柯華+++肖小華

[摘 要]黨的制度建設(shè)是思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的重要保證。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的自身建設(shè)中，堅(jiān)持把制度建設(shè)貫穿于思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)之中。經(jīng)過多年的實(shí)踐與探索，已基本形成了有自身特色的制度體系。創(chuàng)新制度建設(shè)，是新時(shí)期保持黨的先進(jìn)性和純潔性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和內(nèi)在要求。

[關(guān)鍵詞]黨的制度建設(shè)；歷史回顧；必要性；途徑

[中圖分類號(hào)]D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2014）03-0032-03

黨的十八大提出了“五位一體”的黨建戰(zhàn)略，即黨思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)。這五個(gè)方面并非簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，其中思想建設(shè)是保持黨的先進(jìn)性、純潔性的基礎(chǔ)，組織建設(shè)是保持黨的先進(jìn)性、純潔性的實(shí)踐環(huán)節(jié)，作風(fēng)建設(shè)是保持黨的先進(jìn)性、純潔性的外在表現(xiàn)，反腐倡廉建設(shè)是保持先進(jìn)性、純潔性的底線和根本要求。而思想建設(shè)要求和成果則需要完善的制度來保證和鞏固，組織建設(shè)則需要制度建設(shè)為依托，作風(fēng)建設(shè)需要制度建設(shè)為支柱，反腐倡廉建設(shè)更需要制度建設(shè)為保障。可見，制度建設(shè)貫穿于黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)之中。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)的簡(jiǎn)要回顧

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來注重黨的制度建設(shè)。在長(zhǎng)期的自身建設(shè)中，堅(jiān)持把制度建設(shè)貫穿于思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)之中。早在井岡山斗爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人先后創(chuàng)建了軍事民主、政治民主、經(jīng)濟(jì)民主、日常管理等制度，提出了“支部建在連上”和黨代表工作制，頒布了三大紀(jì)律六項(xiàng)注意。延安時(shí)期，黨的制度建設(shè)日趨成熟，先后制訂了《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織結(jié)構(gòu)的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等許多綱領(lǐng)性文件。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨正是靠這種鐵的紀(jì)律約束和堅(jiān)定不移的革命信念、忘我的奉獻(xiàn)精神，才贏得革命的勝利。成為執(zhí)政黨之后，黨掌握了國(guó)家政權(quán)，擁有更多的社會(huì)資源配置權(quán)，為防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，黨更加注重用制度來約束自身的行為。新中國(guó)剛成立，黨便及時(shí)頒布了《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，并選舉朱德為中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書記。此外，黨還建立健全了政協(xié)、人大、工會(huì)、婦聯(lián)等組織，建立了人民信訪制度，使黨時(shí)時(shí)、處處置于人民群眾的監(jiān)督之下。

1980年2月，黨的十一屆五中通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，同年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，闡述了新時(shí)期黨的制度建設(shè)思想。在鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)的有力推動(dòng)下，以民主集中制為重點(diǎn)的制度建設(shè)逐步走上正軌。黨的十三屆四中全會(huì)以后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)規(guī)章，體現(xiàn)出用制度建設(shè)來推進(jìn)黨的經(jīng)常性工作的黨建特點(diǎn)。黨的十六大以后，以胡錦濤同志為總書記的黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的嚴(yán)格性、整體性、自覺性，注重強(qiáng)化制度的權(quán)威，頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（修訂）》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》等等。黨的十八大后，習(xí)近平總書記《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》強(qiáng)調(diào)：“每一個(gè)共產(chǎn)黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立黨章意識(shí)，自覺用黨章規(guī)范自己的一言一行”，提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”[1]

改革開放以來，中共中央先后頒布了30多個(gè)相關(guān)條例和制度規(guī)定，中紀(jì)委、中組部、中宣部等部門制定了200多條意見辦法，各級(jí)黨組織結(jié)合實(shí)際也完善了相應(yīng)的制度或?qū)嵤┺k法，形成了比較健全的制度體系。[2]

黨的十七大以后，我黨已經(jīng)初步確立反腐倡廉預(yù)防制度、教育制度、監(jiān)督制度、懲治制度四大基本制度在內(nèi)的制度體系。[3]

二、制度建設(shè)在黨的先進(jìn)性純潔性建設(shè)中的主要作用

黨的制度建設(shè)是思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的重要保證。它不僅具有協(xié)調(diào)黨內(nèi)上下級(jí)之間組織的關(guān)系，而且以黨內(nèi)規(guī)章的形式規(guī)范黨和國(guó)家政治生活中的秩序，規(guī)范黨內(nèi)生活準(zhǔn)則，規(guī)范每一個(gè)成員的行動(dòng)，維持黨內(nèi)正常秩序，對(duì)保持全黨上下思想、政治和組織上的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一具有極為重要的作用。具體來說，制度建設(shè)在黨建工作中的職能主要有：

1.界限功能——規(guī)范黨的行為。制度能讓人們知道能夠做什么、不能夠做什么，應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，從而為人們的行為是否合法合規(guī)劃定了一個(gè)界限。任何一個(gè)組織及其成員都必須根據(jù)相關(guān)的制度，規(guī)范、約束、控制自己的言行。

2.秩序功能——保障黨的運(yùn)轉(zhuǎn)有序。制度在本質(zhì)上是人們社會(huì)活動(dòng)的行為規(guī)范。黨的運(yùn)轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到黨的各個(gè)組織、各個(gè)部分、各個(gè)層面，要維持它的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須依靠黨的建設(shè)制度體系來部署、實(shí)施和保障。

3.預(yù)期功能——定型黨的結(jié)構(gòu)。制度的秩序功能能夠使組織呈現(xiàn)出一種穩(wěn)定的發(fā)展模式。中國(guó)共產(chǎn)黨現(xiàn)有8500萬黨員和420萬個(gè)黨的基層組織，由420萬個(gè)基層組織組成黨的地方組織，由黨的地方組織組成黨的中央組織的復(fù)雜結(jié)構(gòu)體系。[4]要使這種組織體系定型化和穩(wěn)固性，必須發(fā)揮制度的秩序功能及由此延伸的預(yù)期功能。

4.傳承功能——固化黨的經(jīng)驗(yàn)。制度具有繼承、穩(wěn)定性特點(diǎn)。黨在自身建設(shè)、執(zhí)政建設(shè)方面留下了許多彌足珍貴的經(jīng)驗(yàn)，要使經(jīng)驗(yàn)傳承下來，最好的辦法就是將這些經(jīng)驗(yàn)以黨的制度的形式固定下來，納入黨的制度體系之中。

5.強(qiáng)制功能——維護(hù)黨的權(quán)威。制度的具有強(qiáng)制性、不容侵犯性。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和執(zhí)政初期，黨的權(quán)威雖然也依靠制度來維護(hù)，但更多的是靠依黨的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人身上非凡的人格魅力來維護(hù)。但隨著民主化進(jìn)程的加快，領(lǐng)導(dǎo)人自身的人格魅力在維護(hù)黨的權(quán)威中的作用逐漸衰減，黨的權(quán)威更多的是靠法理型權(quán)威維護(hù)。而法理型權(quán)威又主要靠黨的制度規(guī)范、黨內(nèi)規(guī)章來維護(hù)。

三、當(dāng)前黨的制度建設(shè)中存在的主要問題

盡管我黨一直重視黨的制度建設(shè)，但當(dāng)前在黨建工作實(shí)踐中，在一定程度上存在重思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，輕制度建設(shè)現(xiàn)象。黨的制度建設(shè)目前離黨建工作科學(xué)化水平尚存在一定的差距。

1.制度意識(shí)還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。重思想教化，輕制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行，是我國(guó)的文化傳統(tǒng)中的一個(gè)突出特點(diǎn)。這一思想傳統(tǒng)也影響到黨的建設(shè)之中，文化大革命期間，社會(huì)和國(guó)家層面上的法律虛無主義更是一度盛行。當(dāng)前，憲法至上、法律至上、黨章至上、黨的法規(guī)至上的觀念在一部分人心中還比較淡薄，取而代之的是“官本位”、“長(zhǎng)官意志”、“利益得失”。

2.制度體系還有待于進(jìn)一步完善。一是制度與制度之間聯(lián)系不緊密，不配套，甚至存在沖突；二是黨章經(jīng)多次修改，已大體適應(yīng)了時(shí)代的變化，但一些具體的制度跟不上時(shí)代的變化；三是一些制度設(shè)計(jì)和規(guī)定脫離了實(shí)際，缺乏可操作性，使得這一類制度不管用、不好用，最終成了一紙空文。

3.制度權(quán)威性還有待于進(jìn)一步增強(qiáng)。一是重制定、輕執(zhí)行，有法不依、有章不循，致使有些制度成為無用的花瓶、閑置的擺設(shè)。二是有些制度的落實(shí)僅停留在表面，常被“軟化”和“虛化”，失去約束的“剛性”，失之于寬、失之于軟。三是“潛規(guī)則”盛行，有些制度的執(zhí)行變相、走形。

四、創(chuàng)新制度建設(shè)，為黨的先進(jìn)性、純潔性提供保障

鄧小平同志早在黨的十一屆三中全會(huì)前就說過，“沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”。[5]隨著黨由革命黨向執(zhí)政黨地位的轉(zhuǎn)變，黨所處的環(huán)境發(fā)生了很大的變化，在文化觀、價(jià)值觀多元化的今天，加強(qiáng)和保持黨的先進(jìn)性、純潔性，不能僅僅依靠思想政治教育和黨員樸素的階級(jí)感情、道德節(jié)操來履行義務(wù)行使權(quán)利，必須通過一定的制度來規(guī)范和約束其行為，保證黨的路線、方針、政策得到貫徹執(zhí)行。

1.增強(qiáng)依法治黨的觀念。要增強(qiáng)依法治黨的觀念，就必須切實(shí)加大教育宣傳力度，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺做到用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人。只有這樣才能破除“官本位”、“長(zhǎng)官意志”、“潛規(guī)則”思想，樹立“憲法至上”、“法律至上”、“黨章至上”、“黨紀(jì)黨規(guī)至上”的思想，在全黨范圍內(nèi)營(yíng)造社會(huì)主義法治精神。

2.健全黨的規(guī)章制度。一是要堅(jiān)持以人為本。制定制度的目的是為了約束人的行為，使黨的建設(shè)和運(yùn)行更為順暢，而不是為了整人。因此，在制度的制定過程中，要充分吸納黨員的意見建議。如果不尊重黨員的意志，不從黨員的實(shí)際情況出發(fā)，那么在制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)中，就可能得不到一些黨員的理解、配合、支持，從而使制度的執(zhí)行大打折扣。二是要加強(qiáng)統(tǒng)籌性。制度制定要著眼于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)。本著“分類規(guī)范、刪繁就簡(jiǎn)、便于執(zhí)行”的原則，廢止那些不科學(xué)、無效果、不可行的舊制度，完善有缺陷或脫離實(shí)際的制度，要確保各項(xiàng)制度之間的協(xié)調(diào)性。三是要加強(qiáng)制度創(chuàng)新。加強(qiáng)制度建設(shè)首先在觀念的轉(zhuǎn)變，只有觀念轉(zhuǎn)變了，制度建設(shè)才有新思路和新舉措。因此，制度建設(shè)要根據(jù)黨在新時(shí)期的奮斗目標(biāo)和黨面臨的新情況新問題，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定適合新形勢(shì)的規(guī)章制度。四是要注重制度的操作性。制度建設(shè)從實(shí)際出發(fā)，要保證制度法規(guī)的合理性、科學(xué)性、系統(tǒng)性，而且要加強(qiáng)研究前瞻性問題，保證制度的可操作性、超前性。

3.注重運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。黨的制度既包括靜態(tài)的根本制度、具體制度和體制，也包括動(dòng)態(tài)的運(yùn)行機(jī)制。但長(zhǎng)期以來，由于對(duì)機(jī)制建設(shè)重視不夠，結(jié)果一旦黨的建設(shè)中出了問題，就有人認(rèn)為是黨的根本制度錯(cuò)了，于是出現(xiàn)變革黨的根本制度的謬論；要么就把所有的責(zé)任歸結(jié)為具體執(zhí)行的人。注重黨的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，就要強(qiáng)調(diào)制度系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)各要素之間的有機(jī)聯(lián)系。因此，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，必須通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，形成配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)完整、制約有效的制度法規(guī)運(yùn)行機(jī)制。

4.增強(qiáng)制度的權(quán)威性。一是黨的各級(jí)組織和黨員要自覺維護(hù)黨章和黨內(nèi)規(guī)章的權(quán)威，帶頭遵守黨紀(jì)國(guó)法，照章辦事，堅(jiān)決抵制各種違紀(jì)違法行為。二是要堅(jiān)決做到制度面前人人平等。任何人、任何機(jī)構(gòu)群體都要平等地受到制度的約束，如果觸犯了法律制度，都要平等的受到制裁。當(dāng)前，迫切需要肅清在黨內(nèi)盛行的“潛規(guī)則”思想對(duì)黨的制度的落實(shí)影響。三是建立制度落實(shí)情況督察機(jī)制。有令不行、有禁不止是對(duì)制度最大的褻瀆。因此建立有效的督察制度，嚴(yán)肅查處隨意變通、惡意規(guī)避、執(zhí)行不力的行為，對(duì)維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性很有必要性。要做到這一點(diǎn)，必須加強(qiáng)黨的執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性、權(quán)威性和執(zhí)法力度。四是加大違制行為懲戒力度，落實(shí)制度情況要實(shí)行一把手問責(zé)制，提升制度的威懾力和約束力。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-1-23.

[2]歐陽淞.改革開放30年黨員隊(duì)伍建設(shè)的成就與啟示[J].求是，2008，（22）.

[3]張書林.論黨的制度建設(shè)的定型化[J，中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào)，2013，（4）.

[4]我國(guó)黨員人數(shù)8512.7萬名，基層黨組織420.1萬個(gè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-7-1.

[5]鄧小平文選（2）[M].北京：人民出版社，1992：137.

責(zé)任編輯 董瑞軍