)益受保障的程度及其法制化水平是臺(tái)灣民眾體認(rèn)大陸法制建設(shè)進(jìn)展的最直接、最客觀的途徑。大陸一直高度重視臺(tái)商投資權(quán)益保障的法制建設(shè)，形成了以《中華人民共和國臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》及其《實(shí)施細(xì)則》為龍頭的一系列保障臺(tái)商投資權(quán)益的法律規(guī)范。但是，它們都制定于上個(gè)世紀(jì)九十年代，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于兩岸關(guān)系和平發(fā)展的實(shí)際。因此，根據(jù)兩岸關(guān)系發(fā)展新形勢(shì)的需要，進(jìn)一步完善大陸有關(guān)臺(tái)商投資權(quán)益保障的法律規(guī)定，形成臺(tái)商投資權(quán)益保障的完善制度體系，對(duì)于更好地貫徹中央提出的“寄希望于臺(tái)灣人民”的方針，推動(dòng)兩岸進(jìn)一步深化經(jīng)貿(mào)合作，促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)緊密融合，具有極其重要的意義。

一、大陸臺(tái)商投資權(quán)益保障立法現(xiàn)狀及特點(diǎn)

(一)大陸臺(tái)商投資權(quán)益保障立法現(xiàn)狀

上世紀(jì)80年代起，大陸就開始探索有關(guān)臺(tái)商投資保障的法律創(chuàng)建。1983年4月5日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于臺(tái)灣同胞到經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資的特別優(yōu)惠方法》，規(guī)定臺(tái)灣同胞到深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資興辦工農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，除可享受經(jīng)濟(jì)特區(qū)已有的全部優(yōu)惠待遇外，還可以再享受一系列特別優(yōu)惠政策。自那以后經(jīng)過30 多年的努力，大陸已為臺(tái)商投資權(quán)益形成國家法與地方法并存的、多層次的專門法制保障體系，其淵源包括由全國人大常委會(huì)制定的法律、國務(wù)院制定和發(fā)布的行政法規(guī)、國務(wù)院各部委發(fā)布的部門規(guī)章、地方人大及地方政府頒布的地方法規(guī)及地方政府規(guī)章。［1］

(二)大陸臺(tái)商投資權(quán)益保障立法特點(diǎn)

1.中央立法與地方立法并存

現(xiàn)行臺(tái)商投資權(quán)益保障法制中，中央立法包括法律和行政法規(guī)。其中，法律主要指1994年3月通過的《中華人民共和國臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》(以下簡稱《臺(tái)投法》);行政法規(guī)主要指國務(wù)院于1988年6月頒布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞投資的規(guī)定》和1999年12月頒布的《中華人民共和國臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)。為了更好地貫徹落實(shí)《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》，大陸各地也結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，相繼出臺(tái)了一系列有關(guān)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)的地方性法規(guī)。截至2014年3月底，現(xiàn)行有效的此類地方性法規(guī)共有19 部，包括福建、浙江、四川、江西、黑龍江、天津、廣東、河南、廣西、重慶、湖北、湖南、江蘇等地。

2.規(guī)范淵源多元

現(xiàn)行臺(tái)商投資權(quán)益保障法制中，法律淵源除了上述的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)外，最高人民法院、最高人民檢察院還分別出臺(tái)了一系列保障臺(tái)胞合法權(quán)益的司法解釋和規(guī)定。而國務(wù)院各部委，也根據(jù)本部門工作的需要，相繼發(fā)布了一系列通知、決定或辦法，為臺(tái)商權(quán)益保護(hù)工作提供了工作依據(jù)。另外，各地政府為吸引臺(tái)商投資，結(jié)合本地實(shí)際，也出臺(tái)了一些地方政府規(guī)章，名稱或?yàn)橐?guī)定或?yàn)槿舾梢?guī)定、優(yōu)惠辦法。此外，大陸海協(xié)會(huì)與臺(tái)灣?；鶗?huì)所簽署的旨在解決兩岸往來中涉及的事務(wù)性問題的一系列協(xié)議中，也含有保障臺(tái)商投資權(quán)益的內(nèi)容，如《海峽兩岸金融合作協(xié)議》、《海峽兩岸知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)合作協(xié)議》、《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》(以下簡稱《投保協(xié)議》)、《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》、《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》、《海峽兩岸海關(guān)合作協(xié)議》等。當(dāng)然，實(shí)踐中這些協(xié)議中有關(guān)臺(tái)商投資權(quán)益內(nèi)容的貫徹執(zhí)行和最終落實(shí)，往往是通過內(nèi)化為大陸的行政規(guī)章、規(guī)范性文件，乃至被地方性法規(guī)所吸收。

由于大陸現(xiàn)行臺(tái)商投資權(quán)益保障規(guī)定以《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》為基礎(chǔ)，并在其基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的細(xì)化和適當(dāng)?shù)臄U(kuò)展，因此，為了行文方便，本文主要以現(xiàn)行《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》為分析對(duì)象進(jìn)行討論。

二、兩岸關(guān)系新形勢(shì)下《臺(tái)投法》及其《實(shí)施細(xì)則》存在的問題

《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》構(gòu)成了目前大陸臺(tái)商投資權(quán)益保障的最主要法律依據(jù)。隨著時(shí)代的變遷，兩岸經(jīng)貿(mào)合作的日益深入，《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》在具體實(shí)施過程中，逐漸暴露出一些不足，具體表現(xiàn)如下:

(一)臺(tái)商投資享受非居民待遇，不利于其開拓大陸市場

根據(jù)《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，臺(tái)商投資，包括臺(tái)灣地區(qū)的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人作為投資者在大陸其他省、自治區(qū)和直轄市投資。至于臺(tái)胞以其設(shè)在其他國家或者地區(qū)的公司、企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織作為投資者在大陸投資(即第三地投資)的，只能比照適用《實(shí)施細(xì)則》?！秾?shí)施細(xì)則》第5 條規(guī)定，在《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》沒有規(guī)定的情況下，臺(tái)商投資可以比照適用國家有關(guān)涉外經(jīng)濟(jì)法律、行政法規(guī)?，F(xiàn)實(shí)中，大陸立法對(duì)臺(tái)灣同胞投資的法律定位是“外資”，實(shí)行“同等優(yōu)先，適當(dāng)放寬”，給予臺(tái)灣同胞投資者的優(yōu)惠待遇是“超外資待遇”、“超國民待遇”。［2］而且，各地層層加碼，幾乎全部予以臺(tái)商特別優(yōu)惠照顧，層出不窮的各類“涉臺(tái)綠色通道”和為引起關(guān)注的涉臺(tái)工作“創(chuàng)新”可為例證。ECFA 的簽署也有助于臺(tái)商在大陸所享有的較外商優(yōu)惠的待遇和利益不會(huì)喪失。然而，此類做法在實(shí)踐中也帶來一些負(fù)面影響:在兩岸均已加入WTO 的情況下，臺(tái)商雖然因大陸實(shí)行“同等優(yōu)先、適當(dāng)照顧”而享有一定的優(yōu)惠待遇，但這種優(yōu)惠更多的是體現(xiàn)在協(xié)助臺(tái)商開拓國際市場方面具有優(yōu)勢(shì)，與之相對(duì)應(yīng)的是，臺(tái)商在某些方面所享有的待遇卻與“居民待遇”原則的要求存在一定差距，使其在與大陸內(nèi)資企業(yè)角逐大陸內(nèi)部市場的競爭中明顯居于相對(duì)劣勢(shì)地位，因而不利于其拓展大陸市場。因此，面對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力，部分臺(tái)商發(fā)出了要求享受大陸“居民待遇”的呼吁。2011年11月30日，臺(tái)灣工業(yè)總會(huì)與大陸臺(tái)商投資企業(yè)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《2011 白皮書——對(duì)大陸投資環(huán)境之建言》認(rèn)為，目前臺(tái)企在政府采購、融資、稅務(wù)、環(huán)保等方面比大陸內(nèi)資企業(yè)受到更嚴(yán)格的限制，建議大陸給予臺(tái)商“國民待遇”(實(shí)際應(yīng)為居民待遇)。

(二)定居大陸的衍生權(quán)益保障規(guī)定缺失，不利于臺(tái)商扎根大陸

根據(jù)《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，臺(tái)商的如下投資權(quán)益可以得到保護(hù):1)財(cái)產(chǎn)權(quán)。臺(tái)商投資的財(cái)產(chǎn)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、投資收益、其他合法收入和清算后的資金以及臺(tái)資企業(yè)中的臺(tái)籍職工的合法收入，依法給予保護(hù)，任何機(jī)關(guān)、單位或者個(gè)人不得侵占、損害。這些財(cái)產(chǎn)，臺(tái)商既可以依法轉(zhuǎn)讓和繼承，又可以依法匯回臺(tái)灣或者匯往境外。2)經(jīng)營管理自主權(quán)。臺(tái)商投資設(shè)立的臺(tái)企享有經(jīng)營管理自主權(quán)，不受非法干預(yù)和侵犯。3)消費(fèi)同等待遇權(quán)。臺(tái)企的生產(chǎn)消費(fèi)與大陸同類企業(yè)享有同等待遇，臺(tái)商在大陸期間的生活消費(fèi)與大陸居民享有同等待遇。4)再投資權(quán)。臺(tái)商可以其在大陸投資獲得的收益自由進(jìn)行再投資。5)享受稅收或放寬限制等特殊優(yōu)惠待遇。

此外，現(xiàn)行立法還就與臺(tái)商在大陸投資密切相關(guān)的一些權(quán)益進(jìn)行了規(guī)定，并予以保護(hù)，具體包括:1)結(jié)社權(quán)。在臺(tái)資企業(yè)比較集中的地區(qū)，臺(tái)資企業(yè)可以依法結(jié)社，即依法成立臺(tái)灣同胞投資企業(yè)協(xié)會(huì)，且臺(tái)灣同胞投資企業(yè)協(xié)會(huì)的合法權(quán)益及合法活動(dòng)受法律保護(hù)。2)融資權(quán)。國家支持和保護(hù)臺(tái)資企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營需要而進(jìn)行的融資信貸活動(dòng)。3)居住和出入境便利權(quán)。臺(tái)胞投資者個(gè)人及其隨行家屬和臺(tái)資企業(yè)中的臺(tái)籍職工及其隨行家屬可以在大陸居住。且為便利臺(tái)胞出入境，避免因重復(fù)辦理出入境手續(xù)而影響其出行，現(xiàn)行立法明確規(guī)定，臺(tái)胞可以申請(qǐng)辦理一定期限多次入出境手續(xù)。4)臺(tái)胞子女受教育權(quán)。臺(tái)商子女和臺(tái)資企業(yè)中臺(tái)籍員工的子女，可以在大陸各類學(xué)校就學(xué)。5)人身安全權(quán)。臺(tái)商、臺(tái)商隨行家屬、臺(tái)企中的臺(tái)籍職工和臺(tái)籍職工隨行家屬等的人身自由和人身安全，受法律保護(hù)。

一方面，由于臺(tái)灣島內(nèi)早年對(duì)臺(tái)胞西進(jìn)大陸做生意采取“戒急用忍”的限制政策，不少臺(tái)商遂經(jīng)過第三地“曲折登陸”。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，截至2012年上半年，大陸實(shí)際利用直接臺(tái)資500 多億美元，利用間接臺(tái)資也有500 多億美元，合計(jì)1000多億美元。［3］由此可見，經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資大陸的臺(tái)資規(guī)模相當(dāng)龐大，涉及企業(yè)為數(shù)眾多。但是，依據(jù)《臺(tái)投法》第2 條和《實(shí)施細(xì)則》第2 條的規(guī)定，臺(tái)胞投資僅限為直接投資，并沒包括經(jīng)第三地的轉(zhuǎn)投資，導(dǎo)致經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資的臺(tái)商因不屬于法律調(diào)整范圍，處于游離于大陸法律保障范圍的窘?jīng)r，無法享受大陸相關(guān)的優(yōu)惠政策。雖然大陸考慮到實(shí)踐中臺(tái)商經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資大量存在的情況，于1999年《實(shí)施細(xì)則》第30 條規(guī)定，從第三地轉(zhuǎn)投資的臺(tái)資可以比照適用《實(shí)施細(xì)則》。但是，“比照適用”僅為“參照”適用，在法律適用的強(qiáng)制性要求方面不如“直接適用”那么強(qiáng)烈、直接。因此，那些經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資的臺(tái)商普遍感覺在其權(quán)益受到侵犯時(shí)要求大陸適用《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》予以保障處于“名不正，言不順”的境地，普遍有缺少法律“護(hù)身符”保障的不安心理，故強(qiáng)烈要求經(jīng)第三地的轉(zhuǎn)投資能得到大陸法律的同等保護(hù)。

兩岸兩會(huì)簽訂的《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》，明確將臺(tái)商經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資確認(rèn)為“投資”的一種，讓間接投資的臺(tái)商一樣受到保護(hù)。對(duì)臺(tái)商而言，協(xié)議是一顆“定心丸”。［4］為落實(shí)該協(xié)議，商務(wù)部于2013年2月還專門出臺(tái)了《臺(tái)灣投資者經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資認(rèn)定暫行辦法》，從而擴(kuò)大了“臺(tái)灣投資者”的范圍。由此，《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》的現(xiàn)行規(guī)定明顯偏窄，有必要根據(jù)新情況做出調(diào)整。

另一方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前常住大陸的臺(tái)商及其隨行家屬以及臺(tái)企中的臺(tái)籍員工及其隨行家屬已有百余萬人。這些人在日常生活中不可避免地會(huì)與所在地發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，而且為了其自身利益考慮，他們也希望能夠擁有一個(gè)舒心的生活環(huán)境。2010年，全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在對(duì)《臺(tái)投法》進(jìn)行執(zhí)法檢查的過程中，許多臺(tái)商向檢查組反映他們?cè)诖箨憴?quán)益的保護(hù)不能僅止于投資領(lǐng)域，還應(yīng)涉及因其在大陸投資而衍生的在大陸居住等各方面的權(quán)益。他們希望政府能出臺(tái)一些具體政策，使他們及其子女能扎根大陸，安居樂業(yè)。［5］他們?cè)诰蜆I(yè)、評(píng)職稱、子女就學(xué)、社會(huì)保障，還有購房、參加大陸的社會(huì)組織，包括當(dāng)人大代表、政協(xié)委員等方面，都有強(qiáng)烈的要求。［6］但是，臺(tái)商的這些要求，在《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》中大部分沒有規(guī)定，即使稍有涉及，也語焉不詳，無法操作。如《實(shí)施細(xì)則》第17 條規(guī)定，臺(tái)胞投資者個(gè)人的子女和臺(tái)企中臺(tái)干的子女可以按照規(guī)定進(jìn)入大陸學(xué)校就學(xué)。但迄今為止，有關(guān)臺(tái)胞子女入學(xué)的全國性規(guī)定尚未正式出臺(tái)，臺(tái)胞子女在大陸學(xué)校就學(xué)通常是依據(jù)臺(tái)商投資所在地的地方性規(guī)定操作。該條第2 款中的“國家有關(guān)設(shè)立臺(tái)胞子女學(xué)校的規(guī)定”至今也仍未出臺(tái)，導(dǎo)致實(shí)際中臺(tái)胞子女學(xué)校申設(shè)工作處于無章可循的狀態(tài)。

(三)臺(tái)商權(quán)益保障具體規(guī)定可操作性差，不利于實(shí)踐執(zhí)行

《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》的部分規(guī)定內(nèi)容原則、表述籠統(tǒng)，對(duì)于臺(tái)商高度關(guān)注、攸關(guān)其切身利益的一些具體問題缺乏明確界定，由此導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“有法難依”的窘?jīng)r。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

1.征收補(bǔ)償規(guī)定過于原則

不論《臺(tái)投法》還是《實(shí)施細(xì)則》都沒有規(guī)定具體的執(zhí)法主體，從而給維權(quán)實(shí)際工作造成很大不便。如，對(duì)于征收這一臺(tái)商投資者高度關(guān)注的問題，《臺(tái)投法》只泛泛規(guī)定“依照法律程序?qū)嵭小?對(duì)于征收中的補(bǔ)償這一關(guān)鍵問題，只是簡簡單單規(guī)定“給予相應(yīng)補(bǔ)償”?！秾?shí)施細(xì)則》第24 條在《臺(tái)投法》的基礎(chǔ)上，雖然增加了有關(guān)征收的原因和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，但對(duì)于征收的程序、被征收物價(jià)值的具體確定、補(bǔ)償款的支付、補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容(即是否包括因征收而帶來的間接損失)等問題并沒有進(jìn)一步做出明確規(guī)定，導(dǎo)致臺(tái)商對(duì)政府給予的補(bǔ)償數(shù)目常有爭議，相當(dāng)部分臺(tái)商認(rèn)為大陸對(duì)其的補(bǔ)償達(dá)不到其損失的金額，并因此引發(fā)糾紛。

2.執(zhí)法機(jī)制規(guī)定不清

《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》沒有確立一個(gè)完整的臺(tái)商權(quán)益保障服務(wù)管理體系，以致于各級(jí)涉臺(tái)工作部門權(quán)限分工不清，統(tǒng)一的牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制缺位，導(dǎo)致在涉臺(tái)服務(wù)、投訴協(xié)調(diào)及矛盾調(diào)處等諸多方面，因職能交叉而引發(fā)越位或缺位的現(xiàn)象相當(dāng)普遍?！秾?shí)施細(xì)則》第27 條雖然規(guī)定臺(tái)辦應(yīng)當(dāng)做好臺(tái)胞投資的“投訴受理和糾紛解決等工作”，有些地方為了推動(dòng)臺(tái)商權(quán)益保障工作，也相繼設(shè)立了臺(tái)商投訴協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以負(fù)責(zé)臺(tái)胞權(quán)益保障工作。但是，從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，臺(tái)辦只是一辦事機(jī)構(gòu)，并非具體職能部門，很多時(shí)候只能發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，不具備執(zhí)法資格，也無必要的執(zhí)法力量。另一方面，《臺(tái)投法》及其實(shí)施細(xì)則均沒有對(duì)執(zhí)法主體作出規(guī)定，政府相關(guān)部門職責(zé)不夠明確，容易引發(fā)多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。［7］同時(shí)，《實(shí)施細(xì)則》第27 條未對(duì)有關(guān)職能部門課以配合的義務(wù)，實(shí)踐中各地所設(shè)立的臺(tái)胞投訴協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能并未得到立法賦權(quán)，導(dǎo)致在處理涉臺(tái)案件時(shí)，受職能所限，臺(tái)商投訴協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更多地需要依靠有關(guān)職能部門配合，以致在處理涉及臺(tái)胞權(quán)益案件時(shí)，往往因手段有限而束手無策。

(四)涉臺(tái)商事仲裁適用受限，不利于糾紛的高效解決

現(xiàn)行《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》為保障臺(tái)商投資權(quán)益設(shè)置了如下救濟(jì)制度:1)舉報(bào)。對(duì)于侵犯臺(tái)資企業(yè)合法權(quán)益的行為，如亂收費(fèi)、強(qiáng)制評(píng)比、亂攤派、濫檢查等，臺(tái)資企業(yè)可向政府有關(guān)部門舉報(bào)。2)協(xié)商或者調(diào)解。對(duì)于與大陸的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人之間發(fā)生的與投資有關(guān)的爭議，臺(tái)商可以通過協(xié)商或者調(diào)解解決。3)仲裁。對(duì)于與其他省、自治區(qū)和直轄市的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人之間發(fā)生的與投資有關(guān)的爭議，臺(tái)商不愿協(xié)商、調(diào)解的，或者經(jīng)協(xié)商、調(diào)解不成的，臺(tái)商可以依據(jù)合同中的仲裁條款或者事后達(dá)成的書面仲裁協(xié)議，提交中國的仲裁機(jī)構(gòu)(包括兩岸四地的仲裁機(jī)構(gòu))仲裁。臺(tái)胞可以受聘擔(dān)任大陸仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁員，并參與相關(guān)糾紛的解決。4)行政復(fù)議。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，臺(tái)商、臺(tái)企、臺(tái)灣同胞投資企業(yè)協(xié)會(huì)可以申請(qǐng)行政復(fù)議。5)訴訟。包括民事訴訟和行政訴訟。對(duì)于與其他省、自治區(qū)和直轄市的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人之間發(fā)生的與投資有關(guān)的爭議，合同中沒有訂立仲裁條款，事后又未達(dá)成書面仲裁協(xié)議的，臺(tái)商可以向人民法院提起民事訴訟。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，臺(tái)商、臺(tái)企、臺(tái)灣同胞投資企業(yè)協(xié)會(huì)可以提起行政訴訟。

由于以仲裁方式解決經(jīng)濟(jì)糾紛是建立在雙方當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)之上，并具有靈活、快捷、獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn)而廣受歡迎，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中解決商務(wù)糾紛的有效手段。［8］為此，對(duì)于臺(tái)胞投資者與大陸的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人之間發(fā)生的與投資有關(guān)的爭議，當(dāng)事人可以依照合同中的仲裁條款或者事后達(dá)成的書面仲裁協(xié)議，提交仲裁機(jī)構(gòu)仲裁。但在仲裁庭均為大陸人士構(gòu)成的情況下，臺(tái)商對(duì)仲裁結(jié)果的信任度無疑大打折扣。［9］基于此，《實(shí)施細(xì)則》第 29 條在《臺(tái)投法》第14 條的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中國的仲裁機(jī)構(gòu)為爭議解決的機(jī)構(gòu)，并明文規(guī)定大陸仲裁機(jī)構(gòu)可以聘請(qǐng)臺(tái)灣人士擔(dān)任仲裁員。但《實(shí)施細(xì)則》對(duì)能否選擇臺(tái)灣地區(qū)及其仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁并不明確，［10］加上兩岸在相互認(rèn)可仲裁裁決效力方面還存在一些問題，實(shí)踐中仲裁方式并非臺(tái)商解決兩岸經(jīng)貿(mào)糾紛的首選。［11］此外，兩岸尚缺乏共同認(rèn)可的商務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，兩岸間商事糾紛難以實(shí)現(xiàn)調(diào)解，以致于大量臺(tái)商投資糾紛還是通過訴訟解決。

(五)法律責(zé)任缺失，不利于制裁侵犯臺(tái)商投資權(quán)益行為

從形式上看，《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》對(duì)臺(tái)胞投資者以及有關(guān)政府部門的權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定，但是卻沒有對(duì)不履行相關(guān)義務(wù)的行為設(shè)定任何責(zé)任，使得權(quán)利的實(shí)現(xiàn)缺少了必要的國家強(qiáng)制力保障。如《臺(tái)投法》第9 條規(guī)定，臺(tái)企的經(jīng)營管理自主權(quán)不受非法干涉;《實(shí)施細(xì)則》第23 條第一款規(guī)定，國家機(jī)關(guān)或單位不得對(duì)臺(tái)企進(jìn)行亂收費(fèi)。但縱觀《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》，都缺乏如下內(nèi)容:可否追究違法責(zé)任?能夠追究何種法律責(zé)任?向哪個(gè)機(jī)關(guān)要求追究責(zé)任?依據(jù)什么程序要求追究法律責(zé)任?“科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”正是立法原有的基本功能。［12］權(quán)與責(zé)是一致的，如果規(guī)定了禁止政府及部門不作為或亂作為，但卻沒有設(shè)定與之相配套的法律責(zé)任，這些義務(wù)性條款就勢(shì)必落空。

三、對(duì)未來修訂《實(shí)施細(xì)則》的建議

根據(jù)全國人大常委會(huì)《2012－2017年立法規(guī)劃》，《臺(tái)投法》的修訂并未被納入其中，其在短期內(nèi)進(jìn)行修訂的可能性微乎其微。而理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于修訂《實(shí)施細(xì)則》以完善臺(tái)商投資保障規(guī)定已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，有關(guān)《實(shí)施細(xì)則》修訂的準(zhǔn)備工作，商務(wù)部和國臺(tái)辦已經(jīng)開展了好幾年。筆者的討論主要圍繞《實(shí)施細(xì)則》的修訂展開，希冀能為《實(shí)施細(xì)則》的修訂有所裨益。

對(duì)于《實(shí)施細(xì)則》的修訂，筆者認(rèn)為:應(yīng)當(dāng)貫徹“一國兩制，和平統(tǒng)一”的大政方針，遵循兩岸為WTO 框架下特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的定位，立足于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)融合和推動(dòng)兩岸民眾融合，系統(tǒng)總結(jié)多年來臺(tái)胞權(quán)益保障工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸收近年來兩岸兩會(huì)協(xié)商所簽訂的一系列協(xié)議成果，以解決臺(tái)商投資權(quán)益保障中客觀存在的實(shí)際問題為目標(biāo)，以有效維護(hù)臺(tái)商及其眷屬以及臺(tái)干及其眷屬在大陸投資、經(jīng)商、生活、居住等各方面合法權(quán)益為基本出發(fā)點(diǎn)。具體來說，應(yīng)主要把握和解決好以下幾方面的問題:

(一)調(diào)整立法理念，確立居民待遇原則

韓德培先生認(rèn)為，國民待遇原則就是一國在國際交易過程中對(duì)于外國的交易相對(duì)人所給予的待遇與給予本國公民的待遇是相同的，所承擔(dān)的義務(wù)和享受的權(quán)利也是相同的。［13］按照國民待遇的基本要求，不能在國民待遇的基礎(chǔ)上再給予外國人額外的優(yōu)惠待遇，內(nèi)國人與外國人應(yīng)該具有相同的法律地位，享受相同的權(quán)利，履行同等的義務(wù)，外國人不能享有交易中的特權(quán)，這是關(guān)于在國際貿(mào)易或者國際投資領(lǐng)域的公平原則的具體考慮。［14］國民待遇原則可以對(duì)于投資方的投資政策產(chǎn)生一定的影響，對(duì)于投資比例以及投資領(lǐng)域、交易費(fèi)用等都能產(chǎn)生巨大的決定作用。［15］雖然臺(tái)胞不屬于外國人，但在兩岸經(jīng)貿(mào)往來還不夠密切的階段，為吸引臺(tái)商來大陸投資，在立法上賦予其特殊優(yōu)惠待遇(實(shí)際為“超國民待遇”)，有其歷史進(jìn)步意義和現(xiàn)實(shí)必要性。但是，目前兩岸關(guān)系和平發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入深水期，兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系已經(jīng)相當(dāng)密切且在某些領(lǐng)域呈現(xiàn)競爭態(tài)勢(shì)，構(gòu)建兩岸共同的國家認(rèn)同已經(jīng)成為對(duì)臺(tái)工作的重要內(nèi)容。大陸在臺(tái)商投資待遇問題上，如果繼續(xù)沿襲賦予“超國民待遇”的原有做法，顯然忽略了臺(tái)灣工業(yè)總會(huì)與大陸臺(tái)商投資企業(yè)聯(lián)合會(huì)在《大陸投資環(huán)境之建言》中提出對(duì)臺(tái)商給予“國民待遇”(實(shí)際為居民待遇)的訴求。

《中華人民共和國憲法》第33 條規(guī)定，任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。因此，包括臺(tái)商在內(nèi)的廣大臺(tái)灣同胞在大陸的行為應(yīng)當(dāng)遵守國家法律規(guī)范，依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。筆者建議，修訂后的《實(shí)施細(xì)則》應(yīng)對(duì)臺(tái)商投資權(quán)益保護(hù)實(shí)行“國民待遇”(實(shí)際為居民待遇)原則，逐步實(shí)現(xiàn)臺(tái)商權(quán)益與大陸居民的一致。為此，應(yīng)取消先前賦予臺(tái)商的一些超國民待遇，與此同時(shí)，針對(duì)臺(tái)灣同胞的非國(居)民待遇也應(yīng)逐步取消，例如臺(tái)商在大陸購買不動(dòng)產(chǎn)的限制等問題。

但是，在強(qiáng)調(diào)對(duì)臺(tái)商實(shí)行居民待遇的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到作為歷史遺留問題導(dǎo)致臺(tái)商在居住地和相關(guān)活動(dòng)中具有特殊性，的確存在一些與大陸居民不相同的境況。根據(jù)國家立法的精神、兩岸關(guān)系形勢(shì)及人員往來等情況，對(duì)臺(tái)商行使相關(guān)權(quán)利和承擔(dān)有關(guān)義務(wù)，做出一些適當(dāng)照顧的規(guī)定，也符合憲法、國家法的精神和現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)然，適當(dāng)照顧只能是作為居民待遇原則的補(bǔ)充而存在，二者不可分割，過分強(qiáng)調(diào)或忽視其中任何一項(xiàng)都不妥當(dāng)。

在此基礎(chǔ)上，可對(duì)現(xiàn)行《實(shí)施細(xì)則》及相關(guān)法規(guī)中與臺(tái)商投資權(quán)益享受居民待遇原則相悖的內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整，結(jié)合《投保協(xié)議》、ECFA、《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》等規(guī)定，采取諸如放寬投資領(lǐng)域、降低投資股比限制、擴(kuò)大出資方式、增加投資形式等，允許臺(tái)企同內(nèi)資企業(yè)享受同等待遇，并對(duì)臺(tái)商及其眷屬和臺(tái)干及其眷屬在大陸投資興業(yè)、就業(yè)、就學(xué)、生活、居住過程中可能涉及的問題給予不低于大陸居民的待遇。

(二)明確臺(tái)灣同胞投資者范圍，消除隱名投資隱患

鑒于《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》所規(guī)定的臺(tái)胞投資范圍偏窄，一定程度上造成臺(tái)商隱名投資現(xiàn)象泛濫。為此，建議《實(shí)施細(xì)則》修訂時(shí)吸收《投保協(xié)議》中有關(guān)“投資”與“投資者”和《臺(tái)灣投資者經(jīng)第三地轉(zhuǎn)投資認(rèn)定暫行辦法》中有關(guān)“臺(tái)灣投資者”的認(rèn)定等內(nèi)容，從立法上對(duì)臺(tái)胞投資者做出明確界定，以解決臺(tái)商隱名投資問題。

另外，《實(shí)施細(xì)則》第22 條雖然規(guī)定，臺(tái)胞投資者可以委托其親友或者他人作為投資代理人，但未對(duì)如何委托、委托的形式和效力作出明確的規(guī)定，以致于司法實(shí)踐中處理臺(tái)商隱名投資糾紛于法無據(jù)。建議《實(shí)施細(xì)則》該條補(bǔ)充規(guī)定:“臺(tái)胞投資者委托親友作為其投資代理人時(shí)，代理人應(yīng)當(dāng)持有經(jīng)公證機(jī)關(guān)證明的授權(quán)委托書。與此同時(shí)，臺(tái)胞以他人名義來大陸投資的，應(yīng)當(dāng)與名義投資人訂立書面協(xié)議，明確有關(guān)權(quán)利義務(wù)?！保?6］通過立法的明確，為司法實(shí)踐中處理隱名投資糾紛提供明確的法律依據(jù)。

(三)吸收兩岸兩會(huì)協(xié)議內(nèi)容，適當(dāng)擴(kuò)展臺(tái)商受保障權(quán)益范圍

近幾年，臺(tái)商對(duì)經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)惠政策的關(guān)注程度開始下降，而對(duì)基本待遇、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化等全方位權(quán)益保護(hù)的要求凸顯，并從關(guān)注實(shí)體權(quán)利向關(guān)注實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利并重轉(zhuǎn)變?；谥贫ūＵ吓_(tái)胞在大陸定居生活權(quán)益的專門立法仍遙遙無期的現(xiàn)實(shí)考慮，為了進(jìn)一步推進(jìn)臺(tái)胞權(quán)益保障工作，及緩解法律供應(yīng)不足的矛盾，筆者認(rèn)為，將攸關(guān)臺(tái)商、臺(tái)干在大陸正常定居生活的一些權(quán)益視為臺(tái)商投資權(quán)益的衍生品和必要延伸，在《實(shí)施細(xì)則》修訂中體現(xiàn)，從而為更好地做臺(tái)胞的工作提供過渡的解決方案。因此，下一步的臺(tái)商投資權(quán)益保障立法不應(yīng)僅僅將注意力局限于投資領(lǐng)域，還應(yīng)涉及與臺(tái)商在大陸投資密切相關(guān)的社會(huì)保障、政治權(quán)利問題等。至于其具體內(nèi)容，筆者建議，結(jié)合兩岸兩會(huì)所簽訂的一系列協(xié)議內(nèi)容，并總結(jié)大陸有關(guān)地方立法所積累的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)審慎評(píng)估，可在《實(shí)施細(xì)則》修訂中增加以下內(nèi)容:1)擴(kuò)大臺(tái)胞投資者范圍，包括臺(tái)商直接投資和間接投資，以對(duì)兩岸特殊的歷史和現(xiàn)狀做出回應(yīng)。2)細(xì)化保障臺(tái)商知識(shí)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。將《海峽兩岸知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)合作協(xié)議》的相關(guān)內(nèi)容以及大陸為有效執(zhí)行該協(xié)議而采取的措施，加以系統(tǒng)總結(jié)提升轉(zhuǎn)化為立法，以加強(qiáng)對(duì)臺(tái)商知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù);3)賦予臺(tái)商參與所在地社會(huì)管理的權(quán)利，便利其表達(dá)訴求;4)允許臺(tái)商享有榮譽(yù)權(quán)，以調(diào)動(dòng)其參與大陸社會(huì)建設(shè)積極性;5)開放臺(tái)商參與大陸社會(huì)保險(xiǎn)，以消除其在大陸投資創(chuàng)業(yè)的后顧之憂;6)放寬臺(tái)商參加大陸職業(yè)資格考試(職稱評(píng)審、技能認(rèn)定等)限制，以縮短其融入大陸社會(huì)評(píng)價(jià)體系所需時(shí)間。當(dāng)然，這些內(nèi)容從書面的法定權(quán)利變?yōu)榫唧w的實(shí)際權(quán)利，允許有一個(gè)過程，可經(jīng)由個(gè)別地區(qū)、個(gè)別權(quán)利的試點(diǎn)再逐漸推廣，最終達(dá)致所有臺(tái)胞、整個(gè)大陸都能實(shí)現(xiàn)。

(四)細(xì)化操作規(guī)范，強(qiáng)化可操作性

為增強(qiáng)《實(shí)施細(xì)則》的可操作性，筆者建議，修訂《實(shí)施細(xì)則》時(shí)可從以下幾方面入手:

1.補(bǔ)充規(guī)定執(zhí)法主體

臺(tái)商投資權(quán)益保障工作涉及部門多，覆蓋面廣，在執(zhí)行《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》過程中，存在行政問責(zé)制難以落實(shí)的情況。［17］為此，應(yīng)從行政體制上理順行政執(zhí)法部門的職權(quán)關(guān)系，使各部門職權(quán)邊界盡量清晰，杜絕職能交叉現(xiàn)象，確保各職能部門嚴(yán)格按照法律的規(guī)定各司其職，各盡其責(zé)，做到不推諉、不扯皮，并且在具體執(zhí)法過程中切實(shí)做到依法行政。同時(shí)，鑒于臺(tái)商投訴協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從中央到地方均已設(shè)立，且在保障臺(tái)商權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用?？紤]到臺(tái)辦畢竟不是政府組成部門，其只是政府和黨委設(shè)立的專責(zé)處理涉臺(tái)事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如果直接賦予其行政執(zhí)法權(quán)顯然于法無據(jù)，也不符合法治精神。筆者建議，可充分利用已有的臺(tái)商投訴協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確其享有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決臺(tái)商投訴事項(xiàng)的職能，并賦予其對(duì)相關(guān)職能部門及其工作人員行政不作為問題的追責(zé)建議權(quán)，以便加大對(duì)各職能部門的監(jiān)督力度，確保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，防止執(zhí)法權(quán)越位。

2.充實(shí)和細(xì)化征收補(bǔ)償程序和實(shí)體規(guī)范

征收和國有化是投資者最關(guān)注的問題，也是大陸城市化進(jìn)程中臺(tái)商投資者反映比較強(qiáng)烈的問題。為了進(jìn)一步增強(qiáng)可操作性，建議對(duì)征收制度增補(bǔ)如下內(nèi)容:1)支付補(bǔ)償款的具體時(shí)間要求;2)征收決定的審批機(jī)關(guān)，建議由省、自治區(qū)和直轄市人民政府或由其指定的主管部門行使審批權(quán)，以避免征收的隨意性;3)征收的提前告知義務(wù);4)征收物具體價(jià)值的最終確定機(jī)構(gòu);5)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)涵蓋間接損失;6)征收物具體價(jià)值存有異議時(shí)的救濟(jì)程序。

(五)完善臺(tái)胞權(quán)益保障救濟(jì)制度，構(gòu)建涉臺(tái)糾紛多元解決機(jī)制

一方面，《投保協(xié)議》規(guī)定，兩岸投資爭端可通過雙方協(xié)商、行政協(xié)處、行政復(fù)議、司法程序、通過兩岸投資爭端解決機(jī)構(gòu)調(diào)解等方式，還明確規(guī)定“商事爭議的當(dāng)事雙方可選擇兩岸的仲裁機(jī)構(gòu)及當(dāng)事雙方同意的仲裁地點(diǎn)?！边@較《臺(tái)投法》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定而言，爭端解決方式更多元。另一方面，在臺(tái)商投資權(quán)益保障工作中，司法解決方面出現(xiàn)了一些創(chuàng)新。不少地方成立了“維護(hù)臺(tái)商合法權(quán)益合議庭”，開辟涉臺(tái)案件“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速立案、快速審理、快速執(zhí)行，而且構(gòu)建了多元化的涉臺(tái)糾紛調(diào)解機(jī)制，包括訴前調(diào)解機(jī)制和服務(wù)臺(tái)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。此外，為促進(jìn)涉臺(tái)糾紛案件的妥善解決，有效維護(hù)臺(tái)商合法權(quán)益，“涉臺(tái)案件審判庭”還可聘任臺(tái)商擔(dān)任涉臺(tái)案件調(diào)解員、監(jiān)督員、人民陪審員，引入多元糾紛解決力量。為此，筆者建議，《實(shí)施細(xì)則》的修訂，不但要吸納《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》的規(guī)定增加涉臺(tái)糾紛解決方式，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注司法領(lǐng)域的這些創(chuàng)新，予以總結(jié)、提升并吸收。

臺(tái)商投資權(quán)益保護(hù)工作事關(guān)臺(tái)商的切身利益，直接影響著兩岸關(guān)系和平發(fā)展大局，能對(duì)祖國統(tǒng)一大業(yè)進(jìn)程產(chǎn)生一定的影響。為了更好地貫徹“推進(jìn)和平統(tǒng)一寄希望于臺(tái)灣人民”的對(duì)臺(tái)工作方針，更有效地保障臺(tái)商投資權(quán)益，增進(jìn)臺(tái)商對(duì)大陸的情感認(rèn)同，促其扎根大陸，推動(dòng)兩岸民眾進(jìn)一步融合。筆者建議:大陸應(yīng)當(dāng)秉承“兩岸一家親”的理念，早日啟動(dòng)《臺(tái)投法》及其《實(shí)施細(xì)則》的修訂工作，從落實(shí)臺(tái)商投資“居民待遇”、擴(kuò)大“臺(tái)灣同胞投資者”概念外延、增加臺(tái)商權(quán)益保障內(nèi)容、完善臺(tái)胞權(quán)益保障救濟(jì)制度等方面，進(jìn)一步完善臺(tái)商投資權(quán)益保障規(guī)定，為營造優(yōu)越的臺(tái)胞投資軟環(huán)境提供制度保障。

注釋:

［1］［2］陳 融:《ECFA 的后續(xù)篇章——大陸關(guān)于臺(tái)胞投資權(quán)益保護(hù)法制的成就與完善》，《法治研究》2011年第1 期。

［3］［4］蘭文:《保護(hù)“轉(zhuǎn)投資”是歷史突破?投保協(xié)議影響分析》，華夏經(jīng)緯網(wǎng)，http://www.huaxia.com/tslj/lasq/2012/08/2964554.html，2014年 9月 18日。

［5］［6］王 萍:《保護(hù)臺(tái)胞投資:用法律踐行承諾》，《中國人大》2012年第12 期。

［7］［17］金榮:《從臺(tái)商投資大陸的權(quán)益保護(hù)對(duì)我國＜臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法＞及實(shí)施細(xì)則的修改建議》，《廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第 2 期。

［8］［9］劉佳雁、劉文超:《＜臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則＞析論》，《臺(tái)灣研究》2000年第2 期。

［10］［16］宋錫祥:《論涉臺(tái)投資法律保護(hù)的現(xiàn)狀、問題及其相關(guān)思考》，《臺(tái)灣研究集刊》2012年第4 期。

［11］鄭清賢:《海峽兩岸相互認(rèn)可與執(zhí)行民事仲裁存在的問題及對(duì)策建議》，《海峽法學(xué)》2010年第1 期。

［12］林建偉、宋靖:《地方涉臺(tái)立法的應(yīng)然功能及其實(shí)現(xiàn)──以＜福建省促進(jìn)閩臺(tái)農(nóng)業(yè)合作條例＞為分析范本》，《海峽法學(xué)》2010年第 1 期。

［13］韓德培主編:《國際私法新論》，武漢:武漢大學(xué)出版社，1997年，第131頁。

［14］丁偉:《“超國民待遇合法論”評(píng)析》，《政法論壇》(中國政法大學(xué)學(xué)報(bào))2004年第3 期。

［15］周小平:《論國際投資領(lǐng)域國民待遇原則一兼論我國當(dāng)前利用外資政策選擇》，碩士學(xué)位論文，南昌大學(xué)法學(xué)院，2011年，第 10頁。