周慶智

（中國社會科學院政治學研究所，北京 100028）

“讓人民來監(jiān)督政府”：社會制約權力
——毛澤東“社會制約權力”的現(xiàn)代價值及其現(xiàn)實意義

周慶智

（中國社會科學院政治學研究所，北京 100028）

毛澤東；人民民主；歷史與制度結構；社會制約權力；政治參與；社會組織

毛澤東的人民民主思想包含著現(xiàn)代民主政治理論的社會制約權力的本質內涵。換言之，毛澤東的人民民主思想所包含的言論自由權、監(jiān)督權、參與權等社會權力制約國家權力的民主理念正是當今中國民主政治發(fā)展的目標取向之一。在繼承毛澤東的人民民主思想遺產(chǎn)的同時，也必須正視其思想遺產(chǎn)的非現(xiàn)代性因素或人治元素（不重視制度建設、法律虛無主義、獨斷專行等）和民粹主義特質（群眾運動）的“大民主”形式，認識到他的人民民主思想的局限性是其不能超越的歷史基礎、制度結構制約以及傳統(tǒng)政治統(tǒng)治思維的慣性所致。中國共產(chǎn)黨應該在當下的歷史基礎和現(xiàn)實條件下，完善和推進毛澤東的社會制約權力的民主思想。其中包括：政治邏輯的重新闡釋、權力與資源配置權的分離、民眾政治參與的制度化、社會治理原則的改革等，以此推進基層自治組織發(fā)展，讓社會組織起來并制約權力，最終形成社會權力制約國家權力的制度性或結構性關系。

一、引言

貫穿于毛澤東“人民民主”思想和實踐之始終的是社會權力制約國家權力的理念，其目的是要防止“人民政權”傾覆和鏟除“官僚主義”。在毛澤東民主思想和民主實踐中所體現(xiàn)的社會制約權力理念，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的本來意義。這包括言論自由權、監(jiān)督權和參與權。這些權利是發(fā)展現(xiàn)代民主必備的基本權利要素，也是當今中國民主政治發(fā)展與政治體制改革應該努力的方向。

對當今的中國來說，毛澤東的社會制約權力理念正處在一個多元利益結構和多元社會形塑的過程中。多元社會的一個重要特征是，社會資源多樣化和權力分散化。改革開放30多年來的經(jīng)濟社會發(fā)展，形成了社會占用資源的多元化，社會的自主性逐漸增強，一些相對獨立的個人與社會力量，以及非營利組織和獨立社團，得到發(fā)育和成長。與此同時，社會組織的多元化、自主化發(fā)展，在客觀上形成對國家權力的分割與制衡，也就是說，大量的社會組織形式已經(jīng)潛在地構成對公共權力制衡（亦即社會制約權力）的基礎性條件。

本文以歷史制度主義作為探討毛澤東的社會制約權力的分析范式。歷史制度主義分析范式強調政治制度對于政治后果和公共政策的重要作用，注重通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找出過去對現(xiàn)在的重要影響，強調政治生活中路徑依賴和制度變遷的特殊性，并且試圖通過放大歷史視角來找出影響事件進程的結構性因果關系和歷史性因果關系。換言之，歷史制度主義在分析一些重大事件和進程時，不但要找出那些共時性的結構因果關系，還要從事件變遷的歷時性模式中發(fā)掘出那些歷史性因果關系。

以歷史制度主義的角度來梳理毛澤東的“人民民主”之社會權力制約國家權力思想，就是要闡明這個思想的歷史基礎、制度結構因素和有關規(guī)范的約束以及實踐條件，以及毛澤東的社會權力制約國家權力思想在當今中國民主政治實踐過程中的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、人民民主思想及其實踐形式

本文把毛澤東的人民民主思想（馬克思主義群眾史觀、人民民主專政、黨內民主，等）置于歷史環(huán)境和制度結構之中來展開，而不是把它置于“政治哲學”或意識形態(tài)的范疇內來討論。以歷史與制度為基礎的結構性分析方法，是歷史制度主義分析范式的解釋力之所在。事實上，從某種意義上講，毛澤東的人民民主思想實踐最終走向人民民主的反面，只不過是受制于其所處的歷史條件和既定的制度結構和相關規(guī)范的局限而已。

1949年建政之前，毛澤東就明確指出中國共產(chǎn)黨已經(jīng)找到了一條擺脫中國歷朝歷代盛衰命運的所謂“周期率”的“新路”：“這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才能不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！保?］這個“民主新路”的主旨是為了保證政權穩(wěn)固。毛澤東擔憂的是干部隊伍的專權、濫權和腐敗會激起“民變”（這在中國歷史上曾經(jīng)不斷地反復上演過，所謂“周期率”是也）。不過，毛澤東“民主新路”所思考的本位是當權者，而不是人民，或者說，他并不是要建構一個現(xiàn)代民主社會。他讓人民監(jiān)督政府的目的，是為了使當政者的政權（天下）永續(xù)下去。在革命年代，由于財富不足且并不集中，“根據(jù)地”局處一隅，干部隊伍不成規(guī)模，這個思想還只是處在“創(chuàng)業(yè)與守成”的思考層次上。但建國之后，由于公有制的確立，造成了一個龐大的掌握著生產(chǎn)資料管理權的干部隊伍，這個問題變成了一個現(xiàn)實的制度性問題。也就是說，這個龐大的干部隊伍有變成特權階層的可能，不僅如此，他們還會脫離人民，最終致使國家政權與人民對立起來。

一黨制執(zhí)政合法性的確立，從來都是要把自己塑造成“全民黨”（薩托利所謂的“政黨整體論”），政黨與國家融為一體。執(zhí)政黨否認政治分歧的正當性并壓制反對勢力。在意識形態(tài)上把“絕大多數(shù)人民”與“少數(shù)反動勢力”作出政治性的區(qū)分，而執(zhí)政黨“代表最廣大人民根本利益”。毛澤東所指稱的“人民”，不是民主社會的公民，這個人民是指排除敵對階級和敵對分子，以勞動者為主體的社會基本成員?；蛘哒f，這個人民不是全體公民，即一國之內根據(jù)憲法和法律規(guī)定享有權利和承擔義務的人。由此，確立意識形態(tài)的合法性，即執(zhí)政黨是為了人民的事業(yè)而奮斗，為了人民的根本利益而工作，而“敵對階級和敵對分子”的存在使得這個合法性具有了道義上的正當性。這個合法性就確立在領袖的“個人魅力”（即韋伯所謂的“魅力型領袖”）以及他所領導的“無產(chǎn)階級的先鋒隊”——執(zhí)政黨的權威之上。

在一元化政治制度與生產(chǎn)資料公有制的所有制制度結構之下，為了保持執(zhí)政黨的權威，使其統(tǒng)治權永世長存，毛澤東的“民主新路”就是要人民來監(jiān)督當權者。具體講，毛澤東“讓人民來監(jiān)督政府”的“人民民主”思想，主要包含以下幾個方面的內容。

（一）讓人民來監(jiān)督和制約當政者（“政府不敢懈怠”）

干部是人民的公仆，人民是主人。生產(chǎn)資料的社會主義改造完成，公有制的確立，意味著國家成為社會資源的唯一管理者。掌握資源意味著權力，而資源在多大程度上集中，就意味著權力在多大程度上集中。那些管理著生產(chǎn)資料的干部隊伍，不可避免地成為難以約束的特權階層和脫離群眾的官僚主義者。它帶來的政治危險是：革命理想的蛻變和資產(chǎn)階級的復辟以及反動勢力的卷土重來。因此，有民粹主義特質的毛澤東能夠祭起的法寶就是“人民群眾”的力量。他自信，這個力量既然能夠建立一個新政權，也同樣能夠阻止和擊潰資產(chǎn)階級和官僚主義。

（二）讓人民來參與國家管理事務（“人人起來負責”）

這個參與是組織化的參與或“動員式參與”。具體的做法是：建立黨組織，在農村、社區(qū)、企事業(yè)單位等，動員群眾參與管理工作，監(jiān)督領導干部。但是，這不是現(xiàn)代政治學意義上的社會制約權力的關系，因為如此的社會力量沒有多少自主性和自治性，它是依附在各種正式的和非正式的組織當中的社會力量。更具根本性的是，因所有制性質（城市經(jīng)濟是國家所有制，農村則以集體所有制為主）所形成的政治經(jīng)濟庇護——依附關系，決定了這種參與不會有多少實質性意義?；蛘哒f，這種參與只不過是一元化政治體制和計劃經(jīng)濟體制的一個能起到“潤滑作用”——政策輸入與政策輸出——的環(huán)節(jié)而已。

（三）動員式監(jiān)督

毛澤東“讓人民來監(jiān)督政府”的政治思維的出發(fā)點，是當政者而不是人民。換言之，毛澤東要求人民幫助執(zhí)政黨整頓吏治，讓執(zhí)政黨政權穩(wěn)固，永世統(tǒng)治下去。同時，毛澤東對執(zhí)政黨的要求則寄托在黨性自覺或者當權者的道德自律之上?！皬谋举|上說，民主政治實際上就是把政治從一人一家之事，變成眾人之事，把政治責任分解到整個社會中去，而不是建立在仁者無限的政治和道德負擔之上?！保?］人民群眾身處單位制的社會網(wǎng)絡之中，這使得動員成為可能，并且在“統(tǒng)一意志、統(tǒng)一步調、統(tǒng)一行動”的強制性要求的前提和基礎上，如此的監(jiān)督或制約就沒有什么實質意義了。

那么，在一元化權力體制之下，把上述毛澤東“人民民主”思想貫徹到政治實踐之中去，就必須解決如下一些制度整合、制度結構問題。

（一）社會動員體制——“政社合一”的人民公社

傳統(tǒng)中國社會，無論是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者，還是社會不同群體的聯(lián)系上，其整合非常低下。這跟傳統(tǒng)中國社會的生產(chǎn)方式和生活方式有關，即農耕社會特別適合（也必然形成）“雞犬之聲相聞、老死不相往來”的小國寡民式的自治狀態(tài)。毛澤東以其“超凡魅力領袖”的權力和影響力，把這個“一袋馬鈴薯”（馬克思語）式的社會強有力地統(tǒng)合起來。也就是說，用國家所有制的資源控制形式，再憑藉共產(chǎn)黨嚴密的組織體系和強大的組織能力，把全社會成員集結起來。同時，恰好是所有制的性質關系，形成國家與人民之間的庇護——依附關系。在如此政經(jīng)體制下，國家與社會高度一體化，一個動員式的社會形塑出來，它的完備形式就是“政社合一”的人民公社?！霸谌嗣窆缰贫戎?，最令人驚奇的是在國家和社會之間缺少明晰的組織邊界，盡管公社行政是國家組織的最低一層（從形式上看），但實際的國家邊界無法清楚地劃出，公社經(jīng)由村社組織——民兵、黨支部、大隊、小隊、農會、婦聯(lián)、共青團等各種正式的和非正式的關系聯(lián)系起來。這些組織均非村莊內部自發(fā)形成，而是由國家嵌入的，以保證對村莊的控制；人民公社的準軍事組織形式依從的是國家權力的邏輯?！保?］國家權力通過對社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)轄，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會政治及其他一切領域的控制，極大地強化了國家的社會動員能力。

（二）“群眾路線”領導方法

所謂“群眾路線”，就是“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。這里有兩層含義：一是黨的根本性質是為人民服務；二是黨領導群眾的基本方法。從當政者的角度說，群眾路線思考的本位是當政者而不是人民，其政治思維是傳統(tǒng)的權力本位的“清官”觀念。毛澤東要求黨政干部密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的意見，“從群眾中集中起來，又到群眾中堅持下去，以形成正確的領導意見，這就是基本的領導方法”［4］?！皬娜罕娭衼恚饺罕娭腥ァ?，是要處理好黨群關系、干群關系，防止黨政干部滋生當官做老爺?shù)墓倭胖髁x作風?；蛘哒f，毛澤東把清廉和親民的希望寄托于當權者的道德自律之上。具體講，這個群眾路線的要求是：第一，一切為了群眾。毛澤東指出：“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性；這些就是我們的出發(fā)點?！保?］第二，一切依靠群眾。毛澤東說：“只要我們依靠人民，堅定相信人民群眾的創(chuàng)造力是無窮無盡的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困難都能夠克服，任何敵人也不能壓倒我們，而只會被我們壓倒?！保?］概言之，群眾路線的主要目的是要當政者以人民的利益為核心訴求，從而避免出現(xiàn)脫離群眾的特權階層和官僚主義。

毛澤東的“群眾路線”要求掌權者接受人民的監(jiān)督和制約，有社會制約權力的意涵?；蛘哒f，它不是完全的自上而下當政者的自覺自律行為，它應該主要是自下而上的社會政治制約行為，而不能成為一種依附——庇護關系的表現(xiàn)形式。進一步講，在今天推進民主政治建設的新形勢下，必須在創(chuàng)新實踐中賦予黨的群眾路線以新的時代內容，從而明確群眾路線的當代價值和意義。這種新的內容應當包括：確立人民群眾在民主政治中的主體性地位；強調人民群眾對政府權力的制衡作用；保持人民群眾的利益表達與黨的利益綜合功能之間的張力；擯棄群眾運動的方式而轉變?yōu)橹贫然统绦蚧娜罕娬螀⑴c和民主管理形式。

（三）民主實現(xiàn)形式——有組織的群眾參與到運動式的“大民主”

建政伊始，毛澤東試圖通過制度民主（以共產(chǎn)黨、各民主黨派和無黨派人士及其他各界代表組成的“聯(lián)合政府”）、社會民主（讓社會力量尤其是社會精英階層對共產(chǎn)黨展開批評的非制度化整黨整風）、黨內民主（集體領導體制和民主集中制），來達到反對特權、腐敗和官僚主義的目的。實際結果是，差不多都落了空，并導致相當嚴重的政治后果——反右擴大化、獨斷專行、個人崇拜盛行，等等。最終，毛澤東為保持人民政權不變色和反對官僚主義，直接訴諸于“大民主”，即以激進的群眾運動來保持對官僚階層的強大壓力。這個“大民主”當時被寫入《憲法》之中：“大鳴、大放、大辯論、大字報，是人民群眾創(chuàng)造的社會主義革命的新形式。國家保障人民群眾運用這種形式，造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面，以利于鞏固中國共產(chǎn)黨對國家的領導，鞏固無產(chǎn)階級專政?！保?975年《憲法》第十三條）。在這里，大鳴、大放、大字報、大辯論是“大民主”的實現(xiàn)形式；自由與秩序、民主與集中的統(tǒng)一是“大民主”追求的理想境界；鞏固中國共產(chǎn)黨對國家的領導則是“大民主”的最終目的。毛澤東憑藉他的“領袖魅力”以及共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)和組織能力，最終將這個“大民主”推向極端——“文化大革命”，而隨著“文化大革命”的結束，這個“大民主”也走到了盡頭。事實上，這個帶有毛澤東本人自“五四”以來揮之不去的民粹主義印記的“大民主”，是中國當代大眾政治運動發(fā)展的必然結果。這個大眾政治是以大眾主義為導向、以強大的組織領導和廣泛的大眾參與為主要內容的思想與實踐相統(tǒng)一的大眾政治運動。換言之，“大民主”是政治領袖動員群眾參與的一個工具或手段，它不是制度，也不可能成為制度。它所動員的最激動人心的目標是：自發(fā)的無政府主義。也就是說，在用“大民主”掃蕩官僚主義的同時，也把國家推入無政府主義的泥沼之中。

三、社會權力制約國家權力

社會制約權力或“社會權力制約國家權力”，是指社會主體（包括個人、社會組織及社會力量）以其擁有的社會資源所樹立起來的影響力和支配力，并通過一定的組織形式，發(fā)揮群體合力，形成對國家權力的制衡和制約作用。其理論源于社會制衡思想，后者可以溯及孟德斯鳩的權力制衡思想，之后，從孟德斯鳩強調貴族階層有助于維護公民的自由，到伯克認為地方社區(qū)自由是至高無上的，再到18世紀托克維爾明確提出權力的社會制衡思想，最后到達爾把社會制約權力作為明確的思想提出來。社會主體所擁有的社會資源包括物質資源和精神資源，還包括各種社會群體、社會組織、社會勢力對社會的影響力。這些社會資源可以形成統(tǒng)治社會、支配社會進而左右國家權力的力量。在此，個人可以通過組織力量與國家權力相抗衡，從而牽制國家權力。但是，社會制約權力是反對國家權力的濫用和過度問題，并不排斥國家的權威，相反，國家的權威是社會制約權力之中的市民社會的應有之義?；蛘哒f，社會制約權力是以權力制約權力（權力體制內的分權制約）為基礎，保障個人權利制約權力得到更好地實現(xiàn)而已。

社會制約權力的理論基石是人民主權思想，即政府的正當權力來自人民的委托，人民作為主權者，通過社會契約（憲法），將主權委托給政府行使，建立人民與政府之間的委托代理關系，人民作為委托人始終保留有監(jiān)督、制約政府的權力。

如前所述，毛澤東是從傳統(tǒng)的政治思維模式來主張人民監(jiān)督當政者的權力行為，換言之，他的社會制約權力并非以人民本位出發(fā)，而是以維護統(tǒng)治者利益出發(fā)的。但是，毛澤東的人民民主思想的本質取向則蘊含著現(xiàn)代民主政治的社會制約權力的政治價值理念。在當時的歷史基礎和制度背景下，毛澤東的人民民主思想實踐歸于失敗。不過，從其民主思想的內在本質上，毛澤東一直非常重視社會民主或稱人民民主，也許是因為他不再期望制度民主、黨內民主等能夠起到制約作用（鄭永年、郭為佳，2009）。從另一個方面看，毛澤東的社會權力制約國家權力的實踐正是其人民民主思想的價值所在，不僅如此，今天的中國共產(chǎn)黨一直沿著這個人民民主思想的路徑在走下去。

毛澤東的人民民主思想所蘊含的社會權力制約國家權力的理論價值和現(xiàn)實意義有三個。

（一）以社會制約權力

對權力的制約不僅要從體制內的分權制約（比如黨內民主、制度民主等）上著手，而且還要從社會制衡或社會制約權力的角度入手。毛澤東的社會權力制約國家權力的思想至少有兩個來源：一是傳統(tǒng)儒家的民本思想；二是馬克思主義的人民主權思想。民本思想的思路是“立君為民”、“民為國本”、“政在養(yǎng)民”（張分田、張鴻，2005）。一方面，民本思想包括養(yǎng)民、民服和民愚等三個方面的內容（王得后，1996），它是教化民眾、控制民眾、愚弄民眾的政策指導原則，其主要目標是維護“君為政本”的現(xiàn)存秩序；另一方面，它也蘊含有尊重民意、重視人民地位及安民、保民、養(yǎng)民、教民等內容，即認識到民心向背的重要性，實行一系列關愛民眾的政策（孫廣德，1988），即所謂“仁政愛民”。民本思想的政治思維方式植根于皇權政治體制和農耕社會結構之上，它培育了皇權至上的權威主義觀念和帶有民粹主義特質的大眾政治價值取向。馬克思主義的人民主權思想包涵這樣的內容：市民社會制約和決定國家，國家和政治制度從屬于市民社會，以此建構國家與社會的二元關系。馬克思認為，國家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定。民主政治就是人民自己決定國家制度，國家制度最終體現(xiàn)人民的意志，人民是國家全部政治生活的決定性環(huán)節(jié)（俞可平，2007）。毛澤東恰當?shù)貙⑸鲜鏊枷肴诤显谝黄稹罕娛酚^和“人民當家作主”的思想，同時也把這兩個思想來源的非民主元素推向了極致：權力本位的人治政治思維模式和運動式的大眾政治的民粹主義和無政府主義傾向。

但反過來講，毛澤東的人民民主思想與現(xiàn)代民主政治理論的社會制約權力有契合之處。后者認為，要建立限制專制、保障個人自由的制度設置，即對權力作制度制約，但只有這些制度還不夠，還不足以保證個人和社會不受國家權力的侵蝕。因為制度性的力量還不能提供個人抗衡國家力量所需的各種平臺，不能避免“中央政權摧毀了所有中間政權機構，因而在中央政權和個人之間，只存在廣闊空曠的空間，因此在個人眼中，中央政府成為社會機器的惟一動力，成為公共生活所必須的惟一代理人”［7］。為此，除制度性的力量之外，對專制政治和多數(shù)權威的制約方式還必須通過處于國家之外的社會力量和社會權力。但是，社會力量的制約和參與政治生活，必須以制度化才能達成有序的參與和制約權力，使民眾的參與保持在法治的范圍內。然而，毛澤東的社會民主是無序的民主，他從本土文化所生長起來的社會民主思想帶有不能擺脫的民粹主義和無政府主義的特質和傾向。

（二）以大眾民主反對官僚主義

毛澤東提倡大眾民主的目的是反對官僚主義，他首先把反對官僚主義直接指向官僚體制，而他對官僚主義滋生的土壤或根源的認識卻是階級斗爭的思維方式?；蛘哒f，他把官僚主義視為一個“反動作風”問題：“就其社會根源來說，就是反動統(tǒng)治階級對待人民的反動作風（反人民的作風，國民黨的作風）的殘余在我們黨和政府內的反映的問題?！保?］在1956年11月中共八屆二中全會上，毛澤東則進一步把對官僚主義的定性升級：“民主革命解決了同帝國主義、封建主義、官僚資本主義這一套矛盾?，F(xiàn)在，在所有制方面同民族資本主義和小生產(chǎn)的矛盾也基本上解決了，別的方面的矛盾又突出出來了，新的矛盾又發(fā)生了?？h委以上的干部有幾十萬，國家的命運就掌握在他們手里。如果不搞好，脫離群眾，不是艱苦奮斗，那末，工人、農民、學生就有理由不贊成他們。我們一定要警惕，不要滋長官僚主義作風，不要形成一個脫離人民的貴族階層。”［9］之后，毛澤東意識到，社會主義的體制也可以產(chǎn)生官僚主義甚至資產(chǎn)階級。當全部生產(chǎn)資料收歸國有后，干部作為國家的代表有對生產(chǎn)資料的控制權，這樣一來，與生產(chǎn)資料直接結合的干部將不可避免地從擁有特權到剝削工人、農民，并以這種形式生成新的資產(chǎn)階級。怎么反對官僚主義，那就是搞群眾運動，或者是他所說的“大民主”形式。毛澤東在1957年底的中共八屆三中全會上說：“1957年中國革命創(chuàng)造了一個最革命最生動最民主的群眾斗爭形式，就是大鳴大放大辯論和大字報。革命的內容找到了適合自己發(fā)展的形式。從此無論大是大非、小是小非的問題，無論是革命的問題、建設的問題，都可以用辯論的形式去迅速地解決。發(fā)揮群眾的主動性、責任心，克服領導的主觀主義、官僚主義和命令主義，領導與群眾就容易打成一片了。從此形成傳統(tǒng)，充分發(fā)揮社會主義民主，在此基礎上建立鞏固的集中制，建立鞏固的對反動派和壞人的專政?！保?0］大民主曾被看作是防止官僚主義的一個手段，之后，他把官僚主義的賬算在“黨內走資本主義道路的當權派”身上，以發(fā)動文化大革命的群眾運動方式來發(fā)揮他的大眾政治的“大民主”形式。

實質上，毛澤東對國家建構所必需的科層官僚制的懷疑和警惕，是要解決一個秩序和權威的合法性問題。但毛澤東并不是想通過民主程序和法制來解決，而是用群眾運動將官僚主義連同官僚體制一起鏟除。與其說他對現(xiàn)代國家建構和現(xiàn)代性政治形態(tài)的無知和不理解，不如說是他反對官僚主義的傳統(tǒng)的農民革命思維一直主導著他頭腦中關于國家建設的政治策略思考。實質上，滋生特權、腐敗和官僚主義的土壤是制度結構性關系：生產(chǎn)資料公有制與干部管理權的結合，以及由此與民眾形成的庇護——依附關系。

（三）大眾政治參與

“人民當家作主”是共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性基礎，為了保持人民主權的本色，就要讓人民大眾參與到國家政治生活中來。那就是勞動者管理國家的權利，這些權利包括：勞動者管理國家、管理軍隊、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權利（《黨的文獻》，1992）。首要的是人民掌握權力；不掌握權力，群眾的權利就無法得到保障。在1966年通過的《中共中央關于無產(chǎn)階級文化大革命的決定》中則提到，要管理上層建筑，人民必須建立常設的屬于自己的群眾性組織，這種組織必須是民主的，要像巴黎公社那樣實行全面的選舉制（《人民日報》，1966）。而對于企業(yè)的管理，毛澤東則提出了后來被稱為“鞍鋼憲法”的“兩參一改三結合”模式：“領導人員要以普通勞動者的姿態(tài)出現(xiàn)，以平等態(tài)度待人，一年、兩年整一次風，進行大協(xié)作，對企業(yè)的管理，采取集中領導和群眾運動相結合，干部參加勞動，工人參加管理；不斷改革不合理的規(guī)章制度，工人群眾、領導干部和技術人員三結合?！保?1］實際上，毛澤東的“大民主”就是群眾運動與管理國家的結合，是非常規(guī)的大眾參與和常規(guī)化的群眾管理的結合。毛澤東希望用大鳴大放等大民主的群眾運動形式，防備黨的干部變色變修和蛻化成官僚貴族階層；而用日常性的參與管理，來實現(xiàn)和保障群眾的基本權利。前者是一種被動防范的措施——監(jiān)督問題，后者是一種主動參與的措施——負責問題（鄭永年、郭為佳，2009）。不管歷史評價如何，但是毛澤東的大眾參與國家政治生活的主張和實踐仍然起到了幾千年來都沒有做到的促進中國大眾政治參與的覺醒和成長的作用。

四、現(xiàn)代性困境：社會控制與社會制約權力

在審視當代中國民主政治發(fā)展時，令人困惑的是，似乎無法辨別清晰導致制度變革的結構性因果關系，也就是說，某些因素凝聚在一起并未產(chǎn)生讓人期待的國家與社會關系的制度變遷方向。換言之，社會結構、經(jīng)濟體制的變遷并沒有使政治制度結構發(fā)生相適應的變遷，從而建構一種基于法治基礎之上的國家與社會的結構關系?！凹词股鐣訂T和參政范圍既深又廣，而政治上的組織化和體制化的速度卻十分緩慢，其后果便是政治上的不穩(wěn)定和混亂。政治體制的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟的變化，這就是政治上的首要問題?！保?2］政治體制的緩慢變革，與經(jīng)濟體制與社會結構的劇烈轉型，形成國家與社會關系的巨大張力。

簡言之，歷史發(fā)展到今天，毛澤東的社會權力制約國家權力的思想仍然沒有完成制度化，從而不能夠落實到民主社會的制度建構上。一方面，國家權力在資源配置上還在起著基礎性作用，它帶來的政治和社會后果是：權力腐敗和社會不公的蔓延；另一方面，獨立的社會組織還處在管控之中，不斷成長的社會力量仍然游離于體制之外，而不能被納入體制之中。

中共十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》指出：“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用”，要求處理好政府與市場、政府與社會的關系，也就是說，政府不應該繼續(xù)在市場中發(fā)揮資源配置的基礎性作用，要建立沒有權力主導的市場經(jīng)濟，要將社會力量納入管理社會事務的體制之中，讓社會自己組織起來。前者是要在體制內制約權力；后者要改變社會治理方式，發(fā)揮社會力量監(jiān)督權力的作用。概言之，政府與市場、政府與社會的關系指向兩個體制性問題：權力汲取財富的功能作用；傳統(tǒng)的社會控制和動員方式。

在此，以歷史制度主義的規(guī)范性涵義（路徑依賴和制度變遷、結構性因果關系和歷史性因果關系）將毛澤東的社會權力制約國家權力的思想置于當代中國政治經(jīng)濟社會發(fā)展的結構性因素之中，同時考慮到“歷史制度主義雖然關心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有歷史制度主義者認為制度是產(chǎn)生某一政治后果的惟一因素。他們尤其傾向于將制度與其他因素一道定位于因果鏈之中，社會經(jīng)濟的發(fā)展程度和觀念的分布狀況也是他們重點考慮的因素”［13］。也就是說，從利益、觀念和制度三者間的結構性關系來分析毛澤東的社會制約權力的思想所面對的“現(xiàn)代性困境”，以期明確中國民主政治發(fā)展的路徑和方向。

（一）“國家政權建設”的歷史走向

從清末到民國直至新中國，中國的所謂“國家政權建設”（state-making）是由外部壓力促成的“歷史的慣性”所致，它要解決兩個非常迫切的問題：一是社會監(jiān)控和動員能力；一是國家財稅汲取能力。發(fā)生在中國的“國家政權建設”與發(fā)生在西歐的“國家政權建設”，其政治經(jīng)濟的社會結構和基礎不同，歷史的邏輯起點也不同：前者是對封建割據(jù)所造成的權力分散的自下而上的權力集中與自上而下的權力推展過程，是以民族國家為政治單位的一體化過程；后者則是以皇權（威權）為中心的動員社會和汲取財稅的所謂“政治現(xiàn)代化”的權力強化過程。在西歐，伴隨著民族國家的形塑，是國家權威公共性的建構和公民權利的不斷闡釋和確認過程；在中國，鄉(xiāng)紳沒落之后，在場的是“掠奪性經(jīng)紀人”——土豪劣紳，它敗壞了國家試圖構建的權威統(tǒng)一，惡化了國家與農民的文化聯(lián)系。簡單地說，中國“國家政權建設”緊要的問題并非要明確民眾權利與國家的權利關系（這是“國家政權建設”的內涵之一），它不為傳統(tǒng)和現(xiàn)實所支持，也不那么迫切。新的治理原則既沒有歷史的基礎，也沒有現(xiàn)實的條件。在此，所謂“國家政權建設”乃是國家至上主義主導的現(xiàn)代化過程。強制性的權力比基于民眾同意的稅制和規(guī)范各種權利關系的法律構建，來得更實在、更有效、更可信。在這個意思上講，不是國家政權建設失敗（如果是失敗，那也是語義上的失?。撬趦韧鈮毫ο聜鹘y(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉型的“歷史的慣性”而已。

（二）政治體制結構的影響與制約關系

1949年之后，新政權的“國家政權建設”目標相當明確：把社會組織起來，加強社會監(jiān)控與動員能力和國家財稅汲取能力。換言之，它沒有把政治發(fā)展目標確定在國家與公民之間（基于各種權利配置規(guī)則）現(xiàn)代政治關系的構建上。進一步講，新政權的“國家政權建設”并沒有朝著構建現(xiàn)代憲政秩序的方向去努力，“和早期發(fā)展國家通過海外資源的拓展和擴張不同，中國現(xiàn)代國家建設所需的原始積累，只能通過集中控制內部有限資源和人力來達成。共產(chǎn)黨嚴密的組織系統(tǒng)和強大的組織能力正好適應了這一需要。不過，這一體制在最大程度上動員內部資源的同時也剝奪了大眾獨立自主的能力，客觀上在黨政——群眾之間形成庇護——依附關系?！保?4］在威權主義國家觀念的主導下，以不同級別的政府之間的管轄權的分割為表征，國家權力向基層滲透與集中只是為了更便于從社會攫取資源，構建“全能主義”的政治統(tǒng)治秩序而已。秩序的維持取決于管轄權競爭的利益平衡因素（如稅制、公共資源處置權等），與此互為表里，政治單位之間的控制與反控制則一直貫穿在國家的政治與行政活動之中。

一元化政治體制，不會允許體制外任何政治力量的存在，更不可能與之分享一種權力競爭關系；而公有制的國家資源分配體制，造成一種政府與公民之間的依附——庇護關系，民眾不可能有獨立的監(jiān)督政府的實質權力。在這樣的體制和制度下，黨外的監(jiān)督力量不可能發(fā)揮制約作用，獨立的社會組織不可能發(fā)展和成長。簡單地講，在這樣的體制和制度背景之下，所謂人民民主或者說社會權力制約國家權力的實踐和努力，只可能是超越歷史條件和既定的制度制約的理想主義愿景而已。

（三）社會經(jīng)濟發(fā)展的結構性變化

1949年新政權建立后，社會成員進入國家的資源分配體系，從而形成“庇護主義（clientelist）”（戴慕珍Jean C.Oi，1989）之下的政治經(jīng)濟社會發(fā)展秩序。“從庇護主義的觀點看，日常權威的行使，是通過分配被精英所壟斷的而且是大眾賴以生存的種種機會、產(chǎn)品和資源來體現(xiàn)的。在共產(chǎn)主義中國的背景中，中央計劃經(jīng)濟和定量配給制，內在地為這種權力的行使提供了肥沃的土壤。”［15］如此，一個傳統(tǒng)上相對獨立的、帶有一定程度自治（“鄉(xiāng)紳自治”）的社會消失，國家與社會的界限不復存在。改革開放30多年來，經(jīng)濟體制的轉軌和社會結構的轉型，造就了一個（權力）市場經(jīng)濟和一個利益分化的多元社會。這個巨變過程的主導力量是公共權力。也就是說，貫穿在經(jīng)濟改革過程之中的是“政府主導型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”以及不斷強化的社會控制和動員能力。換句話說，在這個巨變過程中，公共權力的威權主義結構沒有發(fā)生任何實質性變化，只是它在“發(fā)展才是硬道理”的政治方針指導下，把重點集中在經(jīng)濟發(fā)展速度或曰JDP的增長上。惟其如此，經(jīng)濟繁榮——不是惠及所有民眾的繁榮——的同時，也日益積累著基層社會的矛盾和沖突。

（四）社會民主化與價值觀多元化

社會民主化發(fā)生在經(jīng)濟體制轉軌、社會結構轉型的30多年來的改革開放過程中。在這一過程中，國家與社會開始分離，利益分化，利益群體多樣性，價值多元化，個人的歸屬感和認同感在制度上具備了從單一性向多樣性變化的條件。所謂社會民主化，是指人們在社會經(jīng)濟生活領域、思想文化領域以及家庭、學校、工作單位、生產(chǎn)單位和消費單位，等等，一切公共生活領域中，都有平等的參與權利、平等的決定權與管理權力。社會的自主性日益增強，民主、平等和法制成為社會生活的基本準則。社會民主化的一個重要標志是社會自治組織或曰非政府組織（NGO）的發(fā)展和不斷壯大。今天，社會民主化因素不斷成長使社會制約權力具備了社會自治的條件。與社會民主化互為表里的是，人們的價值觀多元化。改革開放30多年來，國家與社會開始分離，社會成員的私人生活領域大大拓展，并越來越明顯地區(qū)別于公共領域。同時，人們的行為方式、生活方式、價值體系也發(fā)生了明顯變化，體現(xiàn)在如下兩個方面：一是國家官方意識形態(tài)（大傳統(tǒng)）容納進一些新的因素；二是民間文化范式結構性的變化。數(shù)以億計的農民工進入城市，進入“陌生人社會”，他們分散到形形色色的現(xiàn)代營利和公司組織中，其直接后果是：它分裂了傳統(tǒng)的文化共同體，瓦解了傳統(tǒng)的生活方式和工作方式，帶之而來的是：大城市、公司、工廠和車間孕育了一種新的團結方式和集體身份。其文化正在經(jīng)歷裂變和轉型，在陌生人的場景當中，利益或利害關系變得如此重要，以致倫理主義的共同體價值逐漸被個人主義的權利價值取而代之［16］。

概括地講，上述歷史基礎所造成的結構性約束以及30多年來的制度結構、價值觀念的變化，并沒有表現(xiàn)出政治變革的趨向。也就是說，政治統(tǒng)治的思維和方式?jīng)]有發(fā)生變化，政治精英仍然從當政者的本位出發(fā)，比如，整頓吏治（干部的黨性自覺和道德自律）、從體制內約束權力（制度民主、黨內民主）、社會治理方式——傳統(tǒng)的控制與動員社會的方式，都是傳統(tǒng)的做法，沒有發(fā)生變化。對這種政治選擇與制度模式的效應，歷史制度主義認為：一旦進入某種制度模式之后，沿著同一條路徑深入下去的可能性會增大，其原因在于，這一制度模式提供了相對于其他制度之下更大的收益。而一旦這種制度固定下來，學習效應、協(xié)同效應、適應性預期和退出成本的增大將使制度的改變變得越來越困難。如此看來，30多年來的發(fā)展體現(xiàn)在政治制度上的只是報酬遞增和制度的自我強化而已。

（一）反腐敗的路徑依賴

30多年來，以權力尋租行為為特征的腐敗幾乎蔓延到正式制度與非正式制度的所有領域。腐敗帶來權力與資本的結合以及權貴階層的結構化、貧富差距的擴大、社會矛盾和社會沖突的不斷積累。這一切，給現(xiàn)行政治體制結構帶來空前的挑戰(zhàn)和壓力。實際上，在毛澤東時代，這個體制性問題就是新政權的根本特征：權力主導下的資源分配體系以及權力集中?！坝捎诘燃壷贫鹊拇嬖冢瑢τ谝粋€社會主義社會來說，對那些掌握生產(chǎn)資料的人建立民主的政治控制是很重要的，盡管這樣做不太直接，但卻是保證以平等的權力運用生產(chǎn)資料的唯一途徑?！恍业氖牵袊跊]有民主的情況下建立起了等級制度。這種不民主的權威結構的存在很容易導致支配與服從關系的產(chǎn)生。”［17］改革開放以來，權力主導的市場經(jīng)濟帶來權力尋租行為，使腐敗和官僚主義更為嚴重；反腐敗的力度也越來越大，從依法行政到各種防止腐敗發(fā)生的制度建設努力，但腐敗現(xiàn)象并未得到有效治理。因此，必須思考這樣一個體制性問題：即政府與市場（權力與資源）的關系問題。也就是說，權力退出市場，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎性或決定性作用，同時，賦予社會實質性的監(jiān)督權，從體制外來發(fā)揮社會制約權力的作用。

（二）以“群眾路線”來整頓吏治和反官僚主義

新時期的群眾路線面對的還是老問題：權力腐敗和官僚主義。但新時期的腐敗既是老問題又是新問題：老問題是指植根于所有制基礎上的權力與資源的關系；新問題是指30多年來的市場經(jīng)濟發(fā)展使得權力與市場形成了一個無所不在的尋租領域，并培養(yǎng)出一個“特權階層”且趨于固化?？梢哉f，老問題遇到了新情況，這個新情況就是利益群體的多元化和社會權利的多樣化。在新的歷史條件和制度變革中，不僅要讓官僚機構自律并依法行政，更重要的是讓民眾參與進來。一方面，公共權力“在道德上有責任要盡可能地擴大對政治過程的公共參與邊界”［18］，事實上，“盡管讓公民參與所需要的時間會使行政官員感到惱火，但是，只有當行政官員把自己的角色視為一種主要是關注有效解決問題的技術專家時才會出現(xiàn)這種情況。如果他們認為自己的職責就是要使公民參與民主政體的工作，那么這樣的努力就根本不會產(chǎn)生混亂”［19］；另一方面，公民要參與社會治理，就必須以聯(lián)合體的方式組織起來，通過組織化形式，表達自己的權益和利益訴求。反之，如果這樣的社會制衡不能以自主的社會組織來發(fā)揮作用，那么不同利益群體的權利主張就不可能凝聚為制約公共權力的社會力量。結果是，政府強制力不能退出社會領域或最小化，公共權力與社會權力之間不能形成制衡，兩者就會處在此消彼長的控制與反控制的對立與沖突狀態(tài)之中。

（三）基層民主——基層群眾自治組織

村（居）民自治是國家權力在人民公社之后對鄉(xiāng)村社會進行重建的制度形式，與國家在鄉(xiāng)村社會的權力重組、基層社會秩序的重建步調一致。從立法表述上看，村民自治有三層基本含義：其一，村民委員會是農村的基層組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對基層權力形式的制度性安排。其二，村民委員會是群眾性自治組織，是農民依法管理本村的權力性機構，故而，村民的意見是村委會權力的真正來源。其三，村民委員會是自治組織，這是其最重要的特征。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國家的憲法、法律和政策進行自我管理、自我教育、自我服務，真正行使“當家作主”的民主權利。從上述含義講，村民自治乃是一個真正意義上的社會自治，是政治現(xiàn)代化的努力方向。

從基層自治組織的立法表述和實踐經(jīng)驗上需要闡明這樣一個實質性問題：村民自治是否有自治的實質，而非只是一個形式。

1.村民委員會選舉?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》主要是圍繞村民委員會的建設和權力行使、制約進行規(guī)定的。這是村民自治的組織機構，不能成為村民自治的全部內容，換言之，村民自治的權利并非一個組織法所能涵蓋，村民自治權的行使不僅僅局限于村民委員會的運作上。有村民自治的組織法，而沒有自治權法。這樣的自治如何能夠保障民眾權利？沒有民主程序，就不會產(chǎn)生自治的組織?！白灾我馕吨幌袼文菢?，由外人制定團體的章程，而是團體的成員按其本質制定章程（而且不管它是如何進行的）”［20］，“因為自治的概念，為了不致失去任何明確性，是與一個根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關聯(lián)的，哪怕是特征會有所變化，這個人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項原則上可由它獨立自主制定的特別法”，“依據(jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個人員圈子的自治，在本質上也不同于純粹的締約自由”［21］。所謂自治，就是人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務管理，行使民主權利；所謂自治權，就是一種在社會團體內，經(jīng)過團體內多數(shù)人認可或默示的，合法地、獨立自主地行使具有約束力和支配力的一種權利。

2.黨組織與村民自治的關系。村黨支部與村民委員會是性質不同的組織，也就是說，兩種組織的權力來源、行使程序、性質都是不同的。村民自治的本質是自治權，而自治權的實質是自主地行使職權，自主就是不受外部力量的干涉?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解糾紛，協(xié)助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責；而第三條又規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”，1999年3月中共中央下發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定：村黨支部討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題，“需由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織依照法律和有關規(guī)定做出決定”。這里令人費解的表述實際上涉及到的是一個實質性問題：誰控制村民自治。村委會的權力來源于村民，黨支部的權力來源于黨組織，后者對前者的控制，意味自治的喪失。事實上，對現(xiàn)行政體來說，村民自治（包括NGO在內社會自治團體）總是一個令人困惑的政治問題?？刂贫嘁稽c，自治少一點，或者相反。但實質上，這不是一個控制的問題或者說不是一個控制多少的問題，而是一個“自治就是不處于別人的控制之下”的實質性問題——“像權力一樣，如果控制是全部或一無所有，那么政治自治也一定是全部或一無所有?！绻翆Ζ率┘恿巳魏慰刂?，那么β根本就沒有任何自治?！绻陵P于x對β施加了任何控制，那么β關于x相對于α就沒有任何自治”［22］這里所謂的控制，是指政治控制，而不是憲政意義上的約束［23］。以此觀之，所謂的村民自治就沒有多少實質意義。

概言之，30多年來的村民自治發(fā)展并沒有造成一個國家權力不在場的鄉(xiāng)村社會自治。從人民公社到村民自治，國家政治發(fā)展并沒有顯示出要建構一個自治的民主的社會努力。

從以上幾個方面的闡述可以看出制度變革的結構性關系的變化：威權主義的政治制度結構和傳統(tǒng)政治思維方式；權力主導的市場經(jīng)濟；多元社會的發(fā)展和成長。這一切都使中國的民主政治發(fā)展處于一個令人迷惑的悖論之中：權力控制與社會自主之間的張力?！斑@種張力實際上是當代中國政治現(xiàn)代性的最大悖謬之一。雖然，國體上規(guī)定了人民民主的性質，但實際的政治經(jīng)濟體制的安排，直接跟政權的性質相抵觸。公有制原本是解放窮人的制度安排，但在實踐中，卻轉化為壓抑大眾自主性的體制性障礙。目的與手段的悖謬，是當代中國國家建設的一個引人矚目的特點?！保?4］實際上，正如歷史制度主義所認為的那樣：社會經(jīng)濟和政治背景的變化有可能會在既定的制度背景下產(chǎn)生出一些新的行動者，這些新的政治行動者有可能會利用原本服務于舊有行動者的制度來為自己服務；另外，環(huán)境的變化還有可能使舊制度下的舊行動者利用既存的制度來追求新的目標。同時，新觀念的輸入有可能會使既定制度下的行動者重新審視原有的制度，從而促成主動的制度變革；而且，制度自身的意義和功能隨著時間的改變而出現(xiàn)內在沖突，而這些斗爭和沖突又可能溢出制度之外，并引發(fā)新的變革（何俊志，2002）。事實上，中國政治經(jīng)濟社會發(fā)展正好處在異常激烈的分化和整合之中，公共權力與社會權力、公共領域與私人領域的范圍和界限處在不斷地闡釋和確認過程中，各種政治力量的沖突和整合，社會資源的分散造成一個多權力中心的多元社會，這恰好為重塑國家權力與社會權力的結構關系、為社會權力制約國家權力提供了構建的契機和條件。

進一步講，社會權力制約國家權力的邏輯起點是國家與社會的分離，也就是說，社會權力與國家權力是在國家與社會二元分化的前提下形成的權力結構。30多年來的改革開放，國家與社會逐漸分離，利益群體的多元化和社會結構的多樣性正在造成一個多元的社會?！爸灰裰鞒绦蛟谙衩褡鍑夷菢哟笠?guī)模的國家當中被采用，自治的組織就一定會產(chǎn)生。它們對于民主程序自身的運行，對于使政府的高壓統(tǒng)治最小化、對于政治自由、對于人類福祉也是必須的?！保?5］但基層公共權力在傳統(tǒng)的政治思維主導下，依然采取權力強制式的治理方式，壓制、控制基層民眾的對立行動和維權行為。同時，在這樣的政經(jīng)情勢之下，作為個體的民眾，其抗爭方式卻是不斷地尋求更大的權力援助，而不能成為公民聯(lián)合體的一般權利的訴求行為。這帶來的后果，一是分散的個體不能促進自治組織的發(fā)展和成長，二是如此抗爭行為對制度和權威帶來毀壞性的破壞作用。簡單地說，“組織自治的壓力就像卷曲的彈簧，被國家的反作用力壓制得很不穩(wěn)定，一俟這種體制有所松動，它馬上就會彈開?！保?6］基層公共權力和基層民眾都陷入進退失據(jù)的困境之中。

但是，社會組織的多元化、自主化發(fā)展，客觀上形成對國家權力的分割與制衡。也就是說，大量的社會組織形式已經(jīng)潛在地構成對公共權力制衡（亦即社會制衡）的基礎性條件。社會制約權力或社會制衡理論的核心在于：現(xiàn)代社會是一個高度利益分化的社會，而利益分化形成若干社會團體，權力與各種社會功能應當由這些相對獨立的社團、組織和群體，以一種分散化的方式來行使和承擔。一個由多種獨立的、自主的社團組成的多元社會，可以對權力構成一種“社會制衡”?；蛘哒f，一個獨立于國家的多元的、自我管理的公民社會，是民主社會建構的必不可少的條件。

對當代中國民主政治發(fā)展來說，社會制約權力的意義在于：

1.當今中國社會總體性結構已經(jīng)發(fā)生變化。30多年來的市場經(jīng)濟發(fā)展和社會結構的變遷，造就了利益的多元化和社會的多樣性，表現(xiàn)在個體的權利意識和社會組織的自主性意識的發(fā)展和成長。

2.社會資源占用的多元化，造成權力的多元和分散，不同利益群體（或利益集團）的利益訴求和維護權益的所為，使得基層公共權力面臨越來越嚴重的挑戰(zhàn)和壓力。

3.社會力量的基本結構正經(jīng)歷著動態(tài)的整合和分化，新生的社會力量頑強地表達著自身的力量和權力。

4.政治體制改革滯后與經(jīng)濟社會的結構性變化之間形成強烈的張力，也就是說，現(xiàn)行政治權力不能將新生的社會力量納入體制之內，這不可避免地與后者構成沖突和對立的關系。

5.公共權力的功能必須作出適應性調整或改革，將其權力置于社會的監(jiān)督和約束之下，社會制約權力的作用愈發(fā)凸顯出來。

6.公共權力深入經(jīng)營性和競爭性經(jīng)濟領域的所作所為，與基層民眾之間不斷積累起矛盾和沖突，直接危及社會秩序，而現(xiàn)行的強力管控社會的“維穩(wěn)體制”難以為繼，權威衰減，則使公共權力面臨越來越大的合法性壓力。

以此觀之，毛澤東的社會制約權力的思想實踐因歷時性的結構關系和共時性的結構關系沒有成功，但是，在毛澤東之后的歷史變革和制度變遷的過程中，中國的經(jīng)濟體制和社會結構已經(jīng)發(fā)生巨大變化，國家與社會的界限逐漸明確和區(qū)別開來。然而，毛澤東的政治統(tǒng)治觀念卻沒有發(fā)生任何實質性的改變，包括政治思維模式、社會治理理念、公正與秩序的關系，等等。這一切，在沒有解決分權制約（制度民主）和社會制約權力（社會制衡）的前提下，會導致大面積腐敗和官僚主義、日益嚴重的社會矛盾和不斷蔓延的社會沖突。

反過來說，毛澤東的社會制約權力思想的實踐條件已經(jīng)具備，比如社會資源的分散造成自主的多權力中心，或者說，社會資源的分散和集中導致權力的分散和集中。利益階層和群體的形成，社會的多樣性，價值觀念的多元性，這些為獨立的社會組織的發(fā)展和成長提供了充分的歷史條件和制度建構條件，與國家權力相對的社會權力已經(jīng)不可阻擋地顯示出它存在的力量和生命力。

五、結論

毛澤東人民民主思想所蘊涵的社會權力制約國家權力理念與現(xiàn)代民主社會政治發(fā)展的本質要求具有一致性，即民眾政治參與乃是制衡國家權力、維護民眾權利和權益的民主政治發(fā)展和民主社會的構建之路。盡管毛澤東的人民民主思想包涵社會制約權力的理念，但由于歷史的慣性和制度性結構因素的局限，他并沒有尋求以民主和法制的程序讓民眾的政治參與制度化，他只可能用一種帶有民粹主義特質的群眾運動式的反民主的極端形式——“大民主”去實現(xiàn)它。換言之，他不能超越歷史條件、制度結構、政治觀念的局限，未能使人民民主或者說社會權力制約國家權力的目標取得成功并制度化，“它既沒有解決秩序或者權威的合法性問題，也沒有給大眾帶來實質性的自由民主權利。它在反對官僚主義的同時，也反掉了現(xiàn)代大規(guī)模社會中國家建構所必需的科層官僚制；運動式的治國方略，反而延緩了民主的制度化和法制化進程，最終傷害了民主自身?！保?7］從這個意義上講，與其說是毛澤東的失敗，不如說是他不能超越中國的歷史基礎和歷史環(huán)境、政治觀念、制度等結構性因素的限制所造成的必然結果。

然而，今天的歷史基礎和現(xiàn)實條件已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，經(jīng)濟體制的轉軌和社會結構的轉型，社會多元化和民主化的發(fā)展，使我們發(fā)現(xiàn)毛澤東“人民民主”思想包含了現(xiàn)代民主政治的社會制約權力的本質內涵，換言之，毛澤東的“人民民主”思想所包含的言論自由權、監(jiān)督權、參與權等社會權力制約國家權力的民主理念正是當今中國民主政治發(fā)展必須努力實現(xiàn)的目標取向之一。

不過，雖然30多年來的改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展，使社會總體性結構發(fā)生了實質性的變化，但是，主導國家發(fā)展的政治邏輯和權力精英控制資源的體系并沒有發(fā)生任何實質性的改變。國家權力與社會權力的關系還處在不斷的闡釋和確認過程中。新的利益群體不斷成長，體制外新生的社會力量不斷壯大，獨立的社會組織頑強地主張著自己的權利和權益。這一切，為找到人民民主有效的實現(xiàn)形式（民眾參與政治生活、控制權力的形式）、探索中國的民主之路、社會權力制約國家權力的權力結構的形成，奠定了基礎和條件。

反過來說，在繼承毛澤東“人民民主”思想遺產(chǎn)的同時，必須要注意到他的民粹主義（群眾運動）和人治元素（不重視制度建設、法律虛無主義、獨行專斷等），必須認識到他的“人民民主”思想的局限性是其不能超越的歷史基礎、制度結構制約以及傳統(tǒng)政治統(tǒng)治思維的慣性所限。因此，在新的歷史條件下，反思毛澤東的社會權力制約國家權力的思想，顯現(xiàn)出非常重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

作為毛澤東“人民民主”思想遺產(chǎn)的繼承者，中國共產(chǎn)黨應該而且能夠在當下的歷史基礎和現(xiàn)實制度條件下，具備完善和推進他的人民民主思想的智慧和勇氣。這些完善包括制度民主、社會民主、黨內民主、基層自治組織的發(fā)展和社會組織的建設，其目標是權力與資源配置權的分離、民眾政治參與制度化、社會治理原則的改革，最終形成社會權力制約國家權力的制度性或結構性關系。

［1］黃炎培：《延安歸來》，載黃炎培《八十年來》，文史資料出版社，1982年版，第148-149頁。

［2］［14］［24］［27］鄭永年、郭為佳：《毛澤東“民主新路”及其現(xiàn)代性困境》，《東亞論文》，2009年第69期。

［3］Victor Nee&David Stark，TimesItalic｛Remaking the Economic Institutions of Socialism：China and Eastern Europe｝，Standford University Press，1989，pp.192-193，轉引自景躍進：《國家與社會邊界的重塑》，《江蘇社會科學》，2000年第2期。

［4］［5］［6］《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社，1991年版，第809、1094-1095、1096頁。

［7］托克維爾：《舊制度與大革命》，商務印書館，1997年版，第107頁。

［8］毛澤東：《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》，《毛澤東文集》（第六卷），人民出版社，1999年版，第253頁。

［9］毛澤東：《在中國共產(chǎn)黨中央委員會第二次全體會議上的講話》，《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社，1977年版，第325-326頁。

［10］《建國以來毛澤東文稿》（第6冊），人民出版社，1980年版，第592頁。

［11］《毛澤東讀蘇聯(lián)〈政治經(jīng)濟學（教科書）〉談話記錄選載》（1959年12月-1960年2月），《黨的文獻》，1994年第3期。

［12］塞繆爾·P·亨廷頓：《變動社會的政治秩序》，上海譯文出版社，1989年版，第5頁。

［13］何俊志：《結構、歷史與行為：歷史制度主義的分析范式》，《國外社會科學》，2002年第5期。

［15］Jean C.Oi，State and Peasant inContemporary China-The Political Economy of Village Government.Berkeley.Los Angeles.Oxford：University of California Press，1989，p，9。

［16］周慶智：《社會自治：一個文化的討論》，《政治學研究》，2013年第4期。

［17］王紹光：《理性與瘋狂：文化大革命中的群眾》，牛津大學出版社，1993年版，第13-14頁。

［18］［19］珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社，2010年版，第41、41頁。

［20］［21］馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（上卷），商務印書館，1997年版，第79、56頁。

［22］［25］［26］羅伯特·達爾：《多元主義民主的困境》，周軍華譯，吉林人民出版社，2006年版，第21、1、3頁。

［23］從立法、司法、行政這三個方面對自治權的行使加以制約。立法方面，要求國家立法機關用法律規(guī)定自治權的范圍及其行使的方式，自治權的行使只能在此范圍內進行，超出此范圍者，法律不予保護。司法和行政方面是指國家通過司法機關和行政機關對自治權進行制約。

［28］《中共中央關于無產(chǎn)階級文化大革命的決定》，《人民日報》，1966年8月9日。

［29］《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》（于2013年3月14日批準通過）

［30］張分田、張鴻：《中國古代“民本思想”內涵與外延芻議》，《西北大學學報》（哲學社會科學版），2005年第1期。

［31］王得后：《魯迅心解》，浙江人民出版社，1996年版。

［32］孫廣德：《我國民本思想的內容和檢討》，《社會科學論叢》（臺北），1988-03-30第36輯抽印本。

［33］俞可平：《馬克思論民主的一般概念、普遍價值和共同形式》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2007年第3期。

Social Restrictive Force："Let People Supervise the Government"

ZHOU Qing-zhi

（Institute of Politics，Chinese Academy of Social Science，Beijing 100028，China）

Mao Zhedong；people's democracy；historical and systematic structure；social restrictive force；political participation；social organization

The people's democratic thought of Mao Zhedong includes the essence of social restrictive power under the political theory of modern democracy.In other words，the free speech right，supervision right and participation right which are contained in the Mao Zhedong thought are one of the object of the present Chinese political development.When we inherit Mao Zhedong's people's democratic idea，we must face the non-modern factor or the rule by man factor（ignorance of system construction，law nihilism，arbitrariness）of"pan-democrat"forms，and realize that Mao's limitation of people's democratic thought cannot surpass the historical basis and realistic condition at that time.The Chinese Communist Party should perfect and promote Mao's democratic idea of social restrictive power.

D621

A

2095-5170（2014）01-0097-12

［責任編輯：李文亞］

2013-12-29

周慶智，男，內蒙古赤峰人，中國社會科學院政治學研究所研究員，法學（社會學專業(yè)）博士。