楊瑞清，張 藝

（江西警察學院，江西 南昌 330103）

鄱陽湖水域群體性事件應急處置機制研究

楊瑞清，張 藝

（江西警察學院，江西 南昌 330103）

鄱陽湖水域因邊界糾紛、非法采砂、非法捕撈等不穩(wěn)定因素，較易引發(fā)跨行政區(qū)劃群體性事件。其主要特征為利益性、聚合性、復雜性和暴力性，其引發(fā)的糾紛類型為捕撈糾紛、水上交通事故糾紛和采砂賣砂糾紛。目前，鄱陽湖水域群體性事件應急處置面臨以下現(xiàn)實困境湖區(qū)管理體制不順、各職能部門未形成合力、缺乏科學高效的群體性事件應急處置預案、應對群體性事件更多強調維穩(wěn)處置而未凸顯有效預防、尚未建立處置群體性事件的相應保障機制、情報信息不暢通且各部門間信息資源難共享等。構建鄱陽湖水域群體性事件應急處置的機制的重點在于組建鄱陽湖管理委員會，建立、健全鄱陽湖水域群體性事件的預警機制和應急保障機制，進一步完善風險評估機制。

群體性事件；跨行政區(qū)劃；鄱陽湖水域；應急處置機制

長期以來，由于歷史原因和現(xiàn)實矛盾，鄱陽湖水域劃界一直難以厘清，并且由于湖區(qū)利益之爭、水域經濟活躍、社會管理薄弱，導致鄱陽湖水域因邊界糾紛、非法采砂、非法捕撈等諸多不穩(wěn)定因素引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生。比如，2012年發(fā)生的“5·24”案件①“5·24”案件：2012年5月24日，南昌市新建縣南嘰鄉(xiāng)村民因湖面權屬的問題與上饒市余干縣村民發(fā)生沖突，其中余干縣村民袁景海率領40多人乘三艘鐵船與新建縣32名村民乘坐的四條小木船在湖面械斗，最后導致一人死亡，多人受傷。就是較為典型的鄱陽湖水域因湖面權屬糾紛引發(fā)的群體性事件，后果嚴重，影響惡劣。鑒于此，筆者選取江西省鄱陽湖水域群體性事件作為研究對象，先后深入江西省公安廳治安總隊水上公安處、南昌市新建縣和南昌縣、上饒市余干縣等鄱陽湖水域周邊縣進行專門調研，重點研究水域跨行政區(qū)劃引發(fā)的群體性事件處置機制問題，凸顯理論研究的針對性和現(xiàn)實性。

一、關于鄱陽湖水域群體性事件的現(xiàn)狀分析

近年來，鄱陽湖水域爆發(fā)的大規(guī)模群體性事件并不多，但常態(tài)性、小規(guī)模的糾紛沖突不斷，但時有激化，呈現(xiàn)出聚合性、利益性、復雜性、暴力性等主要特征，而因捕撈、水上交通事故、采砂賣砂等引發(fā)的矛盾糾紛是該水域群體性事件爆發(fā)的主要誘因。

（一）鄱陽湖水域群體性事件的主要特征

1．聚合性。由于共同利益所在及相互關聯(lián)性，鄱陽湖水域漁（村）民在認為自身權益受到損害時，往往會在較短的時間里快速聚集幾十乃至于上百名本地漁（村）民與對方進行對峙、爭斗，表現(xiàn)出明顯的聚合性。如果沒有及時發(fā)現(xiàn)或獲得信息，水上公安民警和各級地方領導干部不能及時趕到現(xiàn)場進行有效處置，就極易釀成大規(guī)模的群體性事件，造成重大人員傷亡和惡劣影響。

2．利益性引發(fā)鄱陽湖水域群體性沖突的原因主要以經濟利益沖突為主。目前，鄱陽湖水域漁業(yè)、采砂、旅游等一年的產值可達數十億元，其中光采砂一項的產值就高達10多個億，該水域民眾為爭奪資源引發(fā)的糾紛時有發(fā)生，“大鬧三六九，小鬧天天有”是鄱陽湖水域糾紛的真實寫照，其中一些糾紛如調處不及時、不妥當，極易演變?yōu)槿后w性事件。

3．復雜性。主要體現(xiàn)在：（1）跨行政區(qū)域。鄱陽湖水域涉及江西省南昌、九江、上饒等3個地級市12個縣（市、區(qū)）的行政區(qū)劃，許多矛盾糾紛都涉及兩個或兩個以上行政區(qū)劃。因缺乏科學有效的跨行政區(qū)劃合作和處理機制，執(zhí)法難度較大。據筆者調研的多個水上公安派出所反映，涉及跨行政區(qū)劃的矛盾糾紛或案件，因處置難度大，一般以現(xiàn)場調解為主，較少立案。（2）水界權屬不明。由于歷史遺留和湖中水位季節(jié)性變化及差異等原因，湖區(qū)各縣區(qū)之間很難有一個明確的行政界線和權屬，易造成湖區(qū)因捕撈、砂場、草州、灘涂權屬不明而引發(fā)矛盾糾紛。（3）捕撈習慣引發(fā)的糾紛。按照鄱陽湖區(qū)傳統(tǒng)的捕撈習慣，湖區(qū)漁民捕魚不受行政區(qū)劃的限制，沿湖十二個縣的漁民都可以到整個鄱陽湖水域進行捕撈，但一些地方出于利益驅使，非法將臨近的水域用“發(fā)包”的形式讓企業(yè)、經營公司或一部分漁民承包，從而引發(fā)承包者阻撓其他漁民捕撈的糾紛不斷。

4．暴力性。長期以來，鄱陽湖水域各縣村民為了爭奪捕魚蝦或者采砂等資源發(fā)生了多起群體性械斗事件，造成了多人死傷的慘痛教訓，不但使一些家庭家破人亡，而且令雙方世代結仇，積怨日深，以至于矛盾糾紛處理稍有不慎，就可能激發(fā)矛盾雙方手持魚叉、鐵棍、梭鏢、鐵鍬等兇器進行對峙，從而釀成新的大規(guī)模群體性械斗，對鄱陽湖水域治安造成嚴重影響。

（二）鄱陽湖水域群體性事件引發(fā)的糾紛類型

1.捕撈糾紛。鄱陽湖水產資源豐富，僅魚類就多達12目25科118個品種；各類捕撈船有3萬多艘，有捕撈證的船只1萬多艘，僅占三分之一。鄱陽湖水域常年有近萬名漁民以捕魚捕蝦為生，但由于鄱陽湖區(qū)沿湖各縣水域劃界不清及權屬不明，導致湖區(qū)漁民交織混合作業(yè)，再加上一些地方政府干部非法發(fā)包鄱陽湖水面，導致水域常常因為爭奪捕撈場所而引發(fā)矛盾糾紛，甚至引發(fā)大規(guī)模的群體性事件。

2.水上交通事故糾紛。隨著鄱陽湖區(qū)域經濟的發(fā)展，每天有大量的運輸船只進出鄱陽湖，水上交通事故時有發(fā)生。一旦發(fā)生交通事故，容易發(fā)生扣船事件，從而引發(fā)矛盾糾紛。如2011年8月5日，南昌貨船與豐城貨船在鄱陽湖都昌縣老爺廟水域發(fā)生碰撞，致豐城貨船上一名婦女和一名男嬰掉入湖中溺水死亡。死者家屬20多人從豐城趕往鄱陽湖星子水域討要說法，后在星子縣水上公安等部門的共同努力下，矛盾才得以化解。除船只間碰撞引發(fā)的水上交通事故以外，還有一些不法分子在水上“碰瓷”，自導自演，水上交通事故，以訛詐對方，給鄱陽湖區(qū)域安全造成了嚴重的不穩(wěn)定因素。

3.采砂賣砂糾紛。自2000年長江全面禁采后，鄱陽湖水域無序采砂現(xiàn)象日益嚴重。如九江市永修縣吳城鎮(zhèn)水域的砂質被認為是整個鄱陽湖最好的，在非法采砂最高峰時期，吳城鎮(zhèn)停泊了200多艘采砂船。暴利是讓非法采砂者如此瘋狂的根本原因。據悉，目前鄱陽湖區(qū)砂價根據品質不同，在每噸20元至50元之間浮動，如果運抵上海等地，砂價最高可賣到200元/噸。因此，砂石甚至一度被鄱陽湖區(qū)的當地村民稱為“水中海洛因”，圍繞采砂賣砂過程中因為利益關系引發(fā)的矛盾糾紛難以避免。

二、鄱陽湖水域群體性事件應急處置面臨的現(xiàn)實困境

（一）管理體制不順，各職能部門未形成合力

體制是機制的邏輯前提，體制決定和制約著機制。當前，鄱陽湖水域糾紛不斷，主要原因是其管理體制不順，各職能部門不能有效協(xié)作或協(xié)作不力，難以形成管理合力。鄱陽湖水域共涉及南昌、九江、上饒等三個設區(qū)市，12個縣（市、區(qū)），濱湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)98個，同時，涉及公安、農業(yè)、交通、林業(yè)、海事、水利、國土等8個行政管理部門，且各部門之間管轄分工不明，事權不清，時常出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，部門之間缺乏必要的溝通與協(xié)作，大量邊界糾紛、非法采砂、非法捕撈、非法獵殺野生動物、非法船運和違規(guī)加油等現(xiàn)象難以根除。在涉及水域安全穩(wěn)定問題時，往往是公安機關單打獨斗，沒有與其他管理部門形成強大合力。如有的水域行政管理部門對治安隱患的管控意識不強，不及時向公安機關及有關部門通報情報信息，致使貽誤最佳處置時機；在遇到較為復雜、棘手的問題時，管理部門之間相互推諉，使得原本較為簡單的治安糾紛激化為規(guī)模較大的群體性事件。

（二）缺乏科學高效的群體性事件應急處置預案

凡事預則立，不預則廢。鄱陽湖水域點多、線長、面廣，群體性事件時有發(fā)生。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，一些地級市專門制定了針對鄱陽湖區(qū)矛盾糾紛的應急處置預案，如九江市制定了《九江市鄱陽湖區(qū)涉砂突發(fā)事件應急處置預案》；同時，為維護湖區(qū)的和諧穩(wěn)定，預防和杜絕群體性事件的發(fā)生，上饒、九江兩市縣于2013年10月份在鄱陽湖區(qū)老爺廟附近舉行了聯(lián)合處置鄱陽湖水域群體性事件應急演練，來自兩市及鄱陽、都昌縣政法委、漁政局、水警局等部門的200余名執(zhí)法人員參加了此次應急演習。但是，從維護鄱陽湖水域整體安全穩(wěn)定的高度出發(fā)，有針對性、預警性地科學制定應急處置方案還有些不足。一旦發(fā)生涉及多個跨行政區(qū)劃的大規(guī)模群體性事件，因為沒有建立相應的應急預案及協(xié)調機制，難以及時組織有效處置涉及整個鄱陽湖水域群體性事件應急預案目前尚未建立。

（三）尚未建立相應的保障機制

目前，鄱陽湖水域尚未建立處置群體性事件的保障機制，一旦發(fā)生規(guī)模較大、情況復雜的群體性事件，其現(xiàn)場控制能力十分有限，令人擔憂。

1.經費保障不足。目前，縣公安局行政撥款只能維持基本的人均開支，于整個水域治安管控而言，無疑杯水車薪。以都昌水上公安派出所為例，所里現(xiàn)有大小公安船艇5艘，光汽油消耗就是陸地（以五輛小車，同等距離油耗）的50倍以上，加上水上出警巡邏等行動成本的不斷增大，船艇正常維護保養(yǎng)及使用經費無法保證，而且，此問題僅靠公安機關自身能力難以解決。

2.警力不足。各水上公安機關普遍存在編制少，年齡偏大等問題，現(xiàn)有警力的人員結構和隊伍狀況難以適應目前鄱陽湖水域治安防控體系建設的實際需要。以南昌市新建縣水警大隊為例，其管轄鄱陽湖水域102萬畝，全大隊11人，1人即將退休，2人被縣局借調，實有警力僅8人。如此有限的警力承擔了大量水上治安業(yè)務，超負荷運轉，難以有效開展正常的治安防控工作，難以有效管控群體性事件。

3.硬件設施投入不夠。隨著鄱陽湖區(qū)開發(fā)程度的加快和水域經濟的發(fā)展，水上公安機關普遍存在交通裝備、民警防彈、防刺裝備、計算機、電臺等保障不足的問題。一旦接處警或遇群體性突發(fā)事件，極其有限的硬件設施將嚴重影響水上公安的快速反應、機動能力和現(xiàn)場處置能力。

（四）更多地強調維穩(wěn)處置，未凸顯有效預防

當前，鄱陽湖水域預防處置群體性事件主要是依靠聯(lián)誼聯(lián)防機制。該機制是2002年根據鄱陽湖區(qū)水上治安實際情況和新情況、新特點，在總結維護水域治安穩(wěn)定的成功經驗的基礎上建立起來的，由江西省委政法委牽頭，鄱陽湖區(qū)十二縣（市）黨委、政府及職能部門齊抓共管，全面實行湖區(qū)治安綜合治理縱向到底、橫向到邊、層層負責的工作責任機制。該機制在鄱陽湖水域預防和處置群體性事件中發(fā)揮了重要作用，但其著力點主要側重于群體性事件發(fā)生之后的維穩(wěn)及溝通協(xié)調功能，關于其形成的征兆、社會條件、觸發(fā)點等因素卻無法進行整體治理。當群體性事件發(fā)生之后，其更多地體現(xiàn)為一種政治化、運動式的管治方式，屬于典型的事后處置行為。在目前穩(wěn)定壓倒一切的大背景下，這種機制有助于快速處置及平息群體性事件，但是其誘發(fā)因素并沒有得到根除。從近年來鄱陽湖水域群體性事件時有發(fā)生可以看出這一現(xiàn)象，水面行政區(qū)劃界線及權屬依舊不清，非法船運引發(fā)的交通事故年年發(fā)生，用電網、底拖網等非法捕撈現(xiàn)象依舊存在，鄱陽湖區(qū)域群體性事件應急處置不能再單純從維穩(wěn)管控的角度出發(fā)，而應該從如何科學、可持續(xù)發(fā)展及有效保護鄱陽湖生態(tài)資源、環(huán)境的高度，全面思考治理對策，力求消除目前存在的種種誘因，從而達到有效預防鄱陽湖水域群體性事件之目的。

（五）情報信息不暢通，信息資源難以共享

目前，因以下原因鄱陽湖水域情報信息不暢通，各部門信息資源未能共享。

1.是條塊分割，共享程度低。鄱陽湖區(qū)域執(zhí)法部門涉及諸多單位，且管理交叉、分散。水上情報信息系統(tǒng)建設發(fā)展不平衡，缺乏統(tǒng)一標準，各部門情報信息系統(tǒng)不兼容、關聯(lián)性不強，不能實現(xiàn)信息共享，難以發(fā)揮協(xié)同效應。

2.是情報信息機構不健全，缺乏工作機制保障。在情報信息研判方面，統(tǒng)一、高效、權威、準確的協(xié)調決策中心尚未完全形成，情報信息工作體系中樞紐作用發(fā)揮不明顯，情報信息支持領導決策和預警、促進治安防控的作用發(fā)揮不夠。

3.是管理主體的多元導致鄱陽湖各個管理部門，都以本部門的情報信息為準，缺乏全局意識導致情報信息采集、整合、分析研判等環(huán)節(jié)流轉不暢，整體作戰(zhàn)合力不強，工作協(xié)調機制不完善，最終導致采集的情報信息不全面、不準確、不及時，深層次、高質量的情報信息更少，預警能力不強。

三、積極構建鄱陽湖水域群體性事件應急處置的科學機制

鄱陽湖水域群體性事件應急管理機制建設貫穿于群體性事件預防、響應、處置及風險評估的全過程，直接關系到預警預防、應對及善后處置的有效性。

（一）組建鄱陽湖管理委員會，明確管理主體

“多龍治水、多頭管理”的體制之弊，是當前鄱陽湖水域管理面臨的最大難題。鄱陽湖水域政府管理部門有十多個，各類管理主體之間職責交叉、協(xié)調性較差，管理工作中出現(xiàn)各自為政、互相推諉、效能低下等現(xiàn)象。各部門為了各自利益進行的單目標規(guī)劃管理必然與鄱陽湖區(qū)資源的統(tǒng)一管理相矛盾，因而漁民、船廠等各類主體為維護自身權益只能通過群體性械斗等非正常途徑，嚴重影響到鄱陽湖水域的治安穩(wěn)定。因此，為保障鄱陽湖的可持續(xù)發(fā)展，亟須組建一個高規(guī)格、協(xié)調能力強、常設性的鄱陽湖管理委員會，統(tǒng)籌規(guī)劃鄱陽湖區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，有效發(fā)揮水利、交通、林業(yè)、農業(yè)、、國土、公安等職能作用。在管委會下設安全管理機構，科學制定鄱陽湖區(qū)域群體性事件應急預案，統(tǒng)一協(xié)調湖區(qū)周邊地方政府、公安機關、信訪部門、應急部門等，有計劃、有準備、有針對性地化解和處置群體性事件。同時，建立以鄱陽湖管委會為主導，以海事、公安、水利、漁政、國土等多部門參與的防范、處置鄱陽湖水域群體性事件的聯(lián)勤聯(lián)動機制，明確職責，齊抓共管，形成合力，從而有效預防和處置各類群體性事件的發(fā)生。

（二）建立、健全預警機制

要積極、穩(wěn)妥、及時化解鄱陽湖水域的各類糾紛和群體性事件，一個重要前提就是鄱陽湖水域的公安、農業(yè)、漁政、水利及林業(yè)等職能部門能夠充分發(fā)揮作用，對可能發(fā)生的群體性事件做到及時、準確的預警，包括對處于始發(fā)階段的各類糾紛事件及時介入并先期控制，這樣就能夠有效預防和控制矛盾糾紛朝著群體性事件演變，從而避免矛盾激化及事態(tài)擴大，最大限度地減少群體性事件帶來的危害和不利影響。要健全完善鄱陽湖區(qū)域群體性預警機制，首先要強化各職能部門管理人員的大局意識和危機意識，樹立以人為本、公平公正的理念，及時回應行政相對人的合法利益訴求，高度重視應急管理工作。其次要注重情報信息的搜集。鄱陽湖水域各管理部門應充分發(fā)揮各級基層黨政組織和廣大群眾的作用，堅決依靠治保骨干力量，積極物色信息員，及時收集關于水域治安穩(wěn)定的各類預警性、深層次敏感信息，準確掌握水域治安動態(tài)，強化矛盾糾紛的排查，從而不斷健全鄱陽湖水域群體性事件的預警體系。另外要明確預警級別及相應的匯報流程、處置預案。鄱陽湖水域群體性事件預警級別可以借鑒美國核安全管理委員會對突發(fā)事件制定的五種警戒級別，按照從輕微到嚴重的順序，分別以五種顏色編碼，這五個等級是：綠色(低風險事故)、藍色(警戒狀態(tài))、黃色(較高風險狀態(tài))、橙色(高風險狀態(tài))和紅色(嚴重狀態(tài))，并明確這五類級別群體性事件發(fā)生以后的相應匯報流程。一旦發(fā)生群體性事件，先期趕赴現(xiàn)場處置的人員應迅速、準確判斷相應級別，并根據相應級別第一時間向相應機構、領導匯報，并匹配應對預案。

（三）盡快構建應急保障機制

鄱陽湖水域群體性事件應急處置機制能否高效運轉，由人員保障、應急資源、應急基礎設施、應急平臺等組成的應急保障機制是關鍵。

1.完善應急物資保障。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)劃適度、布局合理、集約高效的原則，建立起鄱陽湖群體性事件應急物資分級儲備制度，實現(xiàn)各類應急物資綜合動態(tài)管理和資源共享。

2.對保障物資的常態(tài)化與非常態(tài)化管理相結合。包括建立標準化的應急資源管理制度，對鄱陽湖區(qū)周邊縣市的有關資源進行統(tǒng)一整合調配，并逐步完善應急保障物資的征調程序和賠償制度。

3.依托公眾通信網絡和公用通信系統(tǒng)建立鄱陽湖區(qū)域應急管理平臺。目前，江西省已基本完成了省市縣三級應急平臺建設，實現(xiàn)了省市政府及專項指揮部進行視頻傳輸、信息報送和及時通話等功能，初步解決了視頻點名、突發(fā)事件現(xiàn)場圖像傳輸、異地會商分析等問題。筆者認為，應根據鄱陽湖水域的群體性事件特征構，建鄱陽湖水域應急平臺，充分利用省市級已經整合的應急聯(lián)動系統(tǒng)資源，實現(xiàn)沿湖3個設區(qū)市及12個縣市區(qū)應急平臺有效對接和資源共享，提高鄱陽湖水域信息綜合研判、指揮調度、輔助決策和總結評估等能力，并最終形成完整、統(tǒng)一、高效的應急平臺體系。

（四）健全完善風險評估機制

鄱陽湖水域應按照“關口前移、預防為主”的方針，強化對群體性事件風險隱患的排查和監(jiān)控工作。

1.對鄱陽湖水域容易引發(fā)群體性事件的危險源、危險區(qū)域進行登記、分析匯總和風險評估，建立有關矛盾糾紛隱患普查數據庫，實行分級分類管理制度，動態(tài)監(jiān)控各類矛盾糾紛。

2.針對鄱陽湖禁漁期、豐水期、枯水期等不同時期進行影響社會穩(wěn)定因素的深度排查，及時掌握湖區(qū)水域的治安動態(tài)，確定不同時期的治安隱患的特點，逐步建立起完善的風險隱患調查和監(jiān)控的長效機制。

3.建立鄱陽湖水域群體性事件處置的事后恢復、重建機制。在爆發(fā)群體性事件的威脅和危害基本得到控制或者消除后，及時組織開展事后恢復和重建工作。群體性事件發(fā)生后，應及時建立群體性事件評估小組，對群體性事件處置全過程進行評估，總結經驗教訓，分析存在的問題并找出解決的辦法，形成評估分析報告。

4.組織相關人員進行善后回訪。群體性事件的事態(tài)雖然已經平息，但依然要組織有關力量到群眾中了解情況，調查群眾對事件處理情況的反應，摸清他們的思想動向，及時發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，對潛在的矛盾糾紛問題及時化解，及早做好預防工作。

責任編輯：張 艷

D631.4

A

2095－2031（2014）02－0046－04

2013－12－20

2013年江西警察學院重點項目“群體性事件應急處置機制研究”(2013ZD007)

楊瑞清（1966-），男，江西進賢人，江西警察學院治安系教授，從事治安學研究；張藝（1982-），男，江西萍鄉(xiāng)人，江西警察學院治安系講師，從事公共安全管理研究。