李繼紅 黃 超

目前，公安派出所普遍實(shí)施了量化考核管理模式。相對于無考核管理方式而言，量化考核顯示出強(qiáng)大的優(yōu)越性，激發(fā)了基層民警的工作熱情。然而，多年的量化考核實(shí)踐也顯示出量化考核的一些弊端。筆者通過問卷調(diào)查，了解了基層民警對量化考核的態(tài)度，并以此為依據(jù)探討派出所民警考核的方式方法。

一、量化績效考核普適性反思

量化績效考核是用量化的數(shù)據(jù)、指標(biāo)反映員工工作業(yè)績的一種表現(xiàn)形式。它用定量計(jì)算的方法，采用一定的數(shù)學(xué)模型或數(shù)學(xué)方法，對考核項(xiàng)目用數(shù)字描述。與定性方式相比，量化考核的優(yōu)越性在于評價(jià)結(jié)果更細(xì)致和更明確。作為目標(biāo)管理的一種方式，起源于企業(yè)，廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)，成為現(xiàn)代管理的通用方法。余艷等人對某醫(yī)院量化績效考核的成效進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，考核實(shí)施一年后，員工的工作主動(dòng)性、醫(yī)療安全性、工作效率等29個(gè)方面的工作業(yè)績均有了顯著提升。①余艷、崔焱、劉玉環(huán)：《平衡計(jì)分卡在護(hù)士績效考核中的應(yīng)用效果》，《 解放軍護(hù)理雜志》2013年第20期。陳金釗對某銀行量化績效考核進(jìn)行了調(diào)查，考核實(shí)施8個(gè)月就使全年的效益明顯提高，實(shí)現(xiàn)全年財(cái)務(wù)收入942萬元，完成年度計(jì)劃750萬元的125.6%，綜合經(jīng)營指標(biāo)考核在全市分行中進(jìn)入前三強(qiáng)。①陳金釗：《內(nèi)控制度量化考核效果好——對昭平縣支行推行內(nèi)控制度考核量化記分情況的調(diào)查》，《廣西農(nóng)村金融研究》2002年第3期。

量化考核具有客觀性顯著，業(yè)績易于比較和針對性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)。它以數(shù)字說話，“數(shù)字面前人人平等”，排除了人的主觀因素，增強(qiáng)了員工之間的可比性，尤其是易于發(fā)放獎(jiǎng)金。然而，量化考核的濫用也會帶來問題。楊平認(rèn)為，量化考核制度不適合教師的勞動(dòng)特點(diǎn)，制約了教師工作潛能的發(fā)揮，弱化了考核對教師的激勵(lì)作用，容易引起行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的沖突。②楊平：《大學(xué)教師量化考核的弊端》，《高教論壇》2011年第9期。朱國華認(rèn)為，科學(xué)研究本質(zhì)上應(yīng)該是好奇心驅(qū)使追求真理的沖動(dòng)，而用量化的方式來管理科研，實(shí)際上是利益驅(qū)動(dòng)催化科學(xué)成果的生產(chǎn)，它違背科學(xué)本身熱愛智慧的精神。③朱國華：《對科研量化考核的一個(gè)理論思考》，《云夢學(xué)刊》2007年第4期。曾昭皓認(rèn)為，量化考核蘊(yùn)含了工具理性與價(jià)值理性二者的分裂，不利于高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍的穩(wěn)定與發(fā)展。只有價(jià)值理性的追求與人文關(guān)懷的回歸，才能保持工具理性與價(jià)值理性的合理張力，彌合輔導(dǎo)員量化考核與人文關(guān)懷之間的裂隙，促進(jìn)輔導(dǎo)員的職業(yè)化發(fā)展。④曾昭皓：《對輔導(dǎo)員量化考核問題的合理性反思與探討》，《高校輔導(dǎo)員學(xué)刊》2009年第1期。

可見，量化考核已從盲目的推行，發(fā)展到理性的回歸；從注重量化的形式，發(fā)展到注重考核內(nèi)容與方式有效關(guān)聯(lián)性層面。實(shí)際上，量化考核屬于物本管理。吳甘霖在《心本管理——管理學(xué)的第三次革命》中將現(xiàn)代管理分為物本管理、人本管理和心本管理三個(gè)階段，認(rèn)為中國的管理已走過了物本管理的硬管理時(shí)代，正經(jīng)歷人本管理的柔性管理時(shí)代，并向著心本管理邁進(jìn)。管理的最終目的是通過調(diào)配資源，最大限度地激發(fā)個(gè)人的潛能，而個(gè)人潛能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)是內(nèi)心的自愿。尤其像公安工作，它以群眾工作為基礎(chǔ)，通過長期、艱苦、細(xì)致的群眾工作，形成警民一家的氛圍，從而有效地預(yù)防犯罪、控制犯罪，發(fā)現(xiàn)案情線索，打擊犯罪，維護(hù)社會的公平正義和正常秩序。公安工作具有艱苦性、復(fù)雜性和危險(xiǎn)性等特點(diǎn)。派出所的考核更應(yīng)注重柔性，減少剛性成分，提高自愿因素，真正調(diào)動(dòng)民警的積極性和主動(dòng)性。然而，派出所考核現(xiàn)狀不能令人滿意，考核方式需要深入調(diào)研、仔細(xì)研究。

二、派出所量化績效考核調(diào)查

2013年4月至11月間，筆者以調(diào)查問卷的方式，對派出所現(xiàn)行量化考核的認(rèn)可度和方式等方面進(jìn)行了匿名調(diào)查。調(diào)查對象為派出所長培訓(xùn)班學(xué)員以及公安本科函授班的基層民警學(xué)員。派出所長培訓(xùn)班發(fā)放問卷264份，回收答卷261份，其中有效答卷253份，回收率98.9%，有效率95.8%；本科函授班發(fā)放問卷247份，回收答卷229份，有效答卷212份，回收率92.7%，有效率85.8%。派出所長培訓(xùn)班的學(xué)員是按照江蘇省各市派出所的數(shù)量按比例由市公安局選送，在江蘇警官學(xué)院進(jìn)行培訓(xùn)，他們都是現(xiàn)職派出所正副所長或指導(dǎo)員；本科函授班學(xué)員是通過自愿報(bào)名，經(jīng)專升本成人高考合格，被江蘇警官學(xué)員錄取的學(xué)員，主要來源于江蘇省各地派出所一線民警?？傮w而言，兩類學(xué)員作答態(tài)度認(rèn)真，對問卷內(nèi)容經(jīng)過認(rèn)真思考，答卷具有可信度。

對于問題一“是否需要對民警進(jìn)行考核”，所長班學(xué)員認(rèn)為“需要考核”的占98.8%，“不需要考核”的占0%，“放棄回答”的占1.19%；而函授班學(xué)員對上述3種答案的回答比率分別是：36.3%，56.6%和7.10%。兩者差異巨大，反映出管理者與被管理者心態(tài)的差異。

對于問題二“如果進(jìn)行考核，您認(rèn)為考核的最佳方式”，所長班學(xué)員認(rèn)為“量化方式考核”的占13.0%，“非量化方式考核”的占16.1%，“定性與定量相結(jié)合方式考核”的占70.0%，“放棄回答”的占0.87%；而函授班學(xué)員對上述4種答案的回答比率分別是：8.02%，25.0%，61.3%和5.68%。

對于問題三“如果進(jìn)行考核，您認(rèn)為考核指標(biāo)細(xì)致程度”，所長班學(xué)員認(rèn)為“粗些好”的占74.3%，“細(xì)些好”的占24.1%，“都可以”的占1.6%；而函授班學(xué)員對上述3種答案的回答比率分別是：71.7%，23.1%和5.21%。

對于問題四“如果進(jìn)行考核，您認(rèn)為哪些指標(biāo)應(yīng)設(shè)定基數(shù)，并進(jìn)行定量考核”的多項(xiàng)選擇中，所長班學(xué)員選擇的答案排在前3位的是“出警數(shù)”86.8%，“入戶走訪數(shù)”71.6%，“群體性事件控制數(shù)”70.2%；而函授班學(xué)員所選答案排在前3位的是“出警數(shù)”65.9%，“糾紛調(diào)解結(jié)案數(shù)”53.1%，“查出吸毒人員數(shù)”47.6%。

對于問題五“如果進(jìn)行考核，您認(rèn)為哪些指標(biāo)不應(yīng)設(shè)定基數(shù)，但應(yīng)進(jìn)行定量考核”的多項(xiàng)選擇中，所長班學(xué)員選擇的答案排在前3位的是“刑事案件破案率”63.5%，“移交司法部門案件數(shù)”52.9%，“惡性案件控制數(shù)”48.7%；而函授班學(xué)員所選答案排在前3位的是“民生案件破案率”56.1%，“刑事案件破案率”46.3%，“提供掛牌案件信息數(shù)”43.5%。

對于問題六“如果進(jìn)行考核，您認(rèn)為哪些指標(biāo)不應(yīng)進(jìn)行定量考核”的多項(xiàng)選擇中，所長班學(xué)員選擇的答案排在前3位的是“罰沒款數(shù)”87.4%，“刑事拘留人數(shù)”67.2%，“行政拘留人數(shù)”58.7%；而函授班學(xué)員所選答案排在前3位的是“罰沒款數(shù)”74.6%，“暫住人口錄入數(shù)”62.8%，“刑事拘留人數(shù)”51.9%。

三、派出所量化績效考核調(diào)查結(jié)果分析

對于問題一的回答，派出所長與普通民警的回答差異較大，反映出管理者與被管理者之間的矛盾。普通民警不愿意考核，除了不想有壓力外，可能還有對以往考核不科學(xué)合理的畏懼。量化指標(biāo)設(shè)置不合理不但不能促進(jìn)工作，相反，還將影響民警工作的積極性。量化考核技術(shù)要求高，應(yīng)該用數(shù)理方法獲取，而不是目前慣用的經(jīng)驗(yàn)法獲取。盡管目前量化指標(biāo)的設(shè)置存在諸多的問題，但仍有36.3%的基層民警支持量化考核，反映出量化考核的生命力。

對于問題二的回答，派出所長與普通民警的回答差異不大，觀點(diǎn)趨于一致，認(rèn)為用定性與定量相結(jié)合方式考核為最佳考核方式的人數(shù)占大多數(shù)，對定性考核的認(rèn)可程度高于對定量考核的認(rèn)可程度?？己藦亩ㄐ园l(fā)展到定量是一種進(jìn)步，但片面追求定量又會進(jìn)入濫用的誤區(qū)。事物具有多樣性，反應(yīng)事物優(yōu)劣的指標(biāo)也具有多樣性，不應(yīng)統(tǒng)一方法和模式，考核中量化方式的泛濫應(yīng)當(dāng)受到抑制，回歸理性思考，注重內(nèi)涵而不是形式。

對于問題三的回答，派出所長與普通民警的觀點(diǎn)同樣趨于一致，持有考核指標(biāo)宜粗不宜細(xì)觀點(diǎn)的人數(shù)遙遙領(lǐng)先。派出所工作十分繁雜，難以明確劃分警種和類別。具體指標(biāo)難以窮盡所有的工作內(nèi)容，而且，同類工作完成難度差異較大，衡量標(biāo)準(zhǔn)難以科學(xué)確定，則使詳細(xì)指標(biāo)執(zhí)行難度加大。即使制定了詳細(xì)的指標(biāo)，也難保證指標(biāo)限定的工作難度的一致性。實(shí)際工作中，為了多得“工分”，民警總會選擇簡單、省事、省時(shí)的工作，放棄疑難、耗時(shí)工作，或?qū)⒁呻y、耗時(shí)工作簡單化處理，工作質(zhì)量很難保證。

對于問題四的回答，派出所長與普通民警的觀點(diǎn)存在差異，派出所長更關(guān)注宏觀控制指標(biāo)和上級較關(guān)心的指標(biāo)，而基層民警更關(guān)心主要的工作。作為基本工作量的“出警數(shù)”，派出所干警的觀點(diǎn)較為一致，應(yīng)該作為定量考核指標(biāo)。但目前考核指標(biāo)體系中，不少派出所未將“出警數(shù)”列為考核指標(biāo)；公安工作預(yù)防為主，群眾是預(yù)防的主體，只有時(shí)刻關(guān)心群眾、了解群眾，才能發(fā)動(dòng)群眾，而“入戶走訪數(shù)”作為群眾工作的重要手段，應(yīng)當(dāng)限定基數(shù)，派出所長將“入戶走訪數(shù)”作為“設(shè)定基數(shù)，定量考核”的指標(biāo)，符合派出所的工作性質(zhì)；“糾紛調(diào)解結(jié)案數(shù)”是派出所普通民警日常工作的重要內(nèi)容，設(shè)定基數(shù)進(jìn)行考核對于促進(jìn)社會和諧有重要作用。人民內(nèi)部矛盾不一定都需要?jiǎng)傂缘姆椒ㄈヌ幚?，多些柔性有利于矛盾的化解?/p>

對于問題五的回答，派出所長與普通民警的觀點(diǎn)存在差異，但所涉及的5個(gè)指標(biāo)，派出所長和普通民警的選擇比率都很高。由于每個(gè)民警工作內(nèi)容、管理轄區(qū)的情況不同，這5個(gè)指標(biāo)又屬于罕見事件，偶發(fā)性顯著，或地域差異性較大事件，無法統(tǒng)一基數(shù)。如普通民警不認(rèn)同“提供掛牌案件信息數(shù)”設(shè)定基數(shù)，筆者認(rèn)為，雖然“提供掛牌案件信息數(shù)”易于量化，但掛牌案件涉及的地區(qū)往往較少，對于某個(gè)特定的民警，設(shè)定基數(shù)意味著無法完成，考核時(shí)形成不能完成的指標(biāo)，而這一結(jié)果的形成并非民警不努力的結(jié)果。這些指標(biāo)影響較大，屬于重要指標(biāo)，必須納入考核，只能采用不設(shè)定基數(shù)，鼓勵(lì)性加分的方式處理。

對于問題六的回答，派出所長與普通民警對“罰沒款數(shù)”的觀點(diǎn)相同，認(rèn)為不應(yīng)進(jìn)行量化考核。目前絕大多數(shù)派出所都有“罰沒款數(shù)”的量化指標(biāo)。雖然它能促進(jìn)“罰沒款數(shù)”的增加，緩解辦案經(jīng)費(fèi)困難的矛盾，但它也會助漲罰沒款行為，忽視教育、督促等預(yù)防措施的開展，將工作重心由預(yù)防為主變?yōu)樘幜P為主。隨著民警對案情了解的深入，刑事拘留和行政拘留會經(jīng)常相互轉(zhuǎn)化，而轉(zhuǎn)化時(shí)又要重新做材料，況且，每次拘留辦案的工作量差異較大，僅僅用拘留人數(shù)進(jìn)行考核并不科學(xué)，因此，派出所長認(rèn)為“刑事拘留人數(shù)”和“行政拘留人數(shù)”不應(yīng)作為定量考核指標(biāo)。

由于派出所警種較多，他們既相互配合又有所側(cè)重，而且，絕大多數(shù)警務(wù)工作不能一人完成。對于多人完成的工作，總存在主要完成人和次要完成人，平均分配得分不利于工作積極性的調(diào)動(dòng)，不平均分配得分又難以操作，顯然，進(jìn)行個(gè)人考核的科學(xué)性受到質(zhì)疑。有的派出所以警組為考核單位，不對個(gè)人進(jìn)行考核，但民警工作中又有個(gè)人完成的工作，警組考核既影響“單兵作戰(zhàn)”性質(zhì)工作的開展，也影響個(gè)人在警組中積極性的發(fā)揮，警組量化考核方式同樣存在諸多問題。

四、派出所民警績效考核方式的探討

量化考核本質(zhì)是以數(shù)字說話，數(shù)字是冰冷的東西，剛性過強(qiáng)，柔性不足。量化考核的前提是考核內(nèi)容易于量化，等級或分值劃分依據(jù)公認(rèn)，或較為明確。但警務(wù)工作是對人的管理工作，人是最復(fù)雜的生物，使得警務(wù)工作十分復(fù)雜；而且，警務(wù)工作重在防范，防范以群眾工作為基礎(chǔ)，群眾工作具有長期性特點(diǎn)，需要全面、細(xì)致和深入地開展工作，群眾工作的特點(diǎn)決定了短期考核警務(wù)工作具有一定片面性。但考核必須進(jìn)行，因此，派出所工作考核應(yīng)當(dāng)將定量與定性相結(jié)合，既重視量，又重視質(zhì)，既重視結(jié)果，又重視過程。

1.量化考核的適用范圍

對于派出所民警進(jìn)行定性與定量相結(jié)合的考核方式，應(yīng)當(dāng)首先確定定量考核的指標(biāo)，定量考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備以下特征。

（1）短期見效。它指從進(jìn)入該項(xiàng)工作，到形成成果的時(shí)間間隔一般應(yīng)少于1年，因?yàn)橥ǔ５目己艘阅甓葹榭己藭r(shí)間單位。如調(diào)查問卷中“出警數(shù)”和“入戶走訪數(shù)”等是典型的短期工作。

（2）具有類比性?？己说哪康脑谟诖龠M(jìn)工作，不具有類比性的工作起不到促進(jìn)作用。如調(diào)查問卷中“暫住人口錄入數(shù)”，不同轄區(qū)，流動(dòng)人口差異性較大，無法比較。理論上講，暫住人口管理可以用“暫住人口錄入率”表示，但暫住人口的底數(shù)難以確定，實(shí)際操作困難。作為基礎(chǔ)信息，錄入暫住人口信息十分重要，應(yīng)當(dāng)考核，作為定性指標(biāo)較為合理。

（3）個(gè)體作用突出。對民警個(gè)人進(jìn)行定量考核，只有在工作內(nèi)容中個(gè)人作用突出的指標(biāo)才適用于定量考核，如“出警數(shù)”和“入戶走訪數(shù)”等。由于警務(wù)工作個(gè)人獨(dú)立完成的工作項(xiàng)目很少，但為了減少主觀因素的影響，擴(kuò)大量化指標(biāo)比例，常將群體行為中能夠體現(xiàn)個(gè)體的因素加以突出，形成量化指標(biāo)，如“查出吸毒人員數(shù)”。吸毒者稱為“偽君子”，確認(rèn)吸毒者并非易事，通常需要多方面多人參與工作，但在固定證據(jù)中有一個(gè)關(guān)鍵人物。突出固定證據(jù)這一因素，作為“查出吸毒人員數(shù)”的界定標(biāo)準(zhǔn)，從而擴(kuò)大量化考核的范圍。

（4）考核指標(biāo)易于量化。量化考核中，考核指標(biāo)應(yīng)易于量化，分值的確定應(yīng)有公認(rèn)的依據(jù)，或易于判別、區(qū)分?？己酥笜?biāo)常以工作結(jié)果為主，過程難以量化?？己酥笜?biāo)的完成狀況，應(yīng)以公開的材料形式，或歸檔的材料，或公安網(wǎng)公開的電子材料形式展示，并含有時(shí)間、標(biāo)題和基本內(nèi)容等因素，以便被他人查閱、監(jiān)督和審核。

2.過度量化考核的弊端

派出所民警考核指標(biāo)完全滿足上述特征要求的很少，為適應(yīng)量化考核的大趨勢，派出所量化考核呈現(xiàn)無限擴(kuò)大的趨勢。主要表現(xiàn)在：全面量化，僅考核結(jié)果，不考核過程；分解工作要素，抽取易于量化項(xiàng)進(jìn)行考核，忽視難以量化要素；得分均衡化，忽視工作組中個(gè)人的作用；考核范圍廣，但警種工作內(nèi)容相對狹窄，考核方案一出臺就能估計(jì)哪類人能獲高分，不利于全體人員積極性的調(diào)動(dòng)；數(shù)量要素占據(jù)主導(dǎo)地位，質(zhì)量要素被淡化等。這種唯數(shù)字論的方式，促使民警警務(wù)工作的畸形：將一個(gè)案件分解成幾個(gè)案件上報(bào)；出人不出力，工作場景照片上傳后就收隊(duì)；看量化指標(biāo)完成情況確定案件性質(zhì)，刑事案件數(shù)不足時(shí)，盡量劃歸刑事案件，治安案件數(shù)不足時(shí)，又盡量劃歸治安案件，擴(kuò)大了不公平現(xiàn)象；費(fèi)時(shí)、費(fèi)力案件不愿意接手，如糾紛調(diào)解向外推，賣淫嫖娼案件簡單化處理等；在小組考核內(nèi)容中，警長工作勞累，組員清閑；更有甚者，偽造數(shù)字，重復(fù)計(jì)算等。

由于案件的發(fā)生具有偶然性，而防范工作又需要周密性；違法犯罪具有隱蔽性，破案需要發(fā)動(dòng)群眾，工作具有深入性和細(xì)致性，需要相互配合共同完成。警務(wù)工作的這些特殊性，難以全面量化并科學(xué)設(shè)置其指標(biāo)數(shù)值。況且，犯罪規(guī)律和犯罪預(yù)測方法的研究尚處在初級階段，其規(guī)律性尚未充分揭示和掌握，指標(biāo)數(shù)值設(shè)置的科學(xué)性或?qū)⑶芳?，不利于積極性的調(diào)動(dòng)。

3.定性與定量相結(jié)合的考核方式

警務(wù)工作的周密性、細(xì)致性和協(xié)同性不但要求注重?cái)?shù)量，更重要的是注重質(zhì)量?？萍嫉母咚侔l(fā)展，使偵查、防范科技化含量提高，但群眾仍是獲取重要信息以及防范的主體。群眾工作是長期、深入的工作，難以量化；技術(shù)防范也不僅僅是探頭的數(shù)量問題，技防設(shè)施的發(fā)揮也有質(zhì)量問題。按照海英因里希理論，安全隱患與危害事件的發(fā)生存在某種內(nèi)在聯(lián)系。①黃超、胡燕飛、張先福等：《危險(xiǎn)物品管理》，中國人民公安大學(xué)出版社2011年版，第29-30頁。忽視安全隱患的發(fā)現(xiàn)和制止，無疑會增加嚴(yán)重危害事件的發(fā)生量。社會治安隱患的發(fā)現(xiàn)和糾正需要細(xì)致、長期的工作，它也需要定性和定量相結(jié)合的考核方式。

調(diào)查問卷和理論分析都顯示，派出所警務(wù)工作不適合全面的量化考核方式，更適合采用定性與定量相結(jié)合的考核方式。定性考核主要針對思想態(tài)度問題，過程質(zhì)量問題，協(xié)同工作中個(gè)人作用的發(fā)揮問題，工作方式方法創(chuàng)新問題，基礎(chǔ)工作問題等。量化考核主要針對完成工作的數(shù)量，尤其是針對獨(dú)立完成工作的數(shù)量，工作成果的量化成分等。形成數(shù)量和質(zhì)量相結(jié)合，結(jié)果和過程同考核，個(gè)人努力與集體成效相聯(lián)系，促進(jìn)個(gè)人在集體工作中效能的發(fā)揮。

總之，問卷調(diào)查顯示出的對考核的看法，說明派出所警務(wù)工作的復(fù)雜性和特殊性，績效考核不應(yīng)簡單化，不易采用全面定量考核方法。應(yīng)針對具體地域、案件發(fā)展態(tài)勢和民警服務(wù)功能的性質(zhì)，采取定性與定量相結(jié)合的考核方式，調(diào)動(dòng)全體干警的工作積極性，充分發(fā)揮考核的杠桿作用。