郭安靜

●考試?yán)碚撆c實(shí)踐

國(guó)家教育考試機(jī)構(gòu)面臨的法律困境及其對(duì)策研究

郭安靜

國(guó)家教育考試是教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正的有效機(jī)制。國(guó)家教育考試機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)著管理、組織、實(shí)施各類(lèi)教育考試，選拔各類(lèi)人才的重任。教育考試機(jī)構(gòu)面臨著設(shè)置與定位模糊、依法治考意識(shí)薄弱、考試法律制度缺失等法律困境。對(duì)于教育考試機(jī)構(gòu)制度構(gòu)建與完善，建議要明確職能、加強(qiáng)法制化隊(duì)伍建設(shè)、建立健全考試法律制度等，提升教育考試法制化水平、保障學(xué)校和考生利益。

教育考試機(jī)構(gòu)；法律困境；研究

一、教育考試機(jī)構(gòu)面臨的法律困境

教育關(guān)系國(guó)計(jì)民生，是國(guó)家在各項(xiàng)改革發(fā)展中關(guān)注的重點(diǎn)，更是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，學(xué)術(shù)界對(duì)教育領(lǐng)域改革給予了廣泛關(guān)注，對(duì)教育考試制度進(jìn)行了很多研究探討。遺憾的是，在龐大的教育研究領(lǐng)域里，對(duì)組織實(shí)施各類(lèi)國(guó)家教育考試項(xiàng)目的考試機(jī)構(gòu)本身的研究和關(guān)注較少，從法律角度的思索更是寥寥。黨的十八大以來(lái)將依法治國(guó)提到空前的高度，強(qiáng)調(diào)“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。國(guó)家教育考試機(jī)構(gòu)在依法行政的發(fā)展道路上稍顯滯后，面臨著諸多法律困境。

（一）設(shè)置與定位模糊

《教育法》第20條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教育考試制度。國(guó)家教育考試由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)確定種類(lèi)，并由國(guó)家批準(zhǔn)的實(shí)施教育考試的機(jī)構(gòu)承辦。”目前，國(guó)家教育考試機(jī)構(gòu)共分四級(jí)：國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)。過(guò)去一般把我國(guó)各省市教育考試機(jī)構(gòu)分為高校招生委員會(huì)辦公室和自學(xué)考試委員會(huì)辦公室，近十年來(lái)陸續(xù)合并更名為考試院或考試中心。各省各級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)的組織性質(zhì)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源各不相同，有的是獨(dú)立的事業(yè)單位，有的是國(guó)務(wù)院?jiǎn)挝?，有的是全額撥款，有的則自收自支。在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各省市對(duì)招生考試研究職能歸于不同的處室，有的設(shè)立專(zhuān)門(mén)的科研處室，有的成立專(zhuān)門(mén)的招生考試研究所，有的將科研列入辦公室工作；有的引進(jìn)和培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的測(cè)量評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)人才，有的尚未開(kāi)展。有的考試機(jī)構(gòu)設(shè)立有多個(gè)下屬單位，如考試指導(dǎo)中心、考試服務(wù)中心，而有的則將考試后勤服務(wù)列為獨(dú)立處室的工作職責(zé)。還有的設(shè)立有人事處、財(cái)務(wù)處、監(jiān)察處，有的則將人事、財(cái)務(wù)、監(jiān)察全部納入辦公室工作，類(lèi)似情況不一而足?？偠灾?，各級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)在名稱及設(shè)置上缺乏統(tǒng)一性，差異較大，在上下級(jí)對(duì)口管理方面缺乏針對(duì)性，也造成了各級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)之間溝通聯(lián)絡(luò)不暢，不利于工作的開(kāi)展。

筆者通過(guò)搜索各省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn),職能職責(zé)一欄基本是對(duì)各類(lèi)考試的組織實(shí)施與管理，還有對(duì)考試的研究與開(kāi)發(fā)、開(kāi)拓境外考試項(xiàng)目等，對(duì)服務(wù)項(xiàng)目少有提及。其實(shí)，長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)教育考試機(jī)構(gòu)代表國(guó)家和政府的意志，在政府的管理下行使考試管理權(quán)，造成了教育考試機(jī)構(gòu)更像是一個(gè)權(quán)力部門(mén)，普遍管理意識(shí)強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)弱，主觀意識(shí)強(qiáng)、法律意識(shí)弱，行政意識(shí)強(qiáng)、市場(chǎng)意識(shí)弱，工作中表現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)管理者的姿態(tài)。這些存在問(wèn)題影響了考試機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)選拔功能，也不利于考試機(jī)構(gòu)為國(guó)家的招生考試制度提供服務(wù)。

（二）依法治考意識(shí)薄弱

1.權(quán)利行使的“過(guò)”與“不及”。教育考試機(jī)構(gòu)對(duì)高校招生工作享有監(jiān)督權(quán)，但目前還沒(méi)有一部法律明確規(guī)定其監(jiān)督權(quán)的行使范圍，也沒(méi)有明確高校招生自主權(quán)的行使范圍。在這種權(quán)利義務(wù)不夠明晰、招生權(quán)力過(guò)于集中、依法治考意識(shí)不強(qiáng)的環(huán)境下，考試機(jī)構(gòu)極易強(qiáng)行干擾高校招生，從而侵害高校招生自主權(quán)〔1〕。另外，在對(duì)違紀(jì)舞弊考生的處理方面也因?yàn)槿狈Ψ梢庾R(shí)，教育考試機(jī)構(gòu)在處罰程序、處罰程度上有不規(guī)范之處，導(dǎo)致對(duì)個(gè)別考生舞弊行為的認(rèn)定不適當(dāng)或處罰決定過(guò)重，侵犯其權(quán)益。

同時(shí)，教育考試機(jī)構(gòu)對(duì)有些權(quán)利沒(méi)有充分行使。比如對(duì)考試工作人員、考務(wù)人員監(jiān)督管理不到位。一直以來(lái)，考試機(jī)構(gòu)將監(jiān)督管理的重點(diǎn)放在考生和高校，防范考生作弊成為考試過(guò)程中的重點(diǎn)工作，投入了很大的人力、物力、財(cái)力。但對(duì)參與考試組織管理的工作人員及考務(wù)人員往往疏于管理，比如考試過(guò)程中個(gè)別監(jiān)考人員對(duì)考場(chǎng)內(nèi)出現(xiàn)的交頭接耳、傳遞紙條、打手勢(shì)視而不見(jiàn)、充耳不聞，放任考生作弊。也偶有考試機(jī)構(gòu)工作人員竊取試卷、參與舞弊、倒賣(mài)考生個(gè)人信息的事件發(fā)生。這些違紀(jì)舞弊行為被舉報(bào)或被媒體報(bào)道后，一般對(duì)負(fù)責(zé)人或者分管領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)考人員只給予行政處分。懲罰力度之弱，難以讓社會(huì)大眾信服。

2.政策制定缺乏法律依據(jù)和法律論證。自部分考試方案制定權(quán)逐步下放到各省級(jí)教育主管部門(mén)、招考部門(mén)以來(lái)，有關(guān)考試的政策、規(guī)定更加多元化。關(guān)注度最高的普通高校招生考試，經(jīng)過(guò)最近十年的發(fā)展，許多省、直轄市已經(jīng)可以依據(jù)自身教育發(fā)展水平和地區(qū)特點(diǎn)制定地方高考招生政策。自主權(quán)的下放和擴(kuò)大為地方考試制度改革提供了便利，也為選拔各自需要的人才提供了更多機(jī)會(huì)，但也帶來(lái)了一系列問(wèn)題。因?yàn)槿狈Τ浞值乃伎坚j釀和實(shí)踐檢驗(yàn)，許多政策制定太倉(cāng)促，容易產(chǎn)生疏漏和不足，甚至可能因?yàn)槿狈Ψ烧撟C而出現(xiàn)有違法律的地方，其結(jié)果是損害了教育招考部門(mén)的公信力，損害了考生和社會(huì)的利益。

比如一些招生錄取政策對(duì)性別、年齡、健康狀況等提出限制，這其中絕大部分是出于高校及專(zhuān)業(yè)實(shí)際情況的需要。雖然看起來(lái)合乎情理，但筆者認(rèn)為，從法律的角度分析，性別、年齡、健康狀況等并不能作為限制報(bào)考的理由。法律面前人人平等，公民享有平等的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)；那些看似充分的理由，實(shí)則侵犯了公民基本權(quán)利。幸運(yùn)的是，高考走出了第一步，打破年齡界限，我們也因此有機(jī)會(huì)看到耄耋老人趕赴考場(chǎng)、民工兄弟參加高考的動(dòng)人畫(huà)面。這是一次歷史性的突破，它給了更多人求學(xué)的機(jī)會(huì)，賦予了公民在教育領(lǐng)域更多的平等權(quán)。

3.在考試組織、管理及實(shí)踐中沒(méi)有充分依據(jù)法律。在各類(lèi)考試考務(wù)管理規(guī)定中常有要求“考生考試開(kāi)始后一段時(shí)間和考試結(jié)束前一段時(shí)間不得交卷離開(kāi)考場(chǎng)”的規(guī)定，在實(shí)踐中也經(jīng)常出現(xiàn)不得提前交卷的規(guī)定。這樣的規(guī)定主要是從考試保密安全角度考慮。但是，從法律角度分析，這實(shí)際是變相的限制考生人身自由。只有公安機(jī)關(guān)才能采取限制人身自由的措施，教育考試機(jī)構(gòu)沒(méi)有這樣的權(quán)力。所以，筆者認(rèn)為在制定考務(wù)管理辦法或組織考試的過(guò)程中還是應(yīng)該從法律角度再做斟酌，“對(duì)涉及考試保密安全的問(wèn)題還是需要通過(guò)考試管理機(jī)構(gòu)不斷完善保密措施、提高防范舞弊的技術(shù)水平來(lái)解決”〔2〕。

4.法治隊(duì)伍建設(shè)薄弱。一直以來(lái)，教育考試機(jī)構(gòu)對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)工作人員法律知識(shí)的宣傳和教育幾乎空白，在招考管理中也很少?gòu)?qiáng)調(diào)依法治考。教育考試隊(duì)伍中嚴(yán)重缺乏專(zhuān)門(mén)從事法律事務(wù)的人才，單位在引進(jìn)人才方面鮮有考慮法律人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。不少教育考試機(jī)構(gòu)通過(guò)外聘法律顧問(wèn)來(lái)解決一些法律事務(wù)和糾紛，而這些都是在糾紛發(fā)生后的“亡羊補(bǔ)牢”。很多泄密事件和法律糾紛都是因?yàn)榭荚嚈C(jī)構(gòu)工作人員法律意識(shí)淡薄、法律知識(shí)欠缺造成的，比如出賣(mài)考生個(gè)人信息、盜竊試卷，對(duì)考生違紀(jì)舞弊行為在事實(shí)不清、證據(jù)不足的情況下就做出處罰決定等等。

考試機(jī)構(gòu)普遍缺乏依法治考、依法管理的意識(shí)，主觀意識(shí)強(qiáng)法律意識(shí)弱，靠經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣來(lái)管理工作，在引進(jìn)和培養(yǎng)法律人才方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，難以跟進(jìn)依法治國(guó)的發(fā)展需求，法制化的管理模式任重道遠(yuǎn)。

（三）考試法律制度缺失

1.行使權(quán)利履行義務(wù)有法難依。我國(guó)目前有關(guān)考試的法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件中涉及考試的規(guī)定很多，如《教育法》、《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》、《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》等。但對(duì)考試中相關(guān)的法律主體權(quán)利、義務(wù)和行使權(quán)限基本都沒(méi)有明確的范圍。作為考試組織者的教育考試機(jī)構(gòu)，在行使組織實(shí)施權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)時(shí)一方面常常出現(xiàn)超越權(quán)利界限的越權(quán)行為，另一方面又會(huì)造成權(quán)利不作為，最終無(wú)法保證權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

對(duì)違紀(jì)舞弊行為的法律追究主要依據(jù)以上這些規(guī)定、條例來(lái)執(zhí)行，由于這些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，也比較模糊，在實(shí)踐中難以操作和管理。比如在《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》第16條中規(guī)定：“盜竊、損毀、傳播在保密期限內(nèi)的國(guó)家教育考試試題、答案及評(píng)分參考、考生答卷、考試成績(jī)的，由有關(guān)部門(mén)依法追究有關(guān)人員的責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任?！边@樣的規(guī)定很難執(zhí)行，是教育考試機(jī)構(gòu)追究還是教育行政部門(mén)；盜竊多少試卷、損毀、傳播到什么程度就構(gòu)成犯罪，很難判斷。盜竊試卷本身很難用案值用計(jì)算，損毀、傳播更無(wú)法用數(shù)量來(lái)計(jì)算，程度難以把握，所以在處理上標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性很強(qiáng)。類(lèi)似這樣的條款還有不少，管理中經(jīng)常面臨著有法難依的尷尬。

2.處罰面臨無(wú)法可依。在對(duì)考生和招考工作人員各類(lèi)違紀(jì)舞弊的處罰上沒(méi)有準(zhǔn)確的法律適用。現(xiàn)有的《國(guó)家教育考試違規(guī)處理辦法》雖然對(duì)考生、考試工作人員的違紀(jì)舞弊行為處罰有比較明確的規(guī)定，但對(duì)諸如考試機(jī)構(gòu)或組織者各種不作為和越權(quán)行為的處理、考試機(jī)構(gòu)和考生之外的第三人組織、幫助他人舞弊及其他破壞考試秩序的責(zé)任處理，法律法規(guī)都沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定和處理辦法。教育考試機(jī)構(gòu)時(shí)常感到力不從心，造成考試舞弊事件無(wú)從處罰，沒(méi)有威懾力，也造成考試舞弊行為屢禁不止，甚至愈演愈烈。由于缺乏法律依據(jù)，用行政干預(yù)手段來(lái)解決此類(lèi)問(wèn)題造成工作不規(guī)范，經(jīng)驗(yàn)式和習(xí)慣式印跡重，導(dǎo)致很多不合理的結(jié)果和遺留問(wèn)題的產(chǎn)生。“教育考試沒(méi)有可靠的法律基礎(chǔ)，考試程序的執(zhí)行缺少明確的法律依據(jù)，考試的權(quán)威失去了可靠的法律保障?！薄?〕

二、教育考試機(jī)構(gòu)的制度構(gòu)建與完善

（一）定位準(zhǔn)確，職能明晰

在社會(huì)發(fā)展的大背景下，教育考試機(jī)構(gòu)作為公益服務(wù)類(lèi)單位需要重新定位，職能上更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)，不斷開(kāi)拓服務(wù)方式和渠道，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，走專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展之路，樹(shù)立面向全社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化理念。除了負(fù)責(zé)各類(lèi)考試的組織管理，更要充分行使對(duì)社會(huì)的服務(wù)，比如為地方與學(xué)校提供教育咨詢服務(wù)，為個(gè)人提供學(xué)習(xí)與職業(yè)發(fā)展的咨詢服務(wù)等。這是教育考試機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的需要，也是社會(huì)進(jìn)步的需要。這一轉(zhuǎn)變需要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)考試機(jī)構(gòu)更好地行使職權(quán)、履行職責(zé)。

國(guó)家教育考試機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)肩挑兩擔(dān)，既負(fù)責(zé)考試又負(fù)責(zé)錄取，權(quán)力過(guò)于集中，現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制又不夠成熟完善，容易造成權(quán)力過(guò)度行使，越權(quán)、濫用權(quán)力和腐敗現(xiàn)象滋生。長(zhǎng)期的“官本位”思想也直接影響了考試機(jī)構(gòu)工作人員的工作態(tài)度和工作效率，專(zhuān)業(yè)性不夠，法律意識(shí)和法律知識(shí)薄弱，缺乏職業(yè)規(guī)范性，為社會(huì)所詬病。許多學(xué)者對(duì)此提出過(guò)不少看法，比如借鑒英美兩國(guó)的管理模式，考試管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)由事業(yè)單位法人轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的非營(yíng)利性的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，不直接隸屬政府，而由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。作為一個(gè)專(zhuān)業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，工作人員的服務(wù)水平、服務(wù)能力都會(huì)明顯提高，工作更加專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化，失去了政府的“呵護(hù)”，所有工作都需依據(jù)法律和有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，執(zhí)行力更強(qiáng)，工作效率更高。學(xué)者沈小姣在《教育考試機(jī)構(gòu)中介化研究》一文中認(rèn)為：教育考試中介機(jī)構(gòu)是提高考試的命題質(zhì)量、轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)教育考試機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化的必經(jīng)之路。筆者認(rèn)為，國(guó)家教育考試機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhuān)業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)將會(huì)是未來(lái)發(fā)展的方向。不過(guò)就中國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看，這可能需要一個(gè)漫長(zhǎng)的改革過(guò)程。畢竟依法治國(guó)、依法治考還處在一個(gè)發(fā)展階段，社會(huì)整體法律意識(shí)的增強(qiáng)還需要一定時(shí)間。

（二）加強(qiáng)法制化隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)教育招考隊(duì)伍建設(shè)、提高招考戰(zhàn)線工作者的法律意識(shí)是做好教育招考事業(yè)不可或缺的工作。只有在法治環(huán)境下教育工作者才能依法辦事，依法律己，依法維護(hù)自身和考生的合法權(quán)益，才能有利于考試管理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化管理。因此，要在教育招考領(lǐng)域進(jìn)行普法，提高工作人員的法律意識(shí)，豐富法律知識(shí)，營(yíng)造依法治考、依法行政的法治環(huán)境，運(yùn)用法律方法處理招考工作，從整體上提升依法行政的能力水平。

另外，需要有專(zhuān)業(yè)的法律人才為教育招考工作提供有力的人才保障，為教育招考事業(yè)提供高質(zhì)量服務(wù)。因此教育考試機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極引進(jìn)、培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的法律人才，帶動(dòng)和提升招考戰(zhàn)線整體隊(duì)伍的法律知識(shí)水平，建設(shè)一支以“依法治考、依法行政”為標(biāo)準(zhǔn)的法制型隊(duì)伍。在積極培養(yǎng)法律人才方面，可以借助教育領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，嘗試和一流高校建立聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，源源不斷地為教育招考部門(mén)輸送新鮮血液，保障招考工作中及時(shí)更新法律知識(shí)，時(shí)刻從法律角度對(duì)各類(lèi)招考工作加以監(jiān)督審核。比如在作弊處理程序上嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定執(zhí)行，主動(dòng)保留好證據(jù)，在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的情況下再做出處罰決定，真正做到既保護(hù)考生合法權(quán)益又減少相應(yīng)的訴訟糾紛事端，更大程度的保障教育招考制度之社會(huì)功效的發(fā)揮?！耙苑ㄖ慰肌⒁婪ㄖ慰?，實(shí)現(xiàn)考試管理法制化，是考試管理活動(dòng)能以正常運(yùn)行的基礎(chǔ)條件?！薄?〕

（三）建立健全考試法律制度

我國(guó)有關(guān)考試的法律法規(guī)雖然數(shù)量多，但立法分散，層次低，不夠規(guī)范統(tǒng)一，直接導(dǎo)致國(guó)家級(jí)考試權(quán)威性不高。由于考試制度缺乏權(quán)威性立法，因此有些考試糾紛往往缺乏法律依據(jù)，應(yīng)考者的合法權(quán)益得不到及時(shí)有效的保障，司法救濟(jì)難，而行政干預(yù)又力不從心，難以應(yīng)付。

考試迫切需要立法，通過(guò)立法讓招考部門(mén)的行政行為真正有法可依、有章可循；通過(guò)立法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、依法懲治考試中違法亂紀(jì)行為；通過(guò)立法明確考試的性質(zhì)、考生的權(quán)利義務(wù)、明確考試舞弊的法律責(zé)任，在招考工作中責(zé)權(quán)清晰、獎(jiǎng)懲明確；通過(guò)立法營(yíng)造良好的法制環(huán)境，唯有法律才是確?？荚嚬降淖钪匾姆谰€；通過(guò)立法既樹(shù)立了考試的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，也保障了和諧考試的建設(shè)。一部專(zhuān)門(mén)的考試法能夠維護(hù)法律的公正性，促進(jìn)考試機(jī)構(gòu)履行各項(xiàng)義務(wù)，保證考試機(jī)構(gòu)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，保障國(guó)家教育考試秩序。重慶市于2007年頒布實(shí)施的《重慶市國(guó)家教育考試條例》開(kāi)創(chuàng)考試法律制度之先河，相信會(huì)對(duì)國(guó)家考試立法起到很好地探索、實(shí)驗(yàn)作用。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)數(shù)十年來(lái)致力于考試法律制度建設(shè)，先后制定和實(shí)施了一系列規(guī)定，通過(guò)不斷修改、完善，形成了權(quán)威性高、門(mén)類(lèi)齊全、系統(tǒng)嚴(yán)密、管理科學(xué)、操作性強(qiáng)的系統(tǒng)考試法律體系，保證了考試的公平公正和選拔人才的需要。臺(tái)灣在考試立法方面的做法值得我們學(xué)習(xí)、探討和借鑒?！?〕

筆者認(rèn)為，建立健全考試法律制度要重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)：

1.構(gòu)建統(tǒng)一嚴(yán)密的考試法律法規(guī)體系。要建立科學(xué)系統(tǒng)的考試法規(guī)體系，吸取其他法律法規(guī)建設(shè)有益的方面，揚(yáng)長(zhǎng)避短，相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。要遵循法際關(guān)系協(xié)調(diào)原則，保證考試法律法規(guī)與其他法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一，比如與《民法》、《教育法》、《經(jīng)濟(jì)法》等不得相互矛盾。讓考試法規(guī)體系成為整個(gè)國(guó)家法制體系重要的組成部分，通過(guò)與其他領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)相互補(bǔ)充，增強(qiáng)考試法律法規(guī)的威懾力。在制定考試法律法規(guī)前應(yīng)慎重嚴(yán)密，進(jìn)行立法調(diào)研、民意調(diào)查、立法聽(tīng)證、專(zhuān)家論證等形式，充分醞釀，反復(fù)打磨，征求社會(huì)各方面對(duì)立法的意見(jiàn)，這樣才能保證實(shí)施過(guò)程的順暢。

2.條款應(yīng)具體化、有可操作性?？荚嚮痉ㄊ菍?duì)考試種類(lèi)、資格、主體權(quán)利義務(wù)、考試法律責(zé)任等事項(xiàng)的原則規(guī)范。但在實(shí)踐中需要以條例、細(xì)則、辦法來(lái)細(xì)化，使之更加明確、可操作。比如在《考試法》（建議稿）中考試機(jī)構(gòu)權(quán)利之一即“按照國(guó)家規(guī)定，組織國(guó)家考試不受任何單位和個(gè)人干預(yù)”，這一條款比較概括，在考試組織實(shí)施過(guò)程中考試機(jī)構(gòu)處罰權(quán)、組織實(shí)施權(quán)、監(jiān)督權(quán)等還是需要有管理權(quán)限的控制，既可以促進(jìn)權(quán)利行使也可以促進(jìn)義務(wù)履行。法律沒(méi)有授權(quán)的，考試機(jī)構(gòu)不能隨意為之，確?？荚嚾^(guò)程在法制軌道上運(yùn)行。

《重慶市國(guó)家教育考試條例》第一次對(duì)命題制卷、考試實(shí)施、試卷評(píng)判、安全保密做了詳細(xì)規(guī)定，權(quán)利義務(wù)明確。在法律責(zé)任中明確了替考者、被替考者以及組織人員替人考試的行為明確責(zé)任，如“代替他人參加考試和由他人代替本人參加考試的作弊行為的，由市教育考試機(jī)構(gòu)處以五百元以上五千元以下罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。”還有“組織人員替人考試，由市教育考試機(jī)構(gòu)處以一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款”，這些條款彌補(bǔ)了目前有關(guān)考試法規(guī)的空白，可操作性強(qiáng)，為教育考試機(jī)構(gòu)的處罰行為提供有力依據(jù)。

3.適時(shí)修訂和完善相關(guān)法規(guī)以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展或滯后于發(fā)展的法規(guī)，一方面在處罰力度上不夠，懲治與教育效果不明顯；另一方面在一些新情況、新領(lǐng)域、新問(wèn)題面前又會(huì)無(wú)法可依，失去對(duì)現(xiàn)實(shí)考試工作的指導(dǎo)作用，也會(huì)在管理實(shí)踐中造成有法難依的現(xiàn)象，行政管理者和執(zhí)法者困難重重?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：實(shí)現(xiàn)立法與改革相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和社會(huì)發(fā)展需要。因此，對(duì)不能滿足時(shí)代要求，相對(duì)滯后的法律法規(guī)應(yīng)及時(shí)加以調(diào)整、補(bǔ)充和完善，才能更好的指導(dǎo)和規(guī)范各項(xiàng)活動(dòng)。既要有現(xiàn)實(shí)性，同時(shí)要有前瞻性，避免因社會(huì)快速發(fā)展造成法律法規(guī)反復(fù)修改，耗費(fèi)大量立法成本，對(duì)法律穩(wěn)定性、權(quán)威性造成影響。

4.執(zhí)行程序嚴(yán)格。程序是一項(xiàng)工作規(guī)范化的保障。為了避免教育考試機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的無(wú)序性和隨意性，建立科學(xué)、合理、嚴(yán)格、規(guī)范的程序機(jī)制極為重要。既是保障考試公平公正，維護(hù)考生權(quán)益，又能提高考試機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量和服務(wù)水平。比如對(duì)違規(guī)考生的處理程序，應(yīng)當(dāng)使之更加規(guī)范、合理，保證考生在收到處罰時(shí)有維護(hù)自身權(quán)益的機(jī)會(huì)和途徑，因此需要建立一個(gè)包括告知、申辯、申訴、聽(tīng)證、訴訟等程序的規(guī)范并對(duì)每一項(xiàng)程序進(jìn)行具體化，充分保障考生申訴權(quán)利。這將有利于考試領(lǐng)域相關(guān)制度的完善。在我國(guó)，追究法律責(zé)任應(yīng)遵循原則中很重要的一條是程序保障原則。〔6〕也就是說(shuō)確定和追究法律責(zé)任必須通過(guò)一定的司法程序才是正確性的保證，是公民、法人和其他社會(huì)組織合法權(quán)益的保障。

5.對(duì)違紀(jì)舞弊行為處罰嚴(yán)厲。多年來(lái)，我國(guó)各級(jí)各類(lèi)考試違紀(jì)舞弊現(xiàn)象較為普遍，集體舞弊行為也時(shí)有發(fā)生。對(duì)違紀(jì)舞弊考生的處罰僅僅是單科成績(jī)作廢，取消考試資格，禁止報(bào)考等?，F(xiàn)行的有關(guān)考試法律責(zé)任的規(guī)定普遍偏輕，打擊力度不夠，在實(shí)踐中沒(méi)有威懾和警示效果。在考試作弊處罰上我國(guó)古代早就將考試作弊視為重大罪行。南京“江南貢院”記載了科舉考試中不同朝代對(duì)作弊考生的處罰，非常嚴(yán)厲，近乎絕情。而美國(guó)處理考生違紀(jì)舞弊行為，其處罰程度也相當(dāng)嚴(yán)厲，“2000年美國(guó)的TOFFOL考試，個(gè)別學(xué)生請(qǐng)人替考。如果指控成立，將面臨最高5年監(jiān)禁和25萬(wàn)美元罰款的處罰”〔7〕。不嚴(yán)厲的刑罰就不足以產(chǎn)生威懾力。在巨大的利益誘惑和不夠嚴(yán)厲的刑罰處罰面前，大多數(shù)伺機(jī)舞弊的人都會(huì)鋌而走險(xiǎn)，甚至考試工作人員集體參與。因此迫切需要通過(guò)嚴(yán)厲的法律來(lái)震懾和遏制違紀(jì)舞弊行為。

因此，在實(shí)踐性和操作性相結(jié)合的前提下，考試法規(guī)應(yīng)成為考試事業(yè)發(fā)展的重要保障。通過(guò)考試立法，一方面保障考試機(jī)構(gòu)行使權(quán)力有法可依，另一方面保護(hù)考生合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)考試運(yùn)作的規(guī)范化科學(xué)化。建立健全考試法律法規(guī)，為考試事業(yè)保駕護(hù)航。

〔1〕覃紅霞著，劉海峰主編.高校招生考試法治研究〔M〕.武漢：華中師范大學(xué)，2007：152-153.

〔2〕劉海寧.考試舞弊原因的社會(huì)學(xué)分析〔J〕.北京：雙語(yǔ)學(xué)習(xí)，2007(3)：23-24.

〔3〕〔7〕唐冰開(kāi),戚欣.教育考試法制化問(wèn)題研究〔M〕.吉林：吉林大學(xué)出版社，2010：265-268，282.

〔4〕廖平勝,梁其健,蘇水華等.考試管理學(xué)〔M〕.武漢：華中師范大學(xué)出版社，1996.

〔5〕李化德,李亦成.臺(tái)灣地區(qū)公務(wù)人員考試法律制度對(duì)祖國(guó)大陸考試立法的啟示〔J〕.北京：中國(guó)考試,2009(3):45-52.

〔6〕卓澤淵.法學(xué)導(dǎo)論〔M〕.北京：法律出版社，1998.

（責(zé)任編輯：王偉宜）

郭安靜，女，江蘇省教育考試院助理研究員、碩士，主要研究方向?yàn)榻逃荚嚪蓡?wèn)題（南京210024）