劉明慧 黨立斌

1.合理引導(dǎo)土地財政收入形式轉(zhuǎn)變。土地財政收入作為一種財政收入形式始終貫穿于一國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段，但收入結(jié)構(gòu)卻會呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。早期美國土地財稅收入是以土地出售收益為主，當(dāng)國有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐漸減少，不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅占總土地財稅收入的比重大幅上升，構(gòu)成了美國土地財稅收入的主體。從美國土地財政收入的發(fā)展演化規(guī)律看，在經(jīng)濟起飛的過程中，即在一段特定時期內(nèi)財政收入高度依賴于非稅收性質(zhì)的土地出讓收益。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，通過稅制的不斷改進，使得與土地有關(guān)的非稅收收入比重降低，形成了目前以財產(chǎn)稅為主要形式的地方財政收入模式。

當(dāng)前我國正處于從土地城鎮(zhèn)化到人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點，新型的具有可持續(xù)性的土地財政收入模式應(yīng)是弱化土地出讓收入，強化房地產(chǎn)稅收入，使土地出讓收入為主逐漸讓位于房地產(chǎn)稅收入為主。從長期看，隨著可供開發(fā)的房地產(chǎn)的減少，房屋保有量的增多，房地產(chǎn)稅收能夠為地方政府帶來穩(wěn)定的財力。因此，近期應(yīng)通過加快房地產(chǎn)稅的立法與改革，切實推進地方房地產(chǎn)稅制體系的建設(shè)，這樣既可以使地方政府獲取相對均衡的稅收來源，又能在一定程度上降低土地出讓價格高企與房地產(chǎn)價格攀升的聯(lián)動效應(yīng)。此外，地方政府還要通過大力扶持實體經(jīng)濟發(fā)展，如加快推進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在保持總體房地產(chǎn)稅收收入流量穩(wěn)定增長的同時，開辟多元化稅源增量來源渠道。

2.建立規(guī)范的政府間土地財政收入分配體制。在政府間財政收入分配體制改革方面，我國現(xiàn)行分稅制只按稅種對稅收收入流量進行了劃分，而對以公共產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的國有土地收入?yún)s沒有涉及。土地出讓收入作為目前公共產(chǎn)權(quán)收益的主要部分，地方政府掌握著實際控制權(quán)，中央分享比例過低，如2011年、2012年中央新增建設(shè)土地有償使用費占當(dāng)年土地出讓收入的比例分別為2.11%和1.16%，中央新增建設(shè)用地土地有償使用費收入占全國新增建設(shè)用地土地有償使用費收入的比重分別為30.07%和30.25%，這種分配格局使土地財政收入處于高度分權(quán)化的管理狀態(tài)，導(dǎo)致地方政府把土地分級管理變?yōu)槭聦嵣系摹胺旨壦小?，強化了土地財政的路徑鎖定效應(yīng)。

為此，后“土地財政”時代除了合理調(diào)整土地財政收入結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)著力重構(gòu)財政收入分權(quán)體系，建立健全土地出讓收入分級管理體系?？煽紤]兩種土地出讓收入的分成改革架構(gòu)，一是適當(dāng)提高中央政府在新增建設(shè)用地有償使用費收入中所占比例，二是對土地出讓收入總額實行中央政府分享制度。不管采用哪種方案，分成比例的確定一方面要對地方政府形成激勵和約束相容的制衡機制，既可以調(diào)動地方政府合理開發(fā)使用土地資源的能動性，又能有效抑制地方政府單純追求當(dāng)期土地出讓收入最大化的傾向;另一方面，以促進政府間事權(quán)、支出責(zé)任與財力匹配為著眼點，土地財政收入分配體制的改革應(yīng)和中央與地方共享稅比例調(diào)整相協(xié)調(diào)，在地方共享稅比例沒有大的調(diào)整、地方其他財力不能保證與事權(quán)較好匹配的條件下，不宜大幅度提高中央土地財政收入的分享比例，從而保證改革后地方政府的財力不受到較大的沖擊。

3.健全土地資本預(yù)算管理體系。從預(yù)算管理的角度，土地財政收入中的土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算，土地相關(guān)的稅費納入公共預(yù)算，以土地出讓收入為抵押的債務(wù)收入尚未納入債務(wù)預(yù)算，因而不符合全口徑預(yù)算管理的要求。后“土地財政”時代土地收入預(yù)算管理的重點應(yīng)放在兩個方面:一是建立土地資本預(yù)算管理體系。通過相關(guān)預(yù)算法律清晰界定土地資本預(yù)算管理權(quán)限與預(yù)算責(zé)任，完善土地收入管理體制和監(jiān)管方式，促進預(yù)算軟約束向預(yù)算硬約束的轉(zhuǎn)變。二是將土地出讓收入納入中期預(yù)算框架。通過編制中期預(yù)算，既實行周期內(nèi)的收入總量控制，又保持年度間的彈性調(diào)整，不僅可以切實控制土地資源供給和利用的節(jié)奏及資本化進程，而且能夠防止土地出讓收入大起大落，有效增強地方政府相對均衡獲取土地出讓收入的能力。