孫 濤

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，武漢430070)

政府參與學(xué)生貸款的職能探討

孫 濤

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，武漢430070)

學(xué)生貸款的平穩(wěn)運(yùn)行離不開(kāi)政府的有效參與，如何參與則取決于政府職能的合理定位。由于學(xué)生貸款具有一定程度的競(jìng)爭(zhēng)性和外部性，因而應(yīng)被視為利益外溢性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。參照政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供中的一般性作為，可以推導(dǎo)出政府參與學(xué)生貸款運(yùn)行的理論作為：采取行政規(guī)制，對(duì)學(xué)生貸款參與主體的行為進(jìn)行有效規(guī)范；提供一定程度的財(cái)政支持，保障學(xué)生貸款運(yùn)行的公平與效率；加強(qiáng)法制化建設(shè)，為學(xué)生貸款的順利運(yùn)行提供強(qiáng)制性的法治保障。

學(xué)生貸款；政府參與；政府職能；準(zhǔn)公共產(chǎn)品

作為學(xué)生貸款的主要參與主體以及公共利益的代表，政府職能的發(fā)揮對(duì)于貸款業(yè)務(wù)的良性發(fā)展無(wú)疑極為關(guān)鍵，而由于學(xué)生貸款準(zhǔn)公共金融產(chǎn)品的特性所帶來(lái)的業(yè)務(wù)操作的復(fù)雜性，使得政府干預(yù)在內(nèi)容、方式和程度上往往難以盡如人意，導(dǎo)致貸款政策的實(shí)施步履艱難。在這種情況下，唯有將政府參與學(xué)生貸款的職能予以相對(duì)明確的界定，并使之制度化，才能從根本上保證政府職能得以有效發(fā)揮。由于學(xué)生貸款所具有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，因而借鑒政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供中的一般性作為，對(duì)于明確政府參與學(xué)生貸款的職能具有重要的參照作用。

一、政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供中的一般性作為

由于外部性的存在以及多方利益主體的相互博弈，使得準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)難以準(zhǔn)確界定。在這種情況下，無(wú)論是完全依靠?jī)r(jià)格補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)供給還是稅收補(bǔ)償?shù)恼┙o，都是低效的。當(dāng)采用完全市場(chǎng)供給時(shí)，由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的外部性和局部排他性，使受益者的數(shù)量難以確認(rèn)，受益程度難以測(cè)量，這時(shí)生產(chǎn)者的成本將難以得到彌補(bǔ)，從而出現(xiàn)近似于公共產(chǎn)品的“公共悲劇”。同樣，在依靠稅收彌補(bǔ)而采取的完全的公共供給的情況下，由于使用的無(wú)償，將會(huì)導(dǎo)致?lián)頂D現(xiàn)象的出現(xiàn)，致使后續(xù)成本增大，使得準(zhǔn)公共產(chǎn)品的持續(xù)供給出現(xiàn)困難[1]。因而，對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)不能簡(jiǎn)單移植私人產(chǎn)品或公共產(chǎn)品的提供方式，在重視市場(chǎng)作用發(fā)揮的同時(shí)，政府也應(yīng)適度介入，以彌補(bǔ)其收益外溢帶來(lái)的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，最大限度地增進(jìn)供給效率。顯而易見(jiàn)，在一般準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)過(guò)程中，政府作用的發(fā)揮始終極為關(guān)鍵。具體而言，政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給中的較具普遍意義的作為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.強(qiáng)化公共意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，將準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給活動(dòng)和生產(chǎn)活動(dòng)區(qū)分開(kāi)來(lái)

準(zhǔn)公共產(chǎn)品的正外部性決定了其具有公益性的一面，亦即該類產(chǎn)品不僅能為購(gòu)買者帶來(lái)實(shí)惠，而且其效應(yīng)能外溢到社會(huì)群體中，在一定區(qū)域范圍對(duì)社會(huì)公眾的生活質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。因而，政府在提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的過(guò)程中，應(yīng)基于公共利益的考慮，進(jìn)一步強(qiáng)化公共意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)準(zhǔn)公共產(chǎn)品正外部性的產(chǎn)生，即為社會(huì)提供價(jià)格合理、質(zhì)量可靠、數(shù)量充足的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率的提高以及社會(huì)福利的增加。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品作為一種帶有一定程度公益性的產(chǎn)品，有必要區(qū)分其供給活動(dòng)和生產(chǎn)活動(dòng)。其中，供給活動(dòng)是指通過(guò)公共選擇機(jī)制對(duì)以下問(wèn)題做出決策：產(chǎn)品供應(yīng)的主體與對(duì)象，產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量，如何安排生產(chǎn)，如何進(jìn)行融資以及對(duì)相關(guān)企業(yè)或組織進(jìn)行管理。生產(chǎn)活動(dòng)，本質(zhì)上是將資金、設(shè)備等各種有形資源和制度、政策等無(wú)形資源轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共服務(wù)的技術(shù)過(guò)程。這一區(qū)分的意義在于，準(zhǔn)公共產(chǎn)品因其外在的公益性以及市場(chǎng)失靈的缺陷使得政府應(yīng)參與提供，但這并不意味著完全由政府生產(chǎn)。

2.政府通過(guò)對(duì)市場(chǎng)參與實(shí)施行政規(guī)制，對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行有效的行政干預(yù)

行政規(guī)制，是指政府為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律、政策的一定目標(biāo)，運(yùn)用公共權(quán)力，通過(guò)制定一定的規(guī)則，對(duì)個(gè)人和組織的行為進(jìn)行限制與調(diào)控。借用日本規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益的觀點(diǎn)，行政規(guī)制可以分為兩種：一是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，是指通過(guò)制定特定產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入、定價(jià)、融資以及信息發(fā)布等政策對(duì)主體行為進(jìn)行有效的調(diào)整，以達(dá)到避免出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)主體過(guò)多或過(guò)少而引起過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)不足，造成資源浪費(fèi)或者配置的低效率，妨礙社會(huì)生產(chǎn)效率和服務(wù)供給的公正、穩(wěn)定。二是社會(huì)性規(guī)制，是指“以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)，防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)則”[2]。而就一般準(zhǔn)公共性產(chǎn)品而言，政府的行政規(guī)制無(wú)疑應(yīng)涵蓋這兩種主要的方式，采取以下幾種具體的干預(yù)措施：(1)進(jìn)入規(guī)制。進(jìn)入規(guī)制是指政府根據(jù)自然壟斷行業(yè)的特點(diǎn)，為防止?jié)撛诟?jìng)爭(zhēng)者的威脅而對(duì)其進(jìn)入該行業(yè)進(jìn)行規(guī)范和制約，以保證既存企業(yè)的壟斷地位，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)而造成資源浪費(fèi)。在我國(guó)，一般采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，亦即政府作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有者以合同約定的形式，允許被特許經(jīng)營(yíng)者有償使用其名稱、商標(biāo)、專有技術(shù)等從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。這一過(guò)程中，政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予必須引入公開(kāi)的招投標(biāo)方式，對(duì)競(jìng)標(biāo)者有一個(gè)前期過(guò)濾，在最廣大的范圍內(nèi)選擇有規(guī)模、有信譽(yù)、有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)參與；同時(shí)，招投標(biāo)的程序必須公正公開(kāi)，并接受社會(huì)監(jiān)督，以減少尋租行為的發(fā)生。(2)價(jià)格規(guī)制。所謂價(jià)格規(guī)制，是指在自然壟斷和存在信息偏在的領(lǐng)域，政府為了保證資源的有效配置和服務(wù)的公平供給，對(duì)價(jià)格水平和結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制，以限制壟斷企業(yè)制定壟斷價(jià)格。有效的價(jià)格規(guī)制，既要求準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定價(jià)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，反映全部成本以提供較為準(zhǔn)確的價(jià)格信號(hào)，又要較多地考慮到政治需要以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相適應(yīng)，使之帶有一定的福利性。無(wú)論準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價(jià)格采用何種確定模式，譬如政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)以及市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，都應(yīng)在透明性與科學(xué)性的基礎(chǔ)上形成。這有必要發(fā)揮第三部門的優(yōu)勢(shì)以加強(qiáng)政府的監(jiān)管能力，由政府選擇資信良好的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介組織對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的成本進(jìn)行核算與審計(jì)，以此作為合理定價(jià)的科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，政府有必要進(jìn)一步完善價(jià)格聽(tīng)證制度，保證消費(fèi)者的參與權(quán)和知情權(quán)，為公眾、企業(yè)和政府三者提供一個(gè)協(xié)商、對(duì)話的機(jī)制與平臺(tái)，以便形成一個(gè)為各方認(rèn)同的價(jià)格。(3)信息規(guī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，供需雙方對(duì)產(chǎn)品信息的了解是有差異的，生產(chǎn)方往往比消費(fèi)者更多了解產(chǎn)品的信息，從而使得消費(fèi)者在市場(chǎng)交易中處于不利的地位，而要減少因信息不對(duì)稱對(duì)交易行為的不利影響，政府應(yīng)在市場(chǎng)體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用，通過(guò)建立信息披露制度，為供需雙方提供所需的信息資源，從而形成在信息占有量上的相對(duì)均衡，此之謂信息規(guī)制。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中，由于存在一定程度的壟斷性，且生產(chǎn)方出于自身利益的考慮，亦可能隱瞞相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)信息(譬如質(zhì)量信息)，從而使消費(fèi)者權(quán)益受到損害。為應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供帶來(lái)的負(fù)面影響，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)信息規(guī)制，通過(guò)完善規(guī)制程序和規(guī)則來(lái)促進(jìn)信息交流，建立信息公開(kāi)制度以提高信息流通過(guò)程中的透明度，并為供需雙方的信息溝通提供必要的技術(shù)支持。(4)質(zhì)量規(guī)制。質(zhì)量規(guī)制是指政府通過(guò)有效監(jiān)控準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)方，以保障其產(chǎn)品服務(wù)供給的質(zhì)量。由于產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量水平與成本高度相關(guān)，如果不對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量實(shí)行規(guī)制，處于壟斷地位的經(jīng)營(yíng)企業(yè)就會(huì)產(chǎn)生降低產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)機(jī)。因此，應(yīng)該對(duì)該類產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量實(shí)行規(guī)制。可考慮在各地方政府層面設(shè)立一個(gè)適宜我國(guó)國(guó)情、同時(shí)適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的獨(dú)立性比較強(qiáng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；同時(shí)，為進(jìn)一步增強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)施效果，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)根據(jù)具體準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，從產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、種類、價(jià)格等多重因素，定期對(duì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行核查，并充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督和參與作用，對(duì)低質(zhì)量的產(chǎn)品生產(chǎn)方實(shí)施經(jīng)濟(jì)性制裁。

3.政府通過(guò)完善籌資方式，引導(dǎo)社會(huì)力量投資準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)或供給

公共財(cái)政理論認(rèn)為，對(duì)于純粹私人產(chǎn)品的基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域，原則上政府應(yīng)從中退出，完全由市場(chǎng)提供；公共產(chǎn)品由于關(guān)乎社會(huì)福利，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)難以有效提供，因此需要政府部門介入。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，作為介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品類型，準(zhǔn)公共產(chǎn)品廣泛存在并日益引起關(guān)注。為保證該類產(chǎn)品的有效提供，適度的財(cái)政投資是必需的，譬如政府可采取參股的形式投資；制定優(yōu)惠的政策，吸引社會(huì)力量對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資，政府對(duì)微利和投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目通過(guò)貼息和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保形式投資，以減少風(fēng)險(xiǎn)并提高投資方的投資回報(bào)率?？梢?jiàn)，政府財(cái)政對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資，主要應(yīng)起到四兩撥千斤的作用，以更好地引導(dǎo)社會(huì)性資金的投入，最大限度地滿足準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給中龐大的資金需求。

4.政府通過(guò)強(qiáng)化法制化建設(shè)，為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有序供應(yīng)提供法律保障

與此同時(shí)，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的立法力度，因?yàn)闊o(wú)論政府采取財(cái)政干預(yù)還是行政規(guī)制的方式，都必需經(jīng)由法律的保駕護(hù)航才能得以有效落實(shí)，從而推動(dòng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展與完善。政府應(yīng)立足于《立法法》的基本精神，根據(jù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的類別和特點(diǎn)，分門別類地制定相關(guān)的法律法規(guī)，譬如準(zhǔn)公共產(chǎn)品專門法、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等。有法可依不一定能真正實(shí)現(xiàn)有法必依，這就要求政府部門加強(qiáng)對(duì)于法律法規(guī)執(zhí)行中的監(jiān)督檢查，當(dāng)然涉及到準(zhǔn)公共品提供中的政府部門亦應(yīng)包含其中，逐步形成公共行政責(zé)任追究制度，切實(shí)保障法律法規(guī)得以有效貫徹實(shí)施。

二、政府在學(xué)生貸款運(yùn)行中的理論性作為

盡管在消費(fèi)上存在較大程度的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，但由于外部性的存在，使得學(xué)生貸款在效用上存在一定程度的不可分割性，因而學(xué)生貸款應(yīng)被視為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從理論上講，與其他一般準(zhǔn)公共產(chǎn)品類似，學(xué)生貸款的最優(yōu)供應(yīng)模式也應(yīng)為政府和市場(chǎng)聯(lián)合提供。而與此同時(shí)，學(xué)生貸款作為一種政策性金融產(chǎn)品，與其他準(zhǔn)公共產(chǎn)品又有明顯的不同。表現(xiàn)在：一方面，生產(chǎn)和供給主體的不同，學(xué)生貸款大多由商業(yè)銀行發(fā)放或政府部門直接提供，而一般準(zhǔn)公共產(chǎn)品即便在政府投資的情況下，也要經(jīng)由生產(chǎn)廠商的加工制造過(guò)程，亦即需要生產(chǎn)性企業(yè)參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的直接生產(chǎn)或供給。另一方面，需求對(duì)象的不同，學(xué)生貸款的針對(duì)人群為經(jīng)濟(jì)尚未獨(dú)立的在校大學(xué)生，而非一般的社會(huì)公眾。由于學(xué)生貸款是基于學(xué)生未來(lái)人力資本投資收益的一種信用貸款，學(xué)生未來(lái)收益的不確定性導(dǎo)致貸款償還存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致貸款的后續(xù)供給出現(xiàn)不足?？梢?jiàn)，學(xué)生貸款同樣存在效用的外溢性，但這并非影響貸方惜貸的主要因素，在根本上影響貸款供給不足的原因在于貸款本身的風(fēng)險(xiǎn)性過(guò)大而致貸方難以彌補(bǔ)其成本而影響放貸的持續(xù)性。從這一意義上看，學(xué)生貸款供需雙方的特殊性、自身業(yè)務(wù)的復(fù)雜性決定了政府的干預(yù)不僅必須，而且極為關(guān)鍵。這就要求對(duì)于理論上政府參與學(xué)生貸款的可能作為進(jìn)行相對(duì)明確的界定，以彌補(bǔ)商業(yè)銀行或政府直接經(jīng)辦學(xué)生貸款的不足，從而引導(dǎo)、協(xié)調(diào)并推動(dòng)學(xué)生貸款事業(yè)有序發(fā)展。

1.政府應(yīng)采取行政規(guī)制，對(duì)學(xué)生貸款參與主體的行為進(jìn)行有效規(guī)范

借用日本學(xué)者植草益對(duì)于行政規(guī)制的界定以及經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性規(guī)制的分類標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)生貸款一方面屬于信息偏在的銀行業(yè)務(wù)，是典型的信貸類金融產(chǎn)品，政府理應(yīng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制加以引導(dǎo)和規(guī)范；另一方面，學(xué)生貸款是以保障弱勢(shì)群體的受教育權(quán)為根本目的，具有較大的公益性，因而同樣有必要采取社會(huì)性規(guī)制的方式來(lái)保障其服務(wù)提供的質(zhì)量。(1)進(jìn)入規(guī)制。政府設(shè)立一定的標(biāo)準(zhǔn)或條件，對(duì)申請(qǐng)發(fā)放貸款的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查，同時(shí)向通過(guò)資格審查的機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，從中確定最有實(shí)力、誠(chéng)意和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)參與學(xué)生貸款，并向其頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)證。(2)價(jià)格規(guī)制。利率作為學(xué)生貸款的價(jià)格，對(duì)于學(xué)生貸款的整體運(yùn)行有著莫大的影響，因而，政府的價(jià)格規(guī)制就是如何將貸款利率控制在一個(gè)合理和公正的水平。學(xué)生貸款的利率水平既要反映貸方的成本需求，也要與學(xué)生的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)。在這一過(guò)程中，政府部門有必要借鑒價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的組織形式，在學(xué)生(或其家長(zhǎng))、公眾、銀行和政府之間建立起一個(gè)協(xié)調(diào)、對(duì)話的機(jī)制與平臺(tái)，引導(dǎo)學(xué)生和社會(huì)公眾直接參與到價(jià)格制定上來(lái)，以達(dá)成一個(gè)為各方都認(rèn)同的價(jià)格。(3)信息規(guī)制。貧困生、政府、高校和銀行構(gòu)成了學(xué)生貸款系統(tǒng)中的四大主體，他們彼此之間存在著明顯的信息不對(duì)稱[3]。譬如，高校自身缺乏對(duì)于學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況的了解，因而難以準(zhǔn)確地認(rèn)定資助對(duì)象；政府和銀行無(wú)從得知高校中貧困生的具體數(shù)量和所需的資助金額，因而難以準(zhǔn)確地向不同高校的貧困生提供相對(duì)應(yīng)的資助；銀行不了解借貸學(xué)生的還款意愿和還款能力，因而放貸動(dòng)力不足；政府向銀行提供了學(xué)生貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，然而并不清楚銀行是否積極回收貸款。對(duì)此，政府應(yīng)著力于打造學(xué)生貸款參與主體間信息共享的平臺(tái)，一方面從技術(shù)層面上完善信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，建立全國(guó)統(tǒng)一的學(xué)生貸款數(shù)據(jù)庫(kù)，并實(shí)現(xiàn)與銀行、高校、稅務(wù)機(jī)構(gòu)之間的資源共享；另一方面從制度層面上加以引導(dǎo)和規(guī)范，增強(qiáng)各主體之間的信息交流，并使之發(fā)展為一種經(jīng)常性行為。(4)質(zhì)量規(guī)制。為增加學(xué)生貸款供給和提高服務(wù)質(zhì)量，政府部門應(yīng)進(jìn)一步制定和實(shí)施質(zhì)量規(guī)制政策，激發(fā)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的放貸積極性。其一，建立銀行信用公示制度，向社會(huì)公開(kāi)各放貸行的合同信用形象，接受社會(huì)公眾評(píng)議。如若銀行獲評(píng)較差，則需及早采取應(yīng)對(duì)之策，如繳納一定比例的保證金，防止再度發(fā)生失信行為。其二，引入或設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)生貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。為保證監(jiān)管過(guò)程的自主性和公正性，使其遠(yuǎn)離外部力量干擾，該機(jī)構(gòu)必須保持一定的獨(dú)立性，以科學(xué)的方法對(duì)學(xué)生貸款的各個(gè)主體和環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，包括對(duì)放貸行的資格準(zhǔn)入、價(jià)格、信息、投資等進(jìn)行監(jiān)管。此外，政府部門應(yīng)充分引導(dǎo)和發(fā)揮學(xué)生、社會(huì)公眾的監(jiān)督和參與作用，從外部對(duì)于學(xué)生貸款的運(yùn)行過(guò)程施加有益的影響。

2.政府應(yīng)提供一定程度的財(cái)政支持，保障學(xué)生貸款運(yùn)行的公平與效率

銀行經(jīng)辦貸款業(yè)務(wù)的目的在于獲取利潤(rùn)，而能否獲利則取決于資金的風(fēng)險(xiǎn)性、流動(dòng)性和營(yíng)利性。顯然，學(xué)生貸款并不能夠滿足這“三性”的要求。表現(xiàn)在：(1)貸款風(fēng)險(xiǎn)性大。由于借貸學(xué)生并非獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，他們既無(wú)財(cái)產(chǎn)抵押又無(wú)信用記錄，且能否順利完成學(xué)業(yè)并找到合適的工作存在較大的變數(shù)，再加上畢業(yè)后流動(dòng)性大、貸后跟蹤管理困難等因素，使得貸方在回收貸款上存在著很大的不確定性。(2)貸款流動(dòng)性差。整個(gè)貸款期限較長(zhǎng)，包括放貸期(主要包括學(xué)生在讀期間，一般2～4年)、寬限期(即畢業(yè)后至開(kāi)始還款的時(shí)間間隔，大多數(shù)國(guó)家一般在學(xué)生畢業(yè)后半年到兩年間)、還款期(是從開(kāi)始還貸至還清債務(wù)所允許的最長(zhǎng)時(shí)間限制，各國(guó)還款期限長(zhǎng)短不一，短則幾年，如我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款還款期為畢業(yè)后6年；長(zhǎng)則達(dá)到幾十年，如美聯(lián)邦學(xué)生貸款還款期最長(zhǎng)可達(dá)30年)。(3)貸款營(yíng)利性低。學(xué)生貸款存在申請(qǐng)人數(shù)多、單筆貸款額度小、手續(xù)繁雜、工作量大等特點(diǎn)所帶來(lái)的較高的交易成本、管理成本和機(jī)會(huì)成本。因而，唯有當(dāng)放貸利率高于普通商業(yè)貸款利率時(shí)，貸方或可能盈利。然而，過(guò)高的貸款利率會(huì)導(dǎo)致部分學(xué)生難以承受而自動(dòng)放棄貸款[4]。

對(duì)此，政府唯有提供某種程度的財(cái)政支持，學(xué)生貸款市場(chǎng)才有可能發(fā)展壯大并形成一定的規(guī)模。具體而言，政府的財(cái)政干預(yù)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)直接提供全部或部分貸款本金，交由銀行發(fā)放和管理，以保證貸款供應(yīng)的充足、連續(xù)和穩(wěn)定。(2)在銀行直接提供貸款本金的情況下，政府采取有效措施，使其能從中獲利。其一，政府支付一定比例的風(fēng)險(xiǎn)保證金，并實(shí)施最終擔(dān)保，以此分散和降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。在貸款發(fā)放前向銀行支付一定比例的風(fēng)險(xiǎn)保證金，可在一定程度上減少銀行顧慮，有助于補(bǔ)償經(jīng)辦銀行將來(lái)可能發(fā)生的違約損失。與此同時(shí)，政府繼續(xù)為貸款學(xué)生提供擔(dān)保，以確保貸款違約超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)保證金的額度時(shí)，由政府承擔(dān)還款拖欠的責(zé)任。其二，建立和完善學(xué)生貸款二級(jí)市場(chǎng)，增強(qiáng)資金的流動(dòng)性。在二級(jí)市場(chǎng)上，貸方可以將學(xué)生貸款的債權(quán)打包后出售給經(jīng)過(guò)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)的特殊目的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)購(gòu)入學(xué)生貸款債權(quán)，公開(kāi)發(fā)行債券，且該債券可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。這樣，通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)，貸方既可以持有也可以出售學(xué)生貸款的債權(quán)，因而提高了貸方資金的流動(dòng)性。其三，支付特別利率補(bǔ)貼，保障貸方利益。其四，政府通過(guò)向銀行或其它中介性服務(wù)機(jī)構(gòu)支付部分直接管理成本，進(jìn)一步降低或轉(zhuǎn)移銀行經(jīng)營(yíng)學(xué)生貸款的運(yùn)行成本，提高其運(yùn)營(yíng)收益。(3)給予學(xué)生一定程度的財(cái)政補(bǔ)貼，以減輕其還貸負(fù)擔(dān)。譬如，提供隱性利率補(bǔ)貼，使得學(xué)生支付的貸款利率低于同期的市場(chǎng)基準(zhǔn)利率；一定比例的債務(wù)減免，幫助那些經(jīng)濟(jì)上確實(shí)困難或因突發(fā)變故而暫時(shí)無(wú)力還貸以及那些選擇到艱苦地區(qū)和行業(yè)工作的學(xué)生減輕負(fù)擔(dān)。

3.政府應(yīng)加強(qiáng)法制化建設(shè)，為學(xué)生貸款的順利運(yùn)行提供強(qiáng)制性的法治保障

由于學(xué)生貸款業(yè)務(wù)牽涉的參與主體較多，政府、銀行、高校和學(xué)生中的任何一方出現(xiàn)問(wèn)題，都可能導(dǎo)致貸款整體運(yùn)行不暢，因而對(duì)各參與主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定便顯得尤為重要。而要保證這一權(quán)責(zé)約束機(jī)制的實(shí)施效力，唯有訴諸于法律，以法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性來(lái)規(guī)范貸款參與主體的行為。據(jù)此，政府部門應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)學(xué)生貸款的法制化建設(shè)：(1)制定并頒布專門的學(xué)生貸款法律，其中應(yīng)對(duì)學(xué)生貸款的實(shí)施目的、貸款制度的具體內(nèi)容、各參與主體的權(quán)利和責(zé)任等諸多方面做出明確的規(guī)定，確保學(xué)生貸款在運(yùn)行中真正實(shí)現(xiàn)有法可依。(2)法律頒布后，政府部門應(yīng)致力于對(duì)該項(xiàng)法律法規(guī)的宣傳，以使社會(huì)公眾及早全面、準(zhǔn)確地了解學(xué)生貸款制度。(3)國(guó)家行政部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行該項(xiàng)法律，行使管理職權(quán)，做到有法必依。(4)司法部門應(yīng)根據(jù)法定職權(quán)和程序，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生貸款法律執(zhí)行情況的監(jiān)督，對(duì)于貸款實(shí)施中的違法行為及時(shí)制止和懲處，切實(shí)做到違法必究。

除此之外，鑒于學(xué)生貸款的有效回收依賴于社會(huì)信用體系的完善以及學(xué)生的償債能力，政府應(yīng)與銀行一道共同推動(dòng)全國(guó)個(gè)人征信系統(tǒng)的建設(shè)，以無(wú)形的力量約束借貸者的還款拖欠行為；政府還應(yīng)進(jìn)一步改善國(guó)內(nèi)的就業(yè)環(huán)境，在幫助學(xué)生順利就業(yè)的同時(shí)使得學(xué)生按時(shí)足額還款成為可能，從而為學(xué)生貸款的順利發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)適宜的外部環(huán)境。

[1]陳小安.準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給與定價(jià)的理論和實(shí)踐研究[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2002：17-19.

[2]劉 輝.社會(huì)性規(guī)制負(fù)外部性問(wèn)題研究[J].生產(chǎn)力研究,2007，(3):64-65.

[3]孫 濤,梁長(zhǎng)鎖.社會(huì)資本視角下的高校貧困生資助探究[J].當(dāng)代教育科學(xué),2008，(7):19-20.

[4]梁愛(ài)華. 我國(guó)商業(yè)銀行學(xué)生貸款中的“惜貸”問(wèn)題探討——以美國(guó)聯(lián)邦家庭教育貸款為參照[J].高等教育研究,2006，(12):50-54.

(責(zé)任編輯邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0070-04

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.019

孫 濤(1982—)，男，山東即墨人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副研究員、博士。

全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度教育部青年課題“國(guó)家助學(xué)貸款的政府干預(yù)研究”(課題批準(zhǔn)號(hào)EFA130388)。