姚 榮

(中國人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872)

一、問題的提出

1985年中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，這是我國教育體制改革進(jìn)程中具有里程碑意義的歷史事件?！稕Q定》重點要解決的是政府與學(xué)校尤其是高等學(xué)校統(tǒng)得過死，而政府該管的問題又沒有管理好的問題。1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡稱《綱要》)通過深入剖析我國當(dāng)前教育改革與發(fā)展所面臨的緊迫形勢和任務(wù)，回顧建國四十多年來我國教育工作的顯著成就與不足，根據(jù)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略部署，提出了我國高等教育體制改革的新思路:主要解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制?！毒V要》與《決定》以及《教育法》、《高等教育法》的頒布都明確提出了政府簡政放權(quán)，落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，確立大學(xué)法人地位的內(nèi)容。然而，由于大學(xué)與政府關(guān)系不僅受到法律的規(guī)制，更受到客觀資源依賴關(guān)系的約束。這使得作為非盈利組織的大學(xué)在很大程度上依賴于政府的財政支持和項目撥款。新時期，項目制的廣泛應(yīng)用，使得大學(xué)與政府的關(guān)系已經(jīng)從以往的“行政隸屬關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源依賴關(guān)系”。在這種“資源依賴關(guān)系”中大學(xué)無疑處于弱勢地位，非對稱性資源依賴關(guān)系使得政府與大學(xué)之間產(chǎn)生了新的權(quán)力配置關(guān)系。項目制成為國家發(fā)展戰(zhàn)略與意圖嵌入大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略意圖的有力手段。政府通過項目干預(yù)高校的發(fā)展定位與方向，引導(dǎo)甚至決定大學(xué)教師尤其是青年教師的學(xué)術(shù)研究內(nèi)容。探討項目制作為一種治理工具乃至國家治理體制對于大學(xué)與政府關(guān)系的影響具有鮮明的現(xiàn)實意義，通過剖析項目制的實質(zhì)、產(chǎn)生機理以及運作方式，探究新型大學(xué)與政府關(guān)系格局對大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略、高?？萍紕?chuàng)新乃至教師職業(yè)發(fā)展等所產(chǎn)生的影響。

二、項目制:國家治理體制嵌入大學(xué)治理

從計劃經(jīng)濟(jì)時代的“單位制”到市場經(jīng)濟(jì)與法制不斷發(fā)展的項目制，國家治理體制發(fā)生著深刻的變革。國家治理從總體性治理逐漸演變?yōu)榧夹g(shù)性治理，作為制度化體制的“單位制”是總體性治理時代國家對社會各種資源、權(quán)力進(jìn)行配置的工具，是國家進(jìn)行社會控制、資源分配和社會整合的組織化形式。從某種意義上而言，項目制同樣具有資源與權(quán)力配置的功能?！皣医y(tǒng)治的最大特征即是政權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的合一，是市場交易權(quán)力和行政命令權(quán)力的合一?！薄耙勒汤婧唾Y源所產(chǎn)生的依賴性結(jié)構(gòu)，與依仗國家的命令權(quán)力所產(chǎn)生的依賴性結(jié)構(gòu)仍然結(jié)合在一起，共同維持了國家對社會的統(tǒng)治?！保?］作為一種新的國家治理體制，其作用機制正是以市場交易的資源配置與政府行政命令的統(tǒng)一為基礎(chǔ)的，國家運用項目制實現(xiàn)了對社會各領(lǐng)域的治理，貫徹其政策意圖與利益偏好。

當(dāng)前社會治理的方方面面都可以看到“項目”的影子，地方政府與中央政府以及包括大學(xué)在內(nèi)企事業(yè)單位與政府之間都圍繞“項目”展開著復(fù)雜的互動。一定程度上而言，項目制是工程思維在國家治理領(lǐng)域的生動體現(xiàn)，是國家頂層設(shè)計推進(jìn)國家發(fā)展戰(zhàn)略實施的重要工具?！绊椖恐撇粏沃改撤N項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉(zhuǎn)起來的機制;同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團(tuán)乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略?！保?］“項目制是國家主導(dǎo)的自上而下的不同于科層官僚制的管理體制，準(zhǔn)確地說是通過專項財政轉(zhuǎn)移支付建立起來的動員型財政體制?！保?］項目制的產(chǎn)生很大程度上歸因于當(dāng)前我國工程治國的理念與技術(shù)治理的戰(zhàn)略部署，同時它也是我國計劃經(jīng)濟(jì)時代以項目、計劃作為工作抓手或治理方式的延續(xù)。

在這種項目制的引導(dǎo)下，各類社會組織及其組成成員彼此聯(lián)系起來，圍繞著“項目”展開著復(fù)雜的互動、博弈，也產(chǎn)生了一系列“策略主義”行為。這里的項目制或“項目治理”有別于公司治理結(jié)構(gòu)中的“項目治理”，即“在公司治理框架內(nèi)，由價值體系、責(zé)任、過程和政策構(gòu)成的，有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)并促進(jìn)項目執(zhí)行的，從項目內(nèi)外部利益相關(guān)者最佳利益出發(fā)的管理活動”［4］。它主要是指作為一種新的國家治理體制在國家治理的各個領(lǐng)域所發(fā)揮作用的治理工具、理念以及機制的整合。

1994年分稅制改革以來，“兩個比重”下降的趨勢得到了扭轉(zhuǎn)，國家汲取能力不斷增強，國家財稅收入持續(xù)增長。與此同時，地方政府的財政收入則出現(xiàn)了區(qū)域差距不斷拉大的格局，中西部地區(qū)的很多地方政府債務(wù)累累，事權(quán)的下移和財權(quán)的上移使得很多地區(qū)財政呈現(xiàn)“吃飯財政”甚至“討飯財政”的局面。在此背景下，國家開始通過大量的財政轉(zhuǎn)移支付尤其是專項轉(zhuǎn)移支付支持地方政府的運轉(zhuǎn)。而在對大學(xué)的支持中則更是出現(xiàn)了大量以“項目”為主要載體的資金配置方式，“985工程”、“211工程”、卓越工程師教育培養(yǎng)計劃(簡稱“卓越計劃”)以及“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計劃”(簡稱“2011計劃”)等等都屬于“項目”的范疇。以“2011計劃”為例，它是我國高等教育領(lǐng)域繼“211工程”、“985工程”之后，中國高等教育系統(tǒng)又一項體現(xiàn)國家意志的重大戰(zhàn)略舉措，是“211工程”和“985工程”的發(fā)展和延續(xù)。該計劃以人才、學(xué)科、科研三位一體創(chuàng)新能力提升為核心任務(wù)，通過構(gòu)建面向科學(xué)前沿、文化傳承創(chuàng)新、行業(yè)產(chǎn)業(yè)以及區(qū)域發(fā)展重大需求的四類協(xié)同創(chuàng)新模式，深化高校的機制體制改革，轉(zhuǎn)變高校創(chuàng)新方式?！?011計劃”作為國家高等教育系統(tǒng)的新的戰(zhàn)略部署，通過項目制的形式調(diào)動了地方政府、行業(yè)部門、高校以及各類骨干企業(yè)的積極性，匯聚了科技創(chuàng)新的活力。除了這一系列大規(guī)模的“項目”以外，諸如國家自然科學(xué)基金項目、國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃(973計劃)、國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃(863計劃)、教育部人文社會科學(xué)研究項目以及其他各類基金項目都屬于“項目”的范疇。

項目制作為國家治理的新體制已經(jīng)嵌入大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，大學(xué)治理中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的博弈也主要圍繞“項目”展開。除去校級科研項目以外，大量的國家、各部委以及省一級政府的項目都需要經(jīng)過高校行政部門的審批和核定。政府——大學(xué)——教師之間形成了基于“項目”的關(guān)系鏈條，而三者之間關(guān)系則演化成基于“項目”的制定、申報、審核、檢查、評估以及結(jié)項的策略互動過程。中央政府以及部委通過項目招標(biāo)的方式發(fā)布項目指南書，各高校組織院系、教師申報項目。項目之間的競奪成為教師、院系、高校乃至地方政府之間博弈的場所，大學(xué)為了激勵教師申報相關(guān)項目，也設(shè)計了相關(guān)的資金配套措施，并將項目的級別與結(jié)題數(shù)量作為大學(xué)教師職稱評定和獎金發(fā)放的重要考量標(biāo)準(zhǔn)。從深層次說，項目制作為一種國家治理機制嵌入大學(xué)治理并非改革開放以來才有的，建國初期國家就通過一系列重大項目引領(lǐng)高?？蒲邪l(fā)展。項目制作為一種政府對大學(xué)進(jìn)行治理的工具，很大程度上是由大學(xué)與政府的資源依賴關(guān)系以及我國大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的人事任免制度、科層制的行政文化傳統(tǒng)等決定，文化、制度以及資源三者的共同作用使得項目制成為高?？蒲泄芾砟酥链髮W(xué)治理的重要機制?！皣沂琼椖孔钪匾闹鲗?dǎo)者，項目發(fā)布權(quán)決定了國家的指導(dǎo)作用。作為項目過程的‘推手’，國家為各個行動主體提供一個參與和博弈的平臺，這個平臺向各個利益集團(tuán)提供不同的制度性或結(jié)構(gòu)性機會。在整個流程中，資金跟著項目走?！保?］

這種項目制的實施盡管推進(jìn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略與意圖在大學(xué)治理中得以體現(xiàn)，促進(jìn)了我國高等教育事業(yè)的發(fā)展以及科研實力的增強。然而，這種項目制也不可避免地造成了地方政府以及高校之間的惡性競爭與重復(fù)建設(shè)局面，導(dǎo)致大學(xué)教師尤其是青年教師成為學(xué)術(shù)工廠化背景下的“工蜂”。聲勢浩大的一系列項目的實施，在動員各級地方政府、各大高校以及廣大教師群體參與到項目運作過程同時，也使得學(xué)術(shù)失去了其自身應(yīng)有的邏輯與本色。制度的思維決定了人的思維。項目制作為一種新的國家治理體制已經(jīng)深刻地嵌入于大學(xué)治理的體系中，影響著大學(xué)以及教師作為理性行動者的行動邏輯。大學(xué)與政府的關(guān)系已經(jīng)從“單位制”時代的完全依附關(guān)系與行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖恐茣r代的資源依賴關(guān)系與策略互動關(guān)系。

三、項目制:成效及其限度

項目制嵌入于大學(xué)治理的有效性如何，項目制實施所引發(fā)的大學(xué)與政府關(guān)系的重構(gòu)對我國高等教育事業(yè)產(chǎn)生了哪些積極或消極影響呢?考察項目制的成效及其限度是探索項目制重構(gòu)與調(diào)整的前提，是促進(jìn)大學(xué)與政府關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。

首先，項目制的實施彰顯了國家的發(fā)展戰(zhàn)略要求。我國高等教育事業(yè)的發(fā)展在當(dāng)前還主要采取“集權(quán)”模式，大學(xué)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及社會服務(wù)等功能的發(fā)揮需要契合國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求。一定程度上，項目制的實施使得國家發(fā)展戰(zhàn)略在大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略中得以體現(xiàn)。例如，“985工程”的實施旨在建設(shè)世界一流大學(xué)，提升我國高等教育事業(yè)發(fā)展在國際社會的影響力。其次，項目制的實施保障了高校的辦學(xué)質(zhì)量。當(dāng)前我國大學(xué)的創(chuàng)收能力總體較弱，很多高校負(fù)債情況嚴(yán)重。項目制的實施可以在一定程度上緩解高校尤其是地方高校的辦學(xué)經(jīng)費困難。各類“項目”所帶動的資金的下放，使得地方高校的辦學(xué)積極性得到提高。而在“質(zhì)量工程”項目等一系列國家高等教育質(zhì)量政策的指導(dǎo)下，高校辦學(xué)質(zhì)量總體上得到改善。一定程度上，扭轉(zhuǎn)了擴招以來高校辦學(xué)質(zhì)量尤其是人才培養(yǎng)質(zhì)量下降的趨勢。最后，項目制的實施推進(jìn)了大學(xué)的規(guī)范化辦學(xué)。當(dāng)前，我國高等教育發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段。然而，由于我國高等教育事業(yè)起步較晚，發(fā)展速度較快，這使得我國大學(xué)總體上缺乏規(guī)范性。在國際高等教育發(fā)展的潮流不可逆轉(zhuǎn)的情勢下，項目制的實施促進(jìn)了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化乃至國際化。隨著項目制的實施，高校在依法治校、規(guī)范化辦學(xué)、大學(xué)國際化等方面都取得了較快的發(fā)展。一些高校借助國家“項目”的“東風(fēng)”，對一系列項目進(jìn)行“包裝”與“打包”，順項目之勢，推進(jìn)大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略與國家發(fā)展戰(zhàn)略的契合，大學(xué)競爭力得到增強。

改革開放30年，我國國家治理格局已經(jīng)從“總體支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”，通過項目制這種總體性與技術(shù)性相結(jié)合的國家治理機制嵌入大學(xué)治理，在推動我國高等教育事業(yè)發(fā)展取得較大發(fā)展的同時，也不可避免地產(chǎn)生了一系列弊端。從深層次而言，“項目治理”與“學(xué)術(shù)治理”存在內(nèi)在的緊張與沖突，學(xué)術(shù)發(fā)展所要求的大學(xué)自治正在被項目制所牽動的大量資源所消解，“資源消解自治”成為提升我國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的重要“瓶頸”。

首先，項目制使得學(xué)術(shù)自由受到侵蝕，大學(xué)教師群體分化嚴(yán)重。學(xué)術(shù)自由權(quán)是作為學(xué)術(shù)個體探求真理與知識的一項基本人權(quán)，然而，項目制的實施使得高校的辦學(xué)自主權(quán)尤其是學(xué)術(shù)自由權(quán)受到影響，高校教師的學(xué)術(shù)自主性和創(chuàng)造性呈現(xiàn)萎縮趨勢。作為學(xué)術(shù)心臟地帶的基層學(xué)術(shù)組織及教師群體在項目制的規(guī)訓(xùn)下，正在從以往的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤绊椖咳恕保彪s的項目申報、審核、評估與結(jié)題過程極大地?fù)p耗了學(xué)術(shù)心臟的活力。很多教師疲于項目的申報、評審、結(jié)題過程，而教師的時間、精力是有限的。無疑，紛繁復(fù)雜的項目申報使得大學(xué)教師作為學(xué)術(shù)人員喪失了學(xué)術(shù)自由，從項目的選題到項目書的撰寫、項目的評審直至項目結(jié)題都需要符合項目的“內(nèi)在規(guī)定”。項目撰寫成了一項“看家本領(lǐng)”與“硬功夫”，如何撰寫一份符合“政府意志”而非“學(xué)術(shù)旨趣”的項目書成為獲得項目的必要前提。更嚴(yán)重的是學(xué)術(shù)權(quán)威的存在與聲譽機制的作用，使得剛進(jìn)入學(xué)術(shù)研究共同體的青年教師很難獲得項目支持。目前，許多高校年輕教師都面臨爭取課題經(jīng)費的極大壓力?！懊绹行┙?jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，這種壓力過大是不利于出成果的，爭取課題的巨大壓力使科研人員解謎的樂趣隨著年齡增長而下降?！保?］項目制在一定程度上扼殺了青年教師的創(chuàng)造性。更嚴(yán)重的是項目制對于大學(xué)治理尤其是科研管理的過度干預(yù)，“一方面導(dǎo)致選題的非專業(yè)性、非科學(xué)性，另一方面還是誘致腐敗的溫床。一些參與決策的人員想方設(shè)法為親戚朋友爭取項目，或從中收取賄賂，或變相收政府的稅，如強迫接受經(jīng)費資助的人或部門從其指定部門購買設(shè)備、材料”［7］。正是在項目制所產(chǎn)生的“項目權(quán)力”與“項目壟斷”下，學(xué)術(shù)腐敗與學(xué)術(shù)造假行為滋生。

項目制作為一套國家治理體制嵌入大學(xué)治理，演變成強勢高校、學(xué)術(shù)精英瓜分資源的制度體系，公共教育利益淪為少數(shù)群體或個人的特殊利益。與此同時，項目制助漲了大學(xué)行政化的風(fēng)氣，項目資源以及由此衍生的項目權(quán)力使得大學(xué)行政機構(gòu)干預(yù)學(xué)術(shù)成為可能?！绊椖恐圃谠姓w制之外，形成了一種‘項目權(quán)力’。這種權(quán)力與原行政體制相配合，構(gòu)成了更為強大的國家權(quán)力?！保?］項目制作為一種工程思維架構(gòu)的體制，重視過程、系統(tǒng)、時效性與規(guī)劃的嚴(yán)密性，它為項目申報和管理提供了一整套的標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序，便于實現(xiàn)垂直的專業(yè)化管理和控制?！皹?biāo)準(zhǔn)化達(dá)成的統(tǒng)一原則，有利于自上而下的統(tǒng)計和監(jiān)管，意在控制專項資金的使用和落實，技術(shù)化則被用來解決監(jiān)管過程中的專業(yè)化難題。”［9］項目制對于“技術(shù)治理”的過度強調(diào)，使得學(xué)術(shù)的自主性遭到侵蝕。

其次，項目制運作過程的復(fù)雜博弈引發(fā)“項目異化”，大學(xué)發(fā)展“亂象叢生”。過多的項目設(shè)定以及對于“工具理性”的過度強調(diào)使得項目制演變?yōu)橐环N聲勢浩大的“項目運動”，在這個過程中大學(xué)治理不可避免地“缺少對真實的世界作細(xì)致入微的人文關(guān)懷和理性思考，忽視了社會問題的多維復(fù)雜背景，更無視社會自主管理和自主治理的能動性與內(nèi)在合理性，經(jīng)常陷入‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’的顯性治理困境，淪入‘制度化運動’低效乃至無效化窠臼”［10］。由于在項目實施的具體過程中各級政府、高校、院系、教師等行動者都夾帶著多重的意圖和目標(biāo)，使項目所涉及的總體結(jié)構(gòu)關(guān)系及其運行機制變得錯綜復(fù)雜，構(gòu)成輸入與嵌入、規(guī)制與變通、支配與反應(yīng)相互交織的治理過程，“項目治理”在很大程度上演變?yōu)楦餍袆诱咧g策略互動與利益博弈的過程，這導(dǎo)致項目目標(biāo)的偏差甚至異化。

項目制運作過程中的博弈使得“項目”所負(fù)載的國家戰(zhàn)略意圖被消解。當(dāng)前我國項目制的實施主要采取“專項?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，中央政府的不同部門都擁有一定的項目制定權(quán)即“發(fā)包權(quán)”。然而，當(dāng)前項目制運行過程中產(chǎn)生了“項目壟斷”與項目“權(quán)威分裂”并存的局面，高等教育領(lǐng)域項目的制定、審核、評估等過程涉及不同部委以及部委內(nèi)部不同司局之間的互動與博弈，高等教育政策權(quán)威主體的多元化使得權(quán)威呈現(xiàn)分裂即李侃如所言的“分裂的權(quán)威主義”。更嚴(yán)重的是，項目的實施過程高校作為理性行動主體往往與中央政府以及部門之間發(fā)生“討價還價”、“上有政策、下有對策”的“反控制”過程，甚至有時會出現(xiàn)斯蒂格利茨所謂的“規(guī)制俘獲”的局面，這不僅使得國家的戰(zhàn)略意圖無法落實，更造成了大量國家各項資源配置的低效與不公平。此外，項目制的指揮棒下，大學(xué)的戰(zhàn)略發(fā)展能力弱化，一些學(xué)校的學(xué)科特色弱化，大學(xué)“綜合化辦學(xué)”成為潮流。這使得高校重復(fù)建設(shè)與盲目跟風(fēng)狀況嚴(yán)重，高校發(fā)展的自主性與特色化降低，大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)紊亂，整體競爭力得不到提高?！柏澊笄笕钡霓k學(xué)理念與“釣魚”式的項目引導(dǎo)，也使得很多高校尤其是地方高校負(fù)債累累。

四、項目制的反思與重構(gòu)——基于“質(zhì)量工程”政策的分析

以保障高等教育質(zhì)量作為政策目標(biāo)的高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程政策(以下簡稱“質(zhì)量工程)為例，在政策執(zhí)行過程中由于高校推進(jìn)重點學(xué)科建設(shè)以及獲得更多國家項目資金支持的主觀偏好而導(dǎo)致“質(zhì)量工程”政策出現(xiàn)了“資金崇拜癥”、“疊加效應(yīng)”以及“抗生素效應(yīng)”等目標(biāo)偏差現(xiàn)象［11］。

具體而言，項目制對于大學(xué)治理存在四點負(fù)面影響:

第一，項目制所設(shè)定的總目標(biāo)與項目目標(biāo)體系所分解的子目標(biāo)之間存在內(nèi)在不一致。在“質(zhì)量工程”項目實施過程中，高校往往將注意力放在“質(zhì)量工程”的子目標(biāo)上，具體而言包括學(xué)生學(xué)習(xí)興趣、學(xué)生創(chuàng)新精神、專業(yè)設(shè)置預(yù)測、信息技術(shù)應(yīng)用、課程體系共享、教學(xué)團(tuán)隊、教學(xué)質(zhì)量評估以及西部支援等。這九項子目標(biāo)的完成一定可以提升高校的教育質(zhì)量尤其是人才培養(yǎng)質(zhì)量嗎?此外，在現(xiàn)實政策執(zhí)行過程中，由于教育部與高校之間的信息不對稱難免出現(xiàn)數(shù)據(jù)信息作假的行為。

第二，項目制重視標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化程序，重視項目申報條件的審核。這使得在項目的申報過程中，將出現(xiàn)“強者恒強”的“馬太效應(yīng)”。占據(jù)各種資源優(yōu)勢的強勢高校如“985”高校、“211”高校以及高校內(nèi)部職稱與社會地位較高的學(xué)者將獲得更多的項目支持。而在這個過程中，也就出現(xiàn)了“疊加效應(yīng)”?！耙环矫妫恍┙淌谝虿粩嘈略龅捻椖慷Ｓ趹?yīng)付，甚至因疏忽而導(dǎo)致學(xué)術(shù)失范;另一方面，一些剛?cè)胄械哪贻p人卻只能‘望項興嘆’。對他們來說，出路只有兩條，要么參與到大教授的課題中充當(dāng)廉價的高級研究技工，要么在一邊‘默默地承受孤獨’。”［12］

第三，項目的制定往往針對某一具體目標(biāo)，項目與項目之間缺乏配套性。工具理性的張揚，使得項目制的實施猶如西藥，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的項目治理邏輯使得大學(xué)治理的肌體受到損害，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“抗生素效應(yīng)”。一系列項目在高校的實施中都只能成為增加高校經(jīng)費開支的手段，并不能真正實現(xiàn)大學(xué)治理的良性發(fā)展。

第四，項目制作為一種政府動員機制，“表現(xiàn)出自我擴張效應(yīng)，這種效應(yīng)與項目制的特點有關(guān)”［13］?！百|(zhì)量工程”實施過程中需要政府按照項目實施進(jìn)度不斷投入資金，各種配套資金更是不斷擴充著項目的規(guī)模。這種自我擴張效應(yīng)不僅體現(xiàn)在項目資金的規(guī)模上，更體現(xiàn)為項目制運作所引發(fā)的制度嵌入效應(yīng)與大學(xué)組織體系的膨脹效應(yīng)。值得注意的是，類似的項目可能成為少數(shù)大學(xué)“投機性經(jīng)營”的工具，這有可能引發(fā)大學(xué)治理的“系統(tǒng)風(fēng)險”。

項目制所引發(fā)的一系列負(fù)面效應(yīng)乃至風(fēng)險，深刻影響著大學(xué)與政府之間的關(guān)系，使得大學(xué)與政府之間的關(guān)系從以往“單位制”時代的全面控制與依賴轉(zhuǎn)變?yōu)椤绊椖恐啤北尘跋驴刂婆c反控制、支配與反支配的復(fù)雜博弈關(guān)系;從單純的行政關(guān)系為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槔骊P(guān)系、資源依賴關(guān)系等為主導(dǎo)。正是在這個博弈過程中，學(xué)術(shù)屈服于“市場的沉默”所張揚的經(jīng)濟(jì)理性主義價值，工具理性的價值得到了前所未有的重視，它甚至成為一種信仰彌漫在國家、大學(xué)以及教師的深層觀念體系中。反思項目制對于學(xué)術(shù)自由的規(guī)制和教師群體的行為規(guī)訓(xùn)，有益于促進(jìn)教育行政體制的變革，推動大學(xué)與政府關(guān)系的和諧發(fā)展，增強學(xué)術(shù)自由與自治?！艾F(xiàn)代教育行政的發(fā)展需要新的教育行政理論，平衡論能為教育行政提供觀念支持。平衡論是我國著名的法學(xué)家羅豪才提出的一種新的現(xiàn)代行政法理論。平衡論認(rèn)為，行政法關(guān)系的各方主體都是能動的、擴張的，且都具有兩重性。雙方既對立又合作，是行政法制發(fā)展的根本原因。行政法對雙方主體既要加以制約，又要加以激勵?！保?4］因此，重塑大學(xué)與政府的關(guān)系，需要構(gòu)建教育行政各方主體之間的平衡關(guān)系，促進(jìn)大學(xué)、政府以及教師群體內(nèi)部的關(guān)系協(xié)調(diào)。

首先，完善項目制的設(shè)計與相關(guān)配套機制。當(dāng)前項目制的實施過程中存在著項目虛設(shè)、項目重疊、項目嵌套等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象說明，項目制的制度設(shè)置本身就留有縫隙和空子。此外，“項目制中項目設(shè)置的指令性過強，限制條件過于嚴(yán)格，一刀切”［15］。項目制的表面公平與“機械合理”實質(zhì)上蘊藏著“強者恒強”的邏輯并導(dǎo)致學(xué)術(shù)工廠化、學(xué)術(shù)造假、學(xué)術(shù)腐敗等問題。因此，項目制的設(shè)計必須富有彈性，借鑒柔性管理的理念，重新架構(gòu)項目治理的內(nèi)容與環(huán)節(jié)，減少不必要的審批過程和細(xì)節(jié)，做到國家宏觀統(tǒng)籌與學(xué)術(shù)共同體微觀自治的有機統(tǒng)一和平衡。此外，要加強項目審批權(quán)的監(jiān)管，推進(jìn)項目全過程信息公開，將一部分項目管理的事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移到社會中介組織與第三方專業(yè)機構(gòu)。優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)，確保項目資源配置的均衡與公平，提高教師群體尤其是青年教師的工作能動性。

其次，構(gòu)筑利益相關(guān)者多元利益訴求機制。項目制作為一種重要的資源分配機制，涉及多方利益的博弈。當(dāng)前項目制的實施過程中存在著嚴(yán)重的“極化效應(yīng)”與“關(guān)系操作”問題，這一方面與我國公共政策執(zhí)行的非人格化結(jié)構(gòu)與“關(guān)系社會”的歷史傳統(tǒng)有關(guān);另一方面，與強勢行動集團(tuán)的利益博弈能力有關(guān)。項目制作為國家治理的重要工具，需要考慮多方利益的平衡，推進(jìn)國家、地方政府、高校、大學(xué)教師群體、公眾等多元利益相關(guān)者的共同參與，形成項目治理的“多中心治理”格局，打破學(xué)術(shù)權(quán)威與強勢高校獨占項目資源的局面，實現(xiàn)項目執(zhí)行過程的公開透明與公平正義。增強高校教師群體尤其是普通教師在項目管理中的自主權(quán)，促進(jìn)高校教師在“項目資源”配置問題上權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。

五、結(jié)論

項目制作為一套國家治理體制的實施，使得高校及其教師群體作為項目鏈條的末端發(fā)生了深刻的變化。世界各國都有大型的戰(zhàn)略規(guī)劃對院校發(fā)展以及科學(xué)研究進(jìn)行指導(dǎo)，然而，我國的項目制的設(shè)計與實施過程缺乏靈活性，信息缺乏公開透明，項目權(quán)力更多掌握在少數(shù)技術(shù)官僚與專家手中。在市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的情勢下，作為行動者的高校與教師群體作為利益主體的屬性被激活，在項目制特定的制度安排驅(qū)動下，往往奉行“理性人”的邏輯而泯滅了作為“學(xué)術(shù)人”應(yīng)有的學(xué)術(shù)誠信與學(xué)術(shù)自由的精神。正是在這樣的狀況下，項目制作為國家戰(zhàn)略意圖體現(xiàn)的政策工具在具體實施過程中，政策目標(biāo)發(fā)生著目標(biāo)替代甚至目標(biāo)異化的現(xiàn)象。高校之間的惡性競爭與重復(fù)建設(shè)日趨嚴(yán)重，一些特色高校在“項目”的指揮棒下逐漸喪失了特色學(xué)科領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。高校教師群體學(xué)術(shù)腐敗、學(xué)術(shù)造假現(xiàn)象叢生，學(xué)術(shù)的公信力與尊嚴(yán)受到傾軋。

正如渠敬東所擔(dān)心的，“一旦權(quán)威治理和技術(shù)治理有效結(jié)合起來，項目制就會培育出各種‘利維坦’，將技術(shù)、資本、信息乃至權(quán)力壟斷于一身，對國計民生的未來發(fā)展必會產(chǎn)生重大影響”［16］。同樣的，當(dāng)大學(xué)治理中的權(quán)威與技術(shù)治理的項目制聯(lián)結(jié)在一起時，大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體所承載的價值與理念將被嚴(yán)重侵蝕，大學(xué)作為知識生產(chǎn)與創(chuàng)造的場所將淪為只產(chǎn)生“學(xué)術(shù)GDP”的“學(xué)術(shù)工廠”，學(xué)術(shù)資本主義與學(xué)術(shù)官僚主義將伴隨著項目與市場的無序干預(yù)主導(dǎo)大學(xué)的發(fā)展。以“數(shù)字管理”、“技術(shù)治理”為主要特征的項目制的推進(jìn)，無疑推動了國家戰(zhàn)略意圖的實施，然而“項目制”對大學(xué)治理所產(chǎn)生的意外后果卻在逐漸消解大學(xué)自治。伴隨著項目制的迅速擴張，國家治理的負(fù)荷成本不斷增加，各種“條框制度隨之而來，有可能導(dǎo)致繁文縟節(jié)泛濫，組織僵化，從而降低治理的靈活性和有效性”［17］。實現(xiàn)大學(xué)與政府關(guān)系的變革，需要推動政府治理模式從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，促進(jìn)國家治理政策工具的創(chuàng)新，推進(jìn)項目制作為一套嵌入大學(xué)治理體系的新的治理機制的重構(gòu)。

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