后危機(jī)時(shí)代美國(guó)金融監(jiān)管規(guī)則的演變

美國(guó)“沃爾克規(guī)則”的現(xiàn)實(shí)性及其前景展望

美國(guó)的大型、復(fù)雜金融集團(tuán)享受了多年的放松管制、全球化及從事多種經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和將其自有資本投資于大量非銀行業(yè)務(wù)的自由。它們脫離資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行更大的非中介化投資，進(jìn)入效率不斷提高的資本市場(chǎng)，最終成了此次金融危機(jī)的中心。為應(yīng)對(duì)大型、復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)帶來的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，前美聯(lián)儲(chǔ)主席保羅·沃爾克提出了一系列監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的措施。經(jīng)多年?duì)幷摵蛥f(xié)商，美國(guó)五大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)于2013年12月10日批準(zhǔn)最終版本的“沃爾克規(guī)則”。該規(guī)則對(duì)銀行機(jī)構(gòu)自營(yíng)交易作出嚴(yán)格限制：不許拿國(guó)家擔(dān)保的錢從事高風(fēng)險(xiǎn)游戲。這標(biāo)志著，在華爾街巨頭、監(jiān)管部門之間博弈的關(guān)鍵戰(zhàn)場(chǎng)上，監(jiān)管部門取得了壓倒性勝利，以避免廣大納稅人為金融機(jī)構(gòu)的“賭博”買單，避免“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)引發(fā)金融危機(jī)，威脅美國(guó)金融體系。這被認(rèn)為是繼2010年美國(guó)通過大蕭條以來最嚴(yán)苛的《多德—弗蘭克華爾街金融改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（簡(jiǎn)稱《多德—弗蘭克法案》）后最具突破性意義的監(jiān)管領(lǐng)域事件，標(biāo)志著美國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管自此進(jìn)入更加嚴(yán)格的新時(shí)代。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬就此發(fā)表聲明說，“沃爾克規(guī)則”將禁止銀行機(jī)構(gòu)利用政府擔(dān)保的存款進(jìn)行投機(jī)交易，促進(jìn)美國(guó)金融體系穩(wěn)定。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)雅各布·盧也表示，完成這項(xiàng)規(guī)定的制定是美國(guó)金融監(jiān)管改革的一個(gè)重要里程碑，將改變?nèi)A爾街的交易行為。

然而，在人們?yōu)槊辣O(jiān)管層頂住來自華爾街的層層壓力堅(jiān)守規(guī)則核心條款的同時(shí)，也為規(guī)則后續(xù)實(shí)施面臨的技術(shù)難題感到擔(dān)憂。此外，規(guī)則可能給美銀行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力帶來的負(fù)面沖擊是否會(huì)影響其實(shí)施的持續(xù)性，也是值得觀察的問題。

一、大型、復(fù)雜的混業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)

作為對(duì)金融危機(jī)的反應(yīng)，美國(guó)20世紀(jì)30年代出臺(tái)的《格拉斯—斯蒂格爾法案》將商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與投資銀行業(yè)務(wù)相分離，開啟了美國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的時(shí)代。在法案通過后的幾十年內(nèi)，大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)基本上一直是被美國(guó)金融體系所禁止的。然而，自20世紀(jì)70年代以來，隨著金融產(chǎn)品與金融工具創(chuàng)新越來越普遍，資本市場(chǎng)快速發(fā)展，金融“脫媒”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，這使得商業(yè)銀行的表內(nèi)業(yè)務(wù)增速減緩甚至出現(xiàn)萎縮。另外，國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定在很大程度上限制了美國(guó)銀行的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)銀行業(yè)要求修改與廢除該法的呼聲日益高漲。

美國(guó)《1994年里格爾—尼爾州際銀行和分行效率法》允許銀行經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)，使得情況發(fā)生了根本改變。監(jiān)管上的變化使得銀行業(yè)務(wù)在地理和功能上大大地?cái)U(kuò)張。為了提高美國(guó)銀行在資本市場(chǎng)服務(wù)中的競(jìng)爭(zhēng)力，1999年，美國(guó)通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，廢除了1933年的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，使得銀行的證券業(yè)務(wù)得到了擴(kuò)張，也使得銀行能夠進(jìn)入金融保險(xiǎn)行業(yè)和其他的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而這些金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)也能夠進(jìn)入到銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域中來。一些最大的美國(guó)銀行大舉進(jìn)入證券承銷和并購(gòu)顧問等投資銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一些保險(xiǎn)公司也并購(gòu)一些投資銀行機(jī)構(gòu)，以開展資本市場(chǎng)活動(dòng)，還有一些保險(xiǎn)公司，如AIG還經(jīng)營(yíng)信用衍生工具和其他衍生工具。

美國(guó)大型銀行在承銷債券、股票等業(yè)務(wù)方面獲取了很大的市場(chǎng)份額的同時(shí)，也日益增加了銀行過去不愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，像其他投資銀行一樣，由于中間業(yè)務(wù)利潤(rùn)空間有限，這些銀行也開始大量進(jìn)行自營(yíng)業(yè)務(wù)以增加收入。一些銀行大量從事表外的互換和其他衍生工具業(yè)務(wù)，以及使用特殊目的表外工具以規(guī)避監(jiān)管資本要求和杠桿限制，獲取更大的收益。

為了追求更高的利潤(rùn)，美國(guó)的這些大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)還脫離資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行更多的非中介業(yè)務(wù)投資。它們利用監(jiān)管資本要求中的漏洞來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的其他領(lǐng)域，特別是住宅房地產(chǎn)進(jìn)行高杠桿投機(jī)。它們的投機(jī)行為大部分是來自債券持有者提供的融資。由于這些金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模龐大而且相互之間聯(lián)系緊密，債權(quán)人知道這些金融機(jī)構(gòu)能夠獲得政府的擔(dān)保。另外，這些金融機(jī)構(gòu)自身也知道，無論怎樣它們都將獲得政府救助，因而對(duì)于可能發(fā)生的負(fù)面結(jié)果并不在乎。此外，這些大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)還通過兼并及其他公司行動(dòng)極大地增加它們的規(guī)模、復(fù)雜性與影響力。正是這些行為，最終使得它們成為了此次全球金融危機(jī)的中心。

二、美國(guó)“沃爾克規(guī)則”產(chǎn)生的背景

大型、復(fù)雜的混業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以被定義為同時(shí)經(jīng)營(yíng)商業(yè)銀行、投資銀行、資產(chǎn)管理和保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)一旦倒閉，將會(huì)引發(fā)一國(guó)的甚至是全球的金融體系系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，這些大型金融機(jī)構(gòu)，人們總是認(rèn)為它們太重要了，不能讓它們倒閉。在此次金融危機(jī)中，處于危機(jī)中心的美國(guó)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)起到了重要的推動(dòng)作用，各國(guó)政府都對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的所作所為非常不滿。

雖然對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)開展多樣化業(yè)務(wù)存在不同的觀點(diǎn)，然而幾乎沒有爭(zhēng)議的是，大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)向多種業(yè)務(wù)拓展產(chǎn)生了更大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。很多研究均從理論上證實(shí)了金融危機(jī)中的事實(shí)，即大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)更大。另外，此次金融危機(jī)表明，大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的自律監(jiān)管被這一行業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)在的代理沖突與一直存在的道德風(fēng)險(xiǎn)扭曲了。如果不是因?yàn)樗鼈兡菚r(shí)成為系統(tǒng)機(jī)構(gòu)因而獲得政府的救助，其中的大多數(shù)會(huì)于2008年倒閉，從而將它們承擔(dān)的巨大風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給公眾。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。為了防止大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)為了追逐高額利潤(rùn)從事高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，從而威脅整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，2010年1月，奧巴馬政府的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顧問委員會(huì)主席沃爾克提出了一系列旨在加強(qiáng)金融業(yè)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的措施，如禁止銀行從事自營(yíng)交易、擁有與支持對(duì)沖基金及私募股權(quán)基金。對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的最優(yōu)策略就是由監(jiān)管者收費(fèi)，迫使大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)將它們受擔(dān)保的債務(wù)的成本與它們產(chǎn)生的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，即所謂的“沃爾克規(guī)則”。

作為前美聯(lián)儲(chǔ)主席的沃爾克長(zhǎng)期以來一直主張，任何隱性的聯(lián)邦擔(dān)保的范圍僅限于數(shù)量相對(duì)較少的重要銀行業(yè)機(jī)構(gòu)并且限于核心銀行職能，而不應(yīng)延伸到所有金融中介機(jī)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。沃爾克認(rèn)為，銀行可以從事作為金融中介機(jī)構(gòu)的所有商業(yè)銀行與投資銀行業(yè)務(wù)，但不允許從事非銀行業(yè)務(wù)如自營(yíng)交易、作為主要投資方投資、商品投機(jī)、對(duì)沖基金與私募股權(quán)基金管理。這些業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分散到非銀行資產(chǎn)管理公司中去，并受到相應(yīng)監(jiān)管。

全球金融危機(jī)及其所帶來的慘痛教訓(xùn)使美國(guó)重新拉開了金融監(jiān)管制度變革的大幕。2010年7月21日，奧巴馬簽署了金融監(jiān)管改革法案即《多德—弗蘭克法案》。這一法案被認(rèn)為是20世紀(jì)30年代以來最雄心勃勃而影響深遠(yuǎn)的金融監(jiān)管改革。但是，由于大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的游說以及考慮到美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，這一法案大大軟化了最初的沃爾克規(guī)則，因而也大大限制了沃爾克規(guī)則的約束力。

三、沃爾克規(guī)則的出臺(tái)

2013年12月10日，對(duì)于美國(guó)金融監(jiān)管來說是歷史性的一天。當(dāng)天，美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、商品期貨交易委員會(huì)等五大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)先后表決通過了一項(xiàng)更為嚴(yán)格的金融監(jiān)管法案版本——沃爾克規(guī)則。

沃爾克規(guī)則主要包括三方面內(nèi)容：一是“禁止自營(yíng)交易”——禁止銀行機(jī)構(gòu)從事大多數(shù)自營(yíng)交易，但代理客戶買賣證券的做市交易、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖交易可得到豁免。所謂自營(yíng)交易是指，銀行機(jī)構(gòu)利用自有資金買賣股票、債券、商品期貨期權(quán)、其他衍生品的業(yè)務(wù)，這些既是華爾街各大金融機(jī)構(gòu)的重要利潤(rùn)來源，也被認(rèn)為是歷次金融危機(jī)的重要來源。二是“限制銀行混業(yè)”——限制銀行機(jī)構(gòu)向?qū)_基金、私募股權(quán)基金的投資、贊助等各種關(guān)系。三是“CEO負(fù)責(zé)合規(guī)”——要求銀行機(jī)構(gòu)設(shè)立確保遵守沃爾克規(guī)則的內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃，并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交相關(guān)計(jì)劃及報(bào)告重大交易活動(dòng)情況，CEO必須負(fù)全責(zé)。

華爾街此前通過層層游說否認(rèn)實(shí)施該規(guī)則的必要性，稱危機(jī)后大銀行已加強(qiáng)自我約束并減少了冒險(xiǎn)行為。目前來看，這一策略遭遇了徹底失敗。金融機(jī)構(gòu)所謂近年來強(qiáng)化自我約束，主要有兩方面原因：一是去杠桿化過程的自然行為；二是預(yù)期沃爾克規(guī)則實(shí)施而提前采取的行動(dòng)。這不僅不會(huì)削弱該規(guī)則實(shí)施的必要性，反而印證了其有效性。沃爾克規(guī)則的初衷是降低因銀行不加節(jié)制地自營(yíng)交易而引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)幾率。銀行的傳統(tǒng)角色是進(jìn)行間接投資，即接受儲(chǔ)戶存款，再以貸款的形式投放到企業(yè)。在這個(gè)過程中，銀行和企業(yè)的關(guān)系是債權(quán)關(guān)系，其盈利途徑是賺取利差，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。而在銀行開展大量自營(yíng)交易之后，其角色則與投行相當(dāng)，從事的是大量直接投資業(yè)務(wù)，即將私有資金直接投給企業(yè)或者購(gòu)買上市公司股票等，這時(shí)其與企業(yè)的關(guān)系就是股權(quán)關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)要較債權(quán)關(guān)系大得多。這種風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于作為國(guó)家金融命脈的銀行來說是不能接受的，因?yàn)槠湮罩蘖繃?guó)民存款，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心所在。一旦銀行直接投資失敗或者出現(xiàn)問題，會(huì)把大批金融機(jī)構(gòu)乃至實(shí)體機(jī)構(gòu)拉下水，進(jìn)而形成極具破壞力的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在沃爾克規(guī)則提出兩個(gè)3%的限制，就可以確保即使銀行直接投資部分虧損，但因其在銀行資產(chǎn)中占比有限，不至于將銀行拖垮，也就可以避免其觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

沃爾克規(guī)則歷經(jīng)華爾街大銀行的重重反彈，最終獲批細(xì)則得以保全幾乎全部硬性條款，說明2008年金融危機(jī)后，美國(guó)確實(shí)在反思其金融監(jiān)管并采取了具有歷史性意義的實(shí)質(zhì)行動(dòng)。短期看，限制大銀行自營(yíng)交易可能會(huì)對(duì)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力構(gòu)成打壓，但從長(zhǎng)期看，其有助于大幅降低發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，而金融穩(wěn)定無論對(duì)于金融發(fā)展還是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是重要保障。

從獲批的細(xì)則來看，雖然規(guī)定了諸多豁免，但較之《多德—弗蘭克法案》敲定后的版本所作妥協(xié)有限。一是將規(guī)則實(shí)施期限延長(zhǎng)，由2014年7月推遲至2015年7月；二是允許銀行實(shí)體在更多限制的環(huán)境下，進(jìn)行外國(guó)主權(quán)負(fù)債或其政治細(xì)分區(qū)域負(fù)債的自營(yíng)交易；三是只對(duì)資產(chǎn)規(guī)模大于10億美元的銀行實(shí)施合規(guī)監(jiān)管，資產(chǎn)規(guī)模較小的社區(qū)銀行可以豁免遵守該規(guī)則。上述讓步?jīng)]有觸及原有硬性條款，主要妥協(xié)發(fā)生在《多德—弗蘭克法案》立法之前。沃爾克原本主張完全禁止銀行從事自營(yíng)交易及持有私募基金，后來轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S出于風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖需求進(jìn)行部分證券和衍生品交易。私募基金也由禁止改為兩個(gè)3%的限制：一是銀行對(duì)對(duì)沖基金的投資不超過后者資本金的3%；二是銀行對(duì)對(duì)沖基金的投資不超過銀行一級(jí)核心資本的3%。

四、“規(guī)則”實(shí)施持續(xù)性面臨考驗(yàn)

美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的量化寬松，給金融機(jī)構(gòu)留下了大量的資金剩余，他們拿著大筆的錢，投往衍生品、對(duì)沖基金等高風(fēng)險(xiǎn)渠道，累積巨大風(fēng)險(xiǎn)。彭博統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年第三季度，交易收入占總收入的比重，高盛高達(dá)44%，摩根士丹利達(dá)32%，花旗集團(tuán)、摩根大通達(dá)到20%。對(duì)于私募股權(quán)基金、對(duì)沖基金、金融衍生品等投資熱點(diǎn)，該規(guī)則也切斷了他們的大部分財(cái)路，因?yàn)樵摲ò竾?yán)格限制給他們的資金供給。斷了眾多巨頭的財(cái)路，也導(dǎo)致該法案“四面樹敵”，金融機(jī)構(gòu)的反對(duì)、嘲笑不斷。摩根大通首席執(zhí)行官戴蒙（Jamie Dimon）說，要保證我手下交易員不違反規(guī)則，那么他們每個(gè)人身邊，都需要配備一名律師、一名心理醫(yī)生。銀行業(yè)也一直指責(zé)，沃爾克規(guī)則無法分清“逐利交易”與“對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)”之間的區(qū)別，將沖擊市場(chǎng)。

“沃爾克規(guī)則”在具體實(shí)施過程中仍有些遺漏問題有待解決。目前主要有三方面挑戰(zhàn)：一是能否清晰區(qū)分銀行自營(yíng)交易和代客交易以及如何判斷相關(guān)交易是否出于對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的需求，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何將對(duì)沖業(yè)務(wù)、做市商業(yè)務(wù)和自營(yíng)交易區(qū)分開來，如何界定放貸和投資等。二是銀行業(yè)務(wù)的復(fù)雜性也給監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效執(zhí)行帶來了難題，即如何確保交易數(shù)據(jù)的可得性和真實(shí)性。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平能否達(dá)到要求，細(xì)則實(shí)施在技術(shù)層面還存在很多疑問。也就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否保證足夠透明度，是否有能力及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能隱藏自營(yíng)交易的新方法，從而在超乎尋常復(fù)雜的銀行交易報(bào)表中發(fā)現(xiàn)問題。總的來說，關(guān)注核心都是銀行有多大的空間和能力以做市及對(duì)沖為幌子來做自營(yíng)交易。

此外，如果“沃爾克規(guī)則”能夠得到持久實(shí)施，則可能會(huì)帶來華爾街文化的改變，即從風(fēng)險(xiǎn)偏好型文化轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型文化。但目前看來這還是一個(gè)很大的問號(hào)。畢竟眼下是一個(gè)全球化時(shí)代，金融業(yè)是最代表一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)。目前只有英國(guó)推出了與沃爾克規(guī)則類似的威克斯規(guī)則（即要求銀行內(nèi)部隔離投行與零售銀行業(yè)務(wù)），而其他國(guó)家金融機(jī)構(gòu)均不受此限制。美國(guó)能否長(zhǎng)期容忍沃爾克規(guī)則帶來的金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，這是一個(gè)非常值得懷疑的問題。當(dāng)年《多德—弗蘭克法案》之所以能夠推出，也是因?yàn)?008年金融危機(jī)傷害太大，各界對(duì)華爾街怨氣沖天，外部環(huán)境為從嚴(yán)監(jiān)管創(chuàng)造了條件。但時(shí)隔多年，伴隨著危機(jī)烙印漸行退去，加之華爾街整裝重來，民眾怨氣有所平復(fù)，束縛銀行競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)而為美國(guó)整體經(jīng)濟(jì)拉分的嚴(yán)苛監(jiān)管還能否堅(jiān)持下去，是一個(gè)非常大的考驗(yàn)。但從長(zhǎng)期看，降低爆發(fā)嚴(yán)重金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)肯定是有利于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，根據(jù)《多德—弗蘭克法案》的規(guī)定，美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、商品期貨交易委員會(huì)都將負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)監(jiān)管細(xì)則，財(cái)政部也需參與協(xié)調(diào)。

總之，從四年前動(dòng)議的提出到三年半前被寫入《多德—弗蘭克法案》，再到細(xì)則最終獲美五大監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，以限制銀行自營(yíng)交易及投資對(duì)沖基金和私募基金為核心內(nèi)容的“沃爾克規(guī)則”終于由虛到實(shí)，在美國(guó)金融監(jiān)管史上留下了不可磨滅的烙印。盡管對(duì)于其后續(xù)實(shí)施，人們還存在這樣和那樣的疑問，但不容置疑的是，這是一場(chǎng)美監(jiān)管層完勝華爾街的戰(zhàn)役，其開啟的或?qū)⑹且粋€(gè)全新的美國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管時(shí)代。

（陳支農(nóng)，淮安市工貿(mào)資產(chǎn)管理有限公司）

美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局成立以來運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)及啟示

2009年以來，隨著世界經(jīng)濟(jì)走出陰霾并逐步回暖，為避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)累積和危機(jī)重演，許多國(guó)家開始著力進(jìn)行金融監(jiān)管體系改革，美國(guó)在金融危機(jī)后的金融監(jiān)管改革則將金融消費(fèi)者保護(hù)提到前所未有的高度。2008年3月美國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)圖》（以下簡(jiǎn)稱《架構(gòu)藍(lán)圖》），提出專注于監(jiān)管目標(biāo)的監(jiān)管方法，建立基于目標(biāo)監(jiān)管的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)，監(jiān)管架構(gòu)專注于三個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)：市場(chǎng)穩(wěn)定性監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管、商業(yè)行為監(jiān)管（與消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管相關(guān)），將金融消費(fèi)者保護(hù)作為金融監(jiān)管的三大目標(biāo)之一。

2009年6月美國(guó)財(cái)政部公布了《金融監(jiān)管改革：一個(gè)全新的基礎(chǔ)——美國(guó)金融監(jiān)管體制的重構(gòu)》，提出了成立一個(gè)獨(dú)立的消費(fèi)金融保護(hù)機(jī)構(gòu)的方案，統(tǒng)一對(duì)消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，減少聯(lián)邦監(jiān)管差距，推進(jìn)相互協(xié)調(diào)，加強(qiáng)相似產(chǎn)品監(jiān)管的相容性；同時(shí)賦予其規(guī)則制定、監(jiān)管和檢查機(jī)構(gòu)遵守法規(guī)及行政執(zhí)行沖突方面的權(quán)利。2010年7月21日，奧巴馬簽署的《多德—弗蘭克法案》要求創(chuàng)立消費(fèi)者金融保護(hù)署（CFPA），以保證美國(guó)消費(fèi)者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他金融產(chǎn)品時(shí)，得到清晰、準(zhǔn)確的信息，同時(shí)杜絕隱藏費(fèi)用、掠奪性條款和欺騙性的做法。

一、美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局的組織體制與基本職能

（一）美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局的組織體制

美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局設(shè)立以下內(nèi)部機(jī)構(gòu)：

1.金融教育辦公室。主要職責(zé)是積極開展和實(shí)施金融知識(shí)教育活動(dòng)，幫助金融消費(fèi)者做出更好的金融決策；以社區(qū)為基礎(chǔ)開展金融咨詢；為消費(fèi)者提供信貸產(chǎn)品的評(píng)估結(jié)果，幫助其了解信貸的歷史情況和理解評(píng)估得分的含義；幫助消費(fèi)者在主要的金融機(jī)構(gòu)存款、借款和獲得其他服務(wù)；協(xié)助消費(fèi)者準(zhǔn)備教育費(fèi)用、提交資助申請(qǐng)、減少債務(wù)和改善財(cái)務(wù)狀況；協(xié)助消費(fèi)者制定長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄策略。

2.公平貸款和平等機(jī)會(huì)辦公室。主要職責(zé)為監(jiān)督和實(shí)施《平等信貸機(jī)會(huì)法》、《住房抵押公開法》等保障個(gè)人和社區(qū)能公平、公正和非歧視地獲得貸款的聯(lián)邦法律，與聯(lián)邦和各州其他監(jiān)管者就公平貸款進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)聯(lián)邦公平貸款法律制度的統(tǒng)一、持續(xù)和有效實(shí)施，與企業(yè)私營(yíng)、公平貸款、民權(quán)、消費(fèi)者和社區(qū)服務(wù)等問題的積極倡導(dǎo)者合作，培養(yǎng)公平貸款意識(shí)，就公平貸款相關(guān)工作情況向國(guó)會(huì)提交年度報(bào)告。

3.消費(fèi)者咨詢委員會(huì)。咨詢委員會(huì)的組成體現(xiàn)多元化，對(duì)其中的兼職委員可給予一定的報(bào)酬。主要職責(zé)是就消費(fèi)金融產(chǎn)品和服務(wù)現(xiàn)有情況和消費(fèi)者金融保護(hù)局如何依法發(fā)揮作用提供咨詢和建議。

4.軍隊(duì)成員事務(wù)服務(wù)辦公室。主要職責(zé)為積極開展提高軍隊(duì)成員有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)的決策質(zhì)量活動(dòng)；接受軍隊(duì)成員及其家庭的投訴，并將投訴向相關(guān)的聯(lián)邦和各州機(jī)構(gòu)反映；必要時(shí)在聯(lián)邦和各州機(jī)構(gòu)之間就向軍隊(duì)成員及其家庭提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者保護(hù)措施進(jìn)行協(xié)調(diào)。

5.老年人金融保護(hù)辦公室。主要職責(zé)是為老年人提供財(cái)務(wù)知識(shí)和咨詢，幫助老年人辨識(shí)不公平、欺詐或?yàn)E用的金融行為；就長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄和晚年經(jīng)濟(jì)安全等問題為老年人提供一對(duì)一的金融咨詢服務(wù)；針對(duì)不公平、欺詐或?yàn)E用等問題向老年人提供個(gè)人消費(fèi)信貸建議；監(jiān)督向老年人提供咨詢的財(cái)務(wù)顧問的資質(zhì)和委任，并就不公平、欺詐或?yàn)E用的認(rèn)證或委任行為向相關(guān)部門發(fā)出警示；就老年人獲取財(cái)務(wù)顧問合法資質(zhì)信息的途徑、判斷最符合自己需要的財(cái)務(wù)顧問并查證其可信度的方法等問題，向國(guó)會(huì)及相關(guān)委員會(huì)提交立法建議。

（二）美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局的主要職能

1.制訂或修訂金融消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)。7個(gè)聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)將相關(guān)權(quán)限移交至美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局，由其負(fù)責(zé)制定與聯(lián)邦消費(fèi)者金融法律有關(guān)的條例、指令和指引，對(duì)總資產(chǎn)超過100億的銀行、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)和信貸協(xié)會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)執(zhí)行法規(guī)的情況進(jìn)行檢查。截至2013年2月末，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局共提出10項(xiàng)法規(guī)制訂或修訂建議，已經(jīng)發(fā)布且較有影響力的金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則有兩項(xiàng)：一是預(yù)付卡新規(guī)，二是抵押貸款新規(guī)。

2.開展金融消費(fèi)者教育。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局成立后，主要通過3種方式加強(qiáng)消費(fèi)者教育：一是通過設(shè)立專門的金融教育部門，具體負(fù)責(zé)向消費(fèi)者提供有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)的教育知識(shí)，向傳統(tǒng)上受到較少服務(wù)的消費(fèi)者和社區(qū)提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息、指導(dǎo)和技術(shù)支持。二是設(shè)立消費(fèi)者咨詢免費(fèi)電話，該電話還具備接受投訴的功能，由專人負(fù)責(zé)為美國(guó)國(guó)民提供金融消費(fèi)資訊和服務(wù)。三是通過網(wǎng)站提供基礎(chǔ)金融知識(shí)。為公民一生中重要的人生階段提供金融策劃知識(shí)，同時(shí)針對(duì)不同人群提出金融規(guī)劃，并為各年齡段、各文化程度人群提供學(xué)習(xí)材料。

3.檢查金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)合規(guī)情況。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局對(duì)規(guī)模較大存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，也將其職責(zé)委托給合適的審慎監(jiān)管者，但至少選派一名檢查人員參與檢查。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將及時(shí)與美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局就檢查的結(jié)果、范圍等合作協(xié)商，確保被檢查機(jī)構(gòu)最低限度的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局對(duì)于資產(chǎn)不足100億美元的銀行（包括儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)）與資產(chǎn)不足15億美元的信用社消費(fèi)者保護(hù)主要承擔(dān)協(xié)助角色，收集所有機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者合規(guī)檢查信息；必要時(shí)撤銷審慎性監(jiān)管者作為具體金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者合規(guī)監(jiān)管者的資格，但是財(cái)政部有權(quán)推翻該決定。所有向消費(fèi)者提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)接受美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局監(jiān)管與審查，監(jiān)管力度應(yīng)當(dāng)符合該機(jī)構(gòu)過去所暴露的風(fēng)險(xiǎn)。

4.構(gòu)建并負(fù)責(zé)運(yùn)作消費(fèi)投訴及處理體系。一是消費(fèi)者可以通過網(wǎng)站、電子郵件、傳真或電話就金融機(jī)構(gòu)侵權(quán)問題向美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局投訴。二是對(duì)于消費(fèi)者的投訴，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局要求金融機(jī)構(gòu)在15日內(nèi)作出回應(yīng)，并要求其在60天內(nèi)處理完所有投訴。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局可以對(duì)違法情況依法進(jìn)行聽證，并提出處理意見。三是美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局在投訴處理完畢后，對(duì)投訴信息進(jìn)行匯總，向局長(zhǎng)以及其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào)。不定期對(duì)專項(xiàng)投訴進(jìn)行整理，發(fā)布反饋報(bào)告。四是建立了投訴信息數(shù)據(jù)庫(kù)，與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦、州貿(mào)易委員會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)共享，通過數(shù)據(jù)分析對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。五是美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局通過司法或行政處罰所得的罰款，存入美聯(lián)儲(chǔ)設(shè)立的“消費(fèi)者金融民事處罰基金”，用于救濟(jì)無法獲得賠償?shù)慕鹑诋a(chǎn)品或服務(wù)受害者。

5.進(jìn)行金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)測(cè)和研究。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局內(nèi)設(shè)研究部門，研究、分析并報(bào)告金融市場(chǎng)上有關(guān)金融消費(fèi)者產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢(shì)，研究重點(diǎn)分為兩類：一是金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)方面的情況。與檢查情況公告不同，此類報(bào)告涉獵范圍更廣，包括其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、法院、投訴等涉及的同類問題。二是金融消費(fèi)者保護(hù)問題的分析。此類報(bào)告涉及金融產(chǎn)品和服務(wù)的特征、成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)，保障消費(fèi)者的充分知情權(quán)。同時(shí)，報(bào)告還披露金融產(chǎn)品和服務(wù)交易的管理情況，包括產(chǎn)品和服務(wù)的成本、費(fèi)用及數(shù)據(jù)處理，如信用機(jī)構(gòu)管理消費(fèi)者數(shù)據(jù)的調(diào)查等。

（三）美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局運(yùn)作的特點(diǎn)

美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局作為一個(gè)新成立的行政機(jī)構(gòu)，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，其運(yùn)作主要有以下特點(diǎn)：一是以消費(fèi)者為本位，以金融安全為目標(biāo)。金融消費(fèi)者保護(hù)局設(shè)立的目的是確保所有消費(fèi)者均能順利進(jìn)入金融市場(chǎng)，確保消費(fèi)者在金融市場(chǎng)中得到公平、透明的待遇。二是美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局一般可同時(shí)行使立法權(quán)、行政權(quán)和部分司法權(quán)。它雖然在形式上隸屬于美聯(lián)儲(chǔ)，但是美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)不得對(duì)其施加任何行政上的干預(yù)。三是金融消費(fèi)者保護(hù)局具有前所未有的資金的獨(dú)立性。四是擁有獨(dú)立的問責(zé)制度，自行承擔(dān)責(zé)任和履行義務(wù)。

二、完善我國(guó)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)制度

（一）選擇適當(dāng)?shù)慕鹑谙M(fèi)者保護(hù)體制

美國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)局，具有與其他行政部門平等的法律地位。其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)也復(fù)雜，職能比較全面和細(xì)致。我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)體制應(yīng)取決于我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展情況、金融消費(fèi)者的影響力以及決策者的認(rèn)識(shí)。目前，我國(guó)保監(jiān)會(huì)設(shè)立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，證監(jiān)會(huì)設(shè)立了中小投資者保護(hù)局，央行、銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部均已成立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局，各自在職責(zé)范圍開展消費(fèi)者保護(hù)具體工作。下一步，應(yīng)在明確劃分4個(gè)部門職權(quán)職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立部門間信息交流、聯(lián)席會(huì)議以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、責(zé)任追究等協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，共同保護(hù)金融消費(fèi)者。同時(shí)，金融消費(fèi)者保護(hù)部門也應(yīng)加強(qiáng)與金融行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、媒體和高校等方面的交流與溝通，穩(wěn)妥構(gòu)建多元化金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，合力促進(jìn)金融消費(fèi)者保護(hù)工作。

（二）對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行專門立法

在條件成熟時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮制定專門的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》或《金融消費(fèi)者保護(hù)條例》，明確金融消費(fèi)者的概念、金融權(quán)益類型、金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者雙方的權(quán)利義務(wù)、金融權(quán)益保護(hù)范圍、救濟(jì)途徑、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)管措施等，為我國(guó)強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者這一弱勢(shì)群體的保護(hù)提供有力的法律保障。

（三）不斷提高金融消費(fèi)者自我保護(hù)能力

隨著金融創(chuàng)新和金融產(chǎn)品的日趨復(fù)雜，金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸向普通家庭轉(zhuǎn)移，金融素養(yǎng)的缺乏容易導(dǎo)致金融消費(fèi)者無法做出正確合理的金融決策。因此，提高消費(fèi)者金融素養(yǎng)十分必要。美國(guó)意識(shí)到上述問題的嚴(yán)重性，在金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了金融消費(fèi)者教育和宣傳部門。金融素養(yǎng)的提高主要依賴于渠道多元的金融教育，有效的金融消費(fèi)者教育，可以增強(qiáng)公眾對(duì)金融體系的信心。我國(guó)應(yīng)考慮制定金融消費(fèi)者教育規(guī)劃和指標(biāo)體系，形成長(zhǎng)效工作機(jī)制。政府一方面要為金融消費(fèi)者提供專業(yè)的法律、金融知識(shí)咨詢服務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶的教育、引導(dǎo)責(zé)任，將其作為金融業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的必然組成部分；另一方面考慮建立評(píng)估金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)者教育有效性的指標(biāo)體系，通過多種形式，積極開展金融消費(fèi)者教育和宣傳活動(dòng)。?

（田俊領(lǐng)，中國(guó)人民銀行開封市中心支行）

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) XS）