□王芳 劉超

新時期蘭考縣農(nóng)村公路發(fā)展重點及對策

□王芳 劉超

農(nóng)村公路；建設(shè)；養(yǎng)護(hù)；融資渠道；蘭考縣

作為干線公路網(wǎng)支撐的農(nóng)村公路，在社會、經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展中起著重要作用：一是解決“三農(nóng)”問題的必然要求，拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高居民收入；二是保障全面建成小康社會的必然要求，“十八大”提出到2020年要全面建成小康社會，而小康社會的全面建成關(guān)鍵在農(nóng)村；三是實現(xiàn)交通跨越式發(fā)展的必然要求，擴(kuò)大公路網(wǎng)的服務(wù)范圍，促進(jìn)干線公路網(wǎng)作用的發(fā)揮。筆者結(jié)合河南省蘭考縣的實踐，對如何促進(jìn)農(nóng)村公路發(fā)展進(jìn)行研究。

一、蘭考縣交通基本情況

蘭考縣地處豫東平原，總面積1 116平方公里、人口83萬，下轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含城關(guān)鎮(zhèn)）、454個行政村、373個自然村。截至2013年底，蘭考縣公路總里程1 664.1公里，其中，高速公路49.1公里、國道69.4公里、省道39.6公里、農(nóng)村公路1 506公里，公路橋梁164座、4 852延米。公路網(wǎng)密度達(dá)到149.1公里/百平方公里，接近全省149.6公里/百平方公里的平均水平，基本形成了以高速公路、國省道為骨架，以縣道為依托，以鄉(xiāng)村道為脈絡(luò)的交通網(wǎng)絡(luò)。但由于蘭考縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，交通發(fā)展現(xiàn)狀與全面建成小康社會的新形勢、新任務(wù)、新要求還不相適應(yīng)，特別是農(nóng)村公路等級標(biāo)準(zhǔn)低、路面病害多、安保設(shè)施缺、管養(yǎng)不到位、資金籌措難等問題較為突出，是制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)的重要因素。

二、蘭考縣農(nóng)村公路發(fā)展存在的問題

1.結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡的問題突出

（1）等級結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)村公路中二級公路、三級公路僅分別占公路總里程的3.6%和5.9%。

（2）路面結(jié)構(gòu)不合理。全縣農(nóng)村公路中瀝青混凝土路面、水泥混凝土路面分別占有鋪裝路面里程的88.4%和11.6%，但多數(shù)排水不暢，加速了道路損毀速度。

（3）路面破損嚴(yán)重。目前54.2%的通村主要連接道路已超期服役，45%的相鄰行政村間主要連接道路路況較差，49.9%的行政村通村道路嚴(yán)重不暢。

（4）發(fā)展不平衡。鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、行政村與行政村之間，由于外力作用和引資力度不一樣等原因，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目安排較多，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有項目，目前尚有3.3%的相鄰行政村之間存在斷頭路的情況。

2.設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低、通行能力弱是制約通暢的主要因素

隨著大中型農(nóng)用車輛和農(nóng)村載貨汽車的不斷增加，原有的設(shè)計規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前重載車輛運(yùn)行的需求，提升等級、固基強(qiáng)面顯得尤為迫切。3.5米的村道路面寬度已經(jīng)不能滿足正常會車的需求。據(jù)調(diào)查，35.8%的村道路面寬度不到4米，且路肩寬度不足0.5米。另外，附屬設(shè)施和主體工程設(shè)計、施工不同步，既無資金補(bǔ)助，也無強(qiáng)制性驗收標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)能力受到嚴(yán)重影響。交通、水利部門在橋梁設(shè)計上的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不一致，有24.2%的橋梁防護(hù)欄高度不到1.1米，存在安全隱患。

3.重建輕養(yǎng)、主體缺位問題未能根本解決

（1）養(yǎng)護(hù)資金到位率嚴(yán)重不足。近3年來，建設(shè)資金占財政一般預(yù)算支出比例由0.4%增至1.4%，而養(yǎng)護(hù)資金則由0.7%降至0.4%，距《河南省農(nóng)村公路條例》中規(guī)定的1.5%比例相差甚遠(yuǎn)。

（2）路況較差，好路率比例低。調(diào)查顯示，縣、鄉(xiāng)、村道的好路率分別占各自總里程的60.4%、43.7%和30.2%。

（3）重養(yǎng)護(hù)工程建設(shè)，輕小修保養(yǎng)。公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費大都用于縣鄉(xiāng)道的大中修工程上，但由于經(jīng)費有限，超期服役路多面廣，改造的進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上損壞的速度，結(jié)果導(dǎo)致道路損壞越來越多。

（4）機(jī)構(gòu)人員不落實，鄉(xiāng)村道養(yǎng)護(hù)成為“真空”狀態(tài)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有養(yǎng)護(hù)站，但只有一個專（兼）職站長，無專業(yè)技術(shù)人員、機(jī)械設(shè)備和養(yǎng)護(hù)隊伍。公路路肩被占現(xiàn)象普遍。調(diào)查顯示，23.5%鄉(xiāng)村道路兩側(cè)的土路肩被當(dāng)?shù)厝罕姺N上了莊稼，其中8.9%鄉(xiāng)村道路路面邊緣破損嚴(yán)重，呈現(xiàn)出“鋸齒狀”。尤其是交通以外部門修建的道路只是一次性建設(shè)投入，后續(xù)管養(yǎng)無經(jīng)費來源，道路使用壽命嚴(yán)重折損。

4.財政困難、籌融資渠道單一制約農(nóng)村公路的可持續(xù)發(fā)展

由于長期貧困，蘭考縣基礎(chǔ)差、底子薄、財力不足的縣情沒有得到根本改變。以近3年為例，2011—2013年全縣財政收入分別為5.1億、6.7億和9.2億元，支出分別為19.2億、25億和28.4億元。雖然收支均呈上升態(tài)勢，但足見收支嚴(yán)重不平衡。而在支出中，大部分依靠中央轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政不獨立，基本依靠轉(zhuǎn)移支付維持，沒有或少有其他資金來源。村委會每年只有2 000～3 000元的辦公經(jīng)費，無法支付村道管養(yǎng)人員的工資，這也是鄉(xiāng)村道路嚴(yán)重失養(yǎng)的主因。另外，建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，根據(jù)現(xiàn)行補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)測算，目前縣級需配套農(nóng)村公路建設(shè)投資的62.5%～70.1%，更增加了資金籌措的難度。

5.多頭投入，重復(fù)建設(shè)，資金的整體使用效益難以較好發(fā)揮

據(jù)統(tǒng)計，2011—2013年發(fā)改、國土、扶貧辦等多個部門投入，該縣農(nóng)村道路建設(shè)資金高達(dá)18 453萬元，建設(shè)里程660.4公里、橋梁181座。這種多方投入、部門聯(lián)動的方法無疑對加快農(nóng)村公路建設(shè)、實現(xiàn)量的增長起到了促進(jìn)作用，但其弊端顯而易見：一是各自為政，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；二是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，質(zhì)量難保證；三是重視錦上添花，忽視雪中送炭；四是只建不養(yǎng)，后續(xù)空擋；五是財力分散，形不成整體效益。有些村內(nèi)道路只有2～3米寬，僅為人行通道?；鶎痈刹繉⒔ㄔO(shè)程序不規(guī)范、監(jiān)管不到位形象比喻為“一年修、兩年好、三年壞掉了”。

三、蘭考縣農(nóng)村公路發(fā)展重點

為適應(yīng)全面建成小康社會的總體目標(biāo)，農(nóng)村公路發(fā)展應(yīng)堅持“擴(kuò)大成果、完善設(shè)施、提升能力、突出重點、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的方針，體現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即由先期解決群眾出行難的問題向升級改造、聯(lián)網(wǎng)通暢方向轉(zhuǎn)變；由普及性通達(dá)向重點圍繞新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)等服務(wù)保障型方向轉(zhuǎn)變；由注重建設(shè)向建管養(yǎng)運(yùn)一體化方向轉(zhuǎn)變，更加重視發(fā)展的質(zhì)量、安全和效益。

1.擴(kuò)大農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)模

（1）提高農(nóng)村公路通達(dá)深度。部分自然村距行政村村委會所在地較遠(yuǎn)，且分布較零散，需要繼續(xù)加大農(nóng)村公路通達(dá)深度的建設(shè)，實現(xiàn)所有自然村通瀝青（水泥）路；對于超期服役、路況次差的通村公路，需提高其通暢水平。

（2）提升行政村聯(lián)網(wǎng)程度。部分行政村間沒有公路連接，繞行較遠(yuǎn)，隨著行政村間經(jīng)濟(jì)、社會溝通需求的加深，有必要加強(qiáng)行政村間連接公路的建設(shè)，實現(xiàn)所有行政村之間的有效連接。

2.完善附屬設(shè)施建設(shè)

新、改建農(nóng)村公路項目安保、排水設(shè)施應(yīng)與主體工程同步設(shè)計、同步施工、同步驗收。

（1）完善安全保障設(shè)施。已建成的農(nóng)村公路應(yīng)加快完善安保設(shè)施，逐步完善農(nóng)村公路限高、限寬標(biāo)志及橋梁限載標(biāo)志，嚴(yán)格農(nóng)村公路安全保障設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)已建成安全保障設(shè)施的養(yǎng)護(hù)管理。

（2）改善排水設(shè)施。重點完善過村鎮(zhèn)路段排水設(shè)施，解決群眾雨天出行難問題，嚴(yán)格工程施工和驗收，做好后期養(yǎng)護(hù)工作。

3.加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)

將農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)納入年度目標(biāo)管理，按本級財政本年度一般預(yù)算收入的1.5%列支養(yǎng)護(hù)資金。縣級農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)構(gòu)落實行業(yè)主體責(zé)任，建立一支穩(wěn)定的專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊伍，承擔(dān)起農(nóng)村公路大中修任務(wù)，實行專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化作業(yè)，同時做好基層業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)。鄉(xiāng)村兩級按區(qū)域組建專職養(yǎng)護(hù)隊伍，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村道路小修保養(yǎng)工作，養(yǎng)護(hù)人員工資和養(yǎng)護(hù)設(shè)備配備從縣級養(yǎng)護(hù)經(jīng)費中列支。切實保證機(jī)構(gòu)、資金、人員、工作、效果“五落實”。同時，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查考核，保證工作實效。

4.提升農(nóng)村公路運(yùn)輸服務(wù)水平

（1）擴(kuò)大農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)范圍。優(yōu)化城鄉(xiāng)客運(yùn)線路，通過新辟、改線、延伸現(xiàn)有農(nóng)村客運(yùn)班線，擴(kuò)大農(nóng)村客運(yùn)的覆蓋和服務(wù)范圍，實現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通班車。

（2）整合城鄉(xiāng)客運(yùn)資源。推進(jìn)城市公交和縣城周邊短途班線客運(yùn)的融合，以城市公交線路延伸為主、短途班線客運(yùn)公交化為輔，推進(jìn)縣城周邊20公里范圍主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)線路公交化運(yùn)行。

（3）完善城市公交網(wǎng)絡(luò)。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化一體化進(jìn)程，優(yōu)先發(fā)展公共交通，合理布局公交線網(wǎng)，有條件地配置新能源公交車，基本建成能力充分、方便快捷、安全舒適、節(jié)能環(huán)保的城市公共交通系統(tǒng)。

（4）推進(jìn)新型農(nóng)資流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。探索依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站或農(nóng)村公路管養(yǎng)站建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流站，以行政村商品銷售點為農(nóng)村物流點，形成以農(nóng)村物流園為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流站為骨干、農(nóng)村物流點為基礎(chǔ)的農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)。

四、主要實施對策

為推進(jìn)蘭考縣農(nóng)村公路基本公共服務(wù)體系的建立和完善，筆者從明確目標(biāo)責(zé)任、加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)管理、籌措建養(yǎng)資金等方面提出幾點建議。

1.強(qiáng)化縣級政府主體責(zé)任

（1）深化農(nóng)村公路管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，減員增效，可將縣農(nóng)村公路管理所富裕人員充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護(hù)站，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（2）縣級財政設(shè)立農(nóng)村公路資金專戶，實行專賬管理、?？顚Ｓ?，縣級政府年度建設(shè)配套資金隨年度計劃一并轉(zhuǎn)入農(nóng)村公路資金專戶，養(yǎng)護(hù)資金按本級財政年度一般預(yù)算收入的1.5%一并劃轉(zhuǎn)，確保資金及時足額到位。

（3）嚴(yán)格考核，把農(nóng)村公路發(fā)展列入政府考核體系和考核內(nèi)容，建立獎懲激勵機(jī)制，對進(jìn)度、質(zhì)量、工作、資金落實不到位的實行責(zé)任追究。

（4）持續(xù)加強(qiáng)《河南省農(nóng)村公路條例》宣傳貫徹工作，提高全民參與公路建設(shè)和愛路護(hù)路意識。

2.拓寬融資渠道

積極探索拓寬農(nóng)村公路建設(shè)籌融資渠道。以縣級政府為主體，整合資源，建立籌融資平臺，實現(xiàn)滾動發(fā)展；引入BT模式，引導(dǎo)社會資金參與，緩解籌資壓力；采取以工補(bǔ)農(nóng)、以城助鄉(xiāng)的思路，將一定比例的城市土地開發(fā)出讓金用于農(nóng)村公路建設(shè)；統(tǒng)籌農(nóng)村公路建設(shè)與運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展，將地方留用的交通運(yùn)輸業(yè)增值稅收入的2%用于農(nóng)村公路建設(shè)；積極引導(dǎo)和支持沿路企業(yè)、個人等社會捐助，或者通過拍賣、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村公路及橋梁冠名權(quán)、路域資源開發(fā)權(quán)、以工代賑、一事一議等運(yùn)作方式籌集農(nóng)村公路發(fā)展資金。

3.堅持節(jié)約集約發(fā)展

鑒于目前蘭考縣農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)框架已基本形成，路網(wǎng)密度已基本適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾出行需求的現(xiàn)實情況，應(yīng)更加注重土地的合理有效利用，走節(jié)約集約發(fā)展之路，建議農(nóng)村公路建設(shè)以舊路升級改造為主，不宜開辟更多新線，重在提高道路通行能力和服務(wù)水平。

4.完善計劃管理

完善農(nóng)村公路建設(shè)計劃管理，縣級交通部門根據(jù)農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃提前一年提出年度擬實施項目，并報省發(fā)改、交通部門審核同意后由省交通運(yùn)輸廳下達(dá)預(yù)安排計劃，縣交通部門據(jù)此開展前期工作，待正式計劃下達(dá)后即時組織施工，保證當(dāng)年項目當(dāng)年完工（大中橋項目除外），避免前松后緊現(xiàn)象。

5.統(tǒng)籌涉農(nóng)資金

縣級政府作為農(nóng)村公路建設(shè)項目的整合主體，按照“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、統(tǒng)籌規(guī)劃、各司其職”和“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一驗收”原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門農(nóng)村公路項目和資金的使用。建設(shè)項目驗收合格后納入統(tǒng)計里程由交通公路部門接養(yǎng)。

（作者單位：河南省交通科學(xué)技術(shù)研究院有限公司；中國建筑第七工程局交通公司）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.020