黎慈

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

繼續(xù)盤問制度的實(shí)施困境與變革

黎慈

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

繼續(xù)盤問措施在執(zhí)法實(shí)踐中一度被基層民警當(dāng)做辦理治安案件或者刑事案件的必經(jīng)程序。然而，自《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》頒布以來，繼續(xù)盤問制度被虛置化。究其原因，是基層民警不愿使用、不便適用和不敢適用。為發(fā)揮繼續(xù)盤問措施在打擊違法犯罪方面的功效，應(yīng)解決擴(kuò)大繼續(xù)盤問措施的適用主體、合理設(shè)定繼續(xù)盤問的時(shí)間、科學(xué)設(shè)置繼續(xù)盤問措施的實(shí)施程序、完善被盤問對(duì)象的救濟(jì)途徑等問題。

繼續(xù)盤問；棄用；制度革新

1995年頒布的《人民警察法》規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察有權(quán)使用繼續(xù)盤問。隨后公安部發(fā)布《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問題的解釋》，對(duì)繼續(xù)盤問制度進(jìn)行了細(xì)化。2003年接連發(fā)生因?yàn)榱糁们趾Ρ槐P問人權(quán)益甚至是死亡的案例，留置盤問制度一度受到公眾的抨擊。尤其是震驚中外的“孫志剛案件”、“幼女餓死案件”等惡性事件的發(fā)生，再一次將公眾質(zhì)疑留置盤問的不滿情緒推向了高潮。為此，2004年10月1日公安部以部門規(guī)章形式頒布了《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》（下簡稱 《繼續(xù)盤問規(guī)定》），是一部與《人民警察法》相配套的、全面、系統(tǒng)地規(guī)范公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問措施的法律文件，被學(xué)者譽(yù)為：“體現(xiàn)了從嚴(yán)控制適用繼續(xù)盤問，嚴(yán)密執(zhí)法程序，減少隨意執(zhí)法空間，維護(hù)公平、公正以及保障公民合法權(quán)益的宗旨和精神?！盵1]然而，綜觀當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，繼續(xù)盤問制度基本處于棄用狀況。事實(shí)上，民警普遍反映，繼續(xù)盤問措施在打擊違法犯罪方面具有很強(qiáng)的功效。

一、繼續(xù)盤問制度實(shí)施的“輝煌期”到“衰落期”的轉(zhuǎn)變

（一）繼續(xù)盤問制度實(shí)施的“輝煌期”

繼續(xù)盤問制度實(shí)施“輝煌期”的典型特征是“案案基本適用”。筆者曾對(duì)某區(qū)公安分局2004年的前6年和后7年辦理的案件進(jìn)行過調(diào)查。調(diào)查數(shù)據(jù)來源于隨機(jī)抽取該公安分局13年間每月治安案件、刑事案件中的各4起，將治安案件的到案方式分為留置（繼續(xù)盤問）、傳喚、其他到案方式（如自動(dòng)投案、群眾扭送等），將刑事案件的到案方式分為留置（繼續(xù)盤問）、傳喚、拘傳、其他到案方式（如自動(dòng)投案、群眾扭送等），經(jīng)過分類匯總后發(fā)現(xiàn)，在2004年《繼續(xù)盤問規(guī)定》實(shí)施之前，無論是治安案件，還是刑事案件，形成了這樣一種怪異現(xiàn)象，即“將繼續(xù)盤問當(dāng)做辦理治安案件或者刑事案件的必經(jīng)程序”，如在我國的刑事偵查中，基本遵循著一種從“繼續(xù)盤問(留置)——延長繼續(xù)盤問(留置)期限 ——刑事拘留——延長刑事拘留期限——提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕——逮捕”的流程。從其他文獻(xiàn)資料來看，似乎也印證了這一點(diǎn)。如學(xué)者艾明在2002年對(duì)某公安分局進(jìn)行過一次調(diào)查，結(jié)果顯示，在全年留置的3734人次中，既有針對(duì)刑事犯罪嫌疑人的，也有針對(duì)一般違法嫌疑人的，并且在刑事案件的辦案過程中都無一例外地對(duì)犯罪嫌疑人先使用留置手段，再轉(zhuǎn)成其他刑事強(qiáng)制措施。[2]陳衛(wèi)東教授的調(diào)查同樣顯示，某公安分局辦理的302起刑事案件中，就有283件采用了留置盤問，約占全部案件數(shù)的93%。[3]

（二）繼續(xù)盤問制度實(shí)施的“衰落期”

2004年10月1日《繼續(xù)盤向規(guī)定》開始實(shí)施，就當(dāng)年繼續(xù)盤問制度的實(shí)施情況，有學(xué)者以寧波市某分局為例進(jìn)行了調(diào)查，其結(jié)論是：2004年1月1日至9月30日采取留置盤問措施446人次，而10月1日至12月31日，僅有23人次，反差非常大?？紤]到這一段時(shí)期正是嚴(yán)厲打擊‘兩盜一搶’的關(guān)鍵時(shí)期，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)不得不令我們反思。[4]如前所述調(diào)查方式，筆者對(duì)該區(qū)公安分局2004年10月及其后7年辦理的案件進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果表明，自《繼續(xù)盤向規(guī)定》實(shí)施后，公安機(jī)關(guān)基本不再運(yùn)用繼續(xù)盤問措施，已非《繼續(xù)盤向規(guī)定》實(shí)施前學(xué)者所宣稱的“公安機(jī)關(guān)更愿意選擇留置盤問”那種情況。[5]對(duì)此，其他學(xué)者也進(jìn)行過調(diào)查，如學(xué)者艾明以某省133名刑警大隊(duì)長和派出所長為調(diào)查對(duì)象，調(diào)查問題是：“孫志剛事件以后，公安部制定了 《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》，此后，在辦理刑事案件時(shí)，您所在單位運(yùn)用繼續(xù)盤問的情況？”調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，有105人選擇“基本不用”，比例高達(dá)78.95%。

二、繼續(xù)盤問措施棄用的成因分析

曾經(jīng)在公安機(jī)關(guān)查辦治安案件和刑事案件過程中被視為“寶刀”、“神劍”的繼續(xù)盤問措施，在《繼續(xù)盤問規(guī)定》實(shí)施之后，不再是“由于其時(shí)間可長達(dá)48小時(shí)，實(shí)際效果要好于拘傳”，[6]因而“公安機(jī)關(guān)往往愿意對(duì)嫌疑人選擇適用留置盤問而不愿適用拘傳，拘傳的實(shí)際功能已被留置盤問取代”，[7]而是出現(xiàn)這樣一種場景：民警辦案時(shí)基本不考慮使用繼續(xù)盤問制度，本能地選擇對(duì)違法人員進(jìn)行治安傳喚、對(duì)犯罪嫌疑人予以刑事傳喚或拘傳。由此帶來的后果是，繼續(xù)盤問制度幾乎是“棄之不用”，出現(xiàn)了極為嚴(yán)重的制度虛置化現(xiàn)象。

（一）不愿適用：“手續(xù)過于繁瑣”

通過到基層派出所調(diào)查走訪，筆者發(fā)現(xiàn)，基層民警不使用的首要理由是，普遍感到“手續(xù)過于繁瑣”，主要表現(xiàn)為審批手續(xù)復(fù)雜。根據(jù)《繼續(xù)盤問規(guī)定》第13條、第14條、第16條規(guī)定，確有必要繼續(xù)盤問的有違法犯罪嫌疑的人員，可以立即帶回，并制作《當(dāng)場盤問、檢查筆錄》、填寫《繼續(xù)盤問審批表》報(bào)公安派出所負(fù)責(zé)人審批決定繼續(xù)盤問十二小時(shí)。對(duì)批準(zhǔn)繼續(xù)盤問的，應(yīng)當(dāng)將《繼續(xù)盤問審批表》復(fù)印、傳真或者通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)報(bào)所屬縣、市、旗公安局或者城市公安分局主管公安派出所工作的部門備案。對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員批準(zhǔn)繼續(xù)盤問的，公安派出所應(yīng)當(dāng)填寫《繼續(xù)盤問通知書》，送達(dá)被盤問人，并立即通知其家屬或者單位；未批準(zhǔn)繼續(xù)盤問的，應(yīng)當(dāng)立即釋放。對(duì)被盤問人身份不明或者沒有家屬和單位而無法通知的，應(yīng)當(dāng)在《繼續(xù)盤問通知書》上注明，并由被盤問人簽名或者捺指印。但是，對(duì)因身份不明而無法通知的，在繼續(xù)盤問期間查明身份后，應(yīng)當(dāng)依照前款的規(guī)定通知其家屬或者單位。對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員批準(zhǔn)繼續(xù)盤問后，應(yīng)當(dāng)立即結(jié)合當(dāng)場盤問、檢查的情況繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行盤問，以證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑。對(duì)繼續(xù)盤問的情況，應(yīng)當(dāng)制作《繼續(xù)盤問筆錄》，并載明被盤問人被帶至公安機(jī)關(guān)的具體時(shí)間，由被盤問人核對(duì)無誤后簽名或者捺指印。對(duì)被盤問人拒絕簽名和捺指印的，應(yīng)當(dāng)在筆錄上注明。上述規(guī)定表明，一般情況下進(jìn)行繼續(xù)盤問，就至少需要履行制作《當(dāng)場盤問、檢查筆錄》、填寫《繼續(xù)盤問審批表》、填寫《繼續(xù)盤問通知書》、制作《繼續(xù)盤問筆錄》等手續(xù)；而如果繼續(xù)盤問十二小時(shí)不夠，需要延長，則根據(jù)《繼續(xù)盤問規(guī)定》第17條，需要履行更多的審批手續(xù)，確有必要將繼續(xù)盤問時(shí)限延長至二十四小時(shí)的，公安派出所應(yīng)當(dāng)填寫《延長繼續(xù)盤問時(shí)限審批表》，報(bào)縣、市、旗公安局或者城市公安分局的值班負(fù)責(zé)人審批；確有必要將繼續(xù)盤問時(shí)限從二十四小時(shí)延長至四十八小時(shí)的，公安派出所應(yīng)當(dāng)填寫《延長繼續(xù)盤問時(shí)限審批表》，報(bào)縣、市、旗公安局或者城市公安分局的主管負(fù)責(zé)人審批。

基于《繼續(xù)盤問規(guī)定》規(guī)定的適用手續(xù)繁雜，基層民警普遍認(rèn)為，與治安傳喚、刑事傳喚、拘傳相比，“繼續(xù)盤問已不再具有以往留置盤問所具有的審批簡便和適用條件靈活等方面的優(yōu)勢”。[8]于是，在“去繁就簡”的指導(dǎo)方針下，他們寧愿選擇適用治安傳喚、刑事傳喚、拘傳，由此帶來了繼續(xù)盤問制度“虛置化”現(xiàn)象。

（二）不便適用：“可操作性缺失”

1．繼續(xù)盤問的適用對(duì)象不明確難以把握?！度嗣窬旆ā返?條規(guī)定公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場盤問、檢查；經(jīng)盤問、檢查，有被指控有犯罪行為的、有現(xiàn)場作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、攜帶的物品有可能是贓物的等情形之一的，可以將其帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)該公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對(duì)其繼續(xù)盤問。這種規(guī)定造成實(shí)際執(zhí)行中各種不同的理解，有的認(rèn)為留置對(duì)象為兩類人：違法行為人和犯罪嫌疑人；有的認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)理解為有犯罪嫌疑的人員”。同樣，基層民警在執(zhí)法實(shí)踐中普遍反映不好把握，因此，“他們只能根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)，判斷其有無可能實(shí)施了違法犯罪行為”。[9]

2.繼續(xù)盤問的法定時(shí)間內(nèi)難以完成相關(guān)工作。根據(jù)《繼續(xù)盤問規(guī)定》，繼續(xù)盤問的時(shí)限一般為十二小時(shí)；對(duì)在十二小時(shí)以內(nèi)確實(shí)難以證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至二十四小時(shí)；對(duì)不講真實(shí)姓名、住址、身份，且在二十四小時(shí)以內(nèi)仍不能證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至四十八小時(shí)。這一規(guī)定看似給繼續(xù)盤問留有很長時(shí)限，實(shí)則不夠用。因?yàn)榍笆鲆?guī)定的時(shí)限自有違法犯罪嫌疑的人員被帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起，至被盤問人可以自由離開公安機(jī)關(guān)之時(shí)或者被決定刑事拘留、逮捕、行政拘留、收容教育、強(qiáng)制戒毒而移交有關(guān)監(jiān)管場所執(zhí)行之時(shí)止，包括呈報(bào)和審批繼續(xù)盤問、延長繼續(xù)盤問時(shí)限、處理決定的時(shí)間。其中，尤其是對(duì)距離負(fù)責(zé)延長繼續(xù)盤問時(shí)限的公安機(jī)關(guān)、監(jiān)管場所較遠(yuǎn)地區(qū)且交通不便的派出所，在法定時(shí)間內(nèi)完成相關(guān)工作是比較難以實(shí)現(xiàn)的。

3.繼續(xù)盤問的保障性配套措施缺乏。根據(jù)《繼續(xù)盤問規(guī)定》第8條，對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員當(dāng)場盤問、檢查后，不能排除其違法犯罪嫌疑，且具有規(guī)定的四種情形之一的，人民警察可以將其帶至公安機(jī)關(guān)繼續(xù)盤問。但對(duì)于“如何帶至”，則沒有具體規(guī)定。實(shí)踐操作中如是遇到了難題：一旦被盤問人拒絕，能否使用械具將被盤查對(duì)象強(qiáng)行帶至公安機(jī)關(guān)？根據(jù)法治的基本要求，公權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)遵循“法無明文授權(quán)皆禁止”的原則，既然《人民警察法》、《繼續(xù)盤問規(guī)定》、《人民警察使用警械和武器條例》等法律法規(guī)中都沒有明確規(guī)定可以將被盤查對(duì)象強(qiáng)行帶至公安機(jī)關(guān)，那么就不能使用。而對(duì)于行政傳喚、刑事傳喚和拘傳，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件規(guī)定》，可以依法使用手銬、警繩等約束性警械，這也是基層民警寧愿選擇傳喚、拘傳而不愿采取繼續(xù)盤問措施的重要原因。

（三）不敢適用：“責(zé)任重、風(fēng)險(xiǎn)大”

《繼續(xù)盤問規(guī)定》確立了嚴(yán)密的執(zhí)法監(jiān)督程序，明確規(guī)定將適用繼續(xù)盤問的情況納入執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議范圍，建立和完善辦案責(zé)任制度、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度及其他內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度。為貫徹這些規(guī)定，各地還相繼集中開展了對(duì)公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問情況的監(jiān)督活動(dòng)。如濟(jì)南市市中區(qū)檢察院集中專項(xiàng)監(jiān)督繼續(xù)盤問，僅2005年上半年，“該院集中開展了對(duì)公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問情況的監(jiān)督活動(dòng)，結(jié)合偵查監(jiān)督工作的開展，對(duì)辦案適用繼續(xù)盤問中發(fā)現(xiàn)的違法、違規(guī)問題和苗頭，提出糾正意見30余件?！盵10]基層派出所領(lǐng)導(dǎo)與民警因害怕受處分、承擔(dān)法律責(zé)任，盡量回避繼續(xù)盤問措施的適用。

在繼續(xù)盤問措施實(shí)施過程中，全國各地發(fā)生了諸如河南汝州農(nóng)民劉新學(xué)在侯問室內(nèi) “非正常死亡”、云南邢鯤在侯問室內(nèi)自縊身亡、浙江武義吳信福在侯問室內(nèi)自縊身亡等事件。每每候問室發(fā)生傷亡事件，公眾和媒體會(huì)高度關(guān)注，發(fā)出質(zhì)疑聲，如云南昆明警方向外發(fā)布邢鯤在侯問室內(nèi)自縊身亡的過程，即先用紙幣打開手銬，后用鞋帶懸掛于通風(fēng)窗口自縊身亡，就引起了諸多質(zhì)疑：“雙手銬著手銬，還能用人民幣開鎖，邢鯤比劉謙牛多了”、“小小鞋帶能夠懸起一個(gè)成年人的重量直至奪命？”“約14厘米高、面積為0.16平方米的監(jiān)控死角？——原來‘死角’這么?。≡谶@么小的盲區(qū)里，怎么會(huì)遮蔽一個(gè)成人的自縊行為呢？”。[11]如此種種，使得警察及其所在派出所縮手縮腳，盡量避免使用候問室進(jìn)行繼續(xù)盤問，以至于一些派出所的常用的文書庫中竟然找不到與繼續(xù)盤問相關(guān)的 《繼續(xù)盤問審批表》、《繼續(xù)盤問通知書》和《繼續(xù)盤問筆錄》等空白文書表格。

三、我國繼續(xù)盤問制度的改良與重構(gòu)

繼續(xù)盤問制度在維護(hù)社會(huì)治安、輔助刑事偵查方面發(fā)揮著重要而不可或缺的作用。無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，大多賦予警察運(yùn)用盤查權(quán)。所不同的是，英美法系國家將盤查視為偵查程序的前置行為，在性質(zhì)上屬于司法行為；大陸法系盤查則屬于行政警察的行政職權(quán)之一。[12]但從西方兩大法系國家的法律實(shí)踐來看，都非常重視對(duì)盤查措施的運(yùn)用。我國當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾突出，違法犯罪行為高發(fā)，如何改進(jìn)繼續(xù)盤問制度，發(fā)揮繼續(xù)盤問措施的功能值得理論界和實(shí)務(wù)界深思。在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，借鑒國外繼續(xù)盤問制度中的有益做法，筆者提出以下四個(gè)方面的粗淺建議。

（一）擴(kuò)大繼續(xù)盤問措施的適用主體

《繼續(xù)盤問規(guī)定》實(shí)施后，其他警種是否享有繼續(xù)盤問權(quán)？這個(gè)問題一直困擾著實(shí)務(wù)界和理論界人士。如對(duì)于巡警，其職責(zé)主要是維護(hù)轄區(qū)內(nèi)的治安秩序，預(yù)防和制止治安案件和突發(fā)性事件；預(yù)防和制止犯罪行為。為此，公安部2001年發(fā)布了《公路巡邏民警中隊(duì)警務(wù)規(guī)范》，該規(guī)范第8條規(guī)定的公路巡邏民警中隊(duì)執(zhí)法權(quán)限中明確規(guī)定，可以將有違法犯罪嫌疑的人帶至公路巡邏民警中隊(duì)進(jìn)行繼續(xù)盤問?！独^續(xù)盤問規(guī)定》實(shí)施后，在巡警是否仍然享有繼續(xù)盤問權(quán)方面爭議不斷，于是2011年發(fā)布的《公路巡邏民警隊(duì)警務(wù)工作規(guī)范》中作了修改，只規(guī)定了公路巡邏民警有權(quán)進(jìn)行當(dāng)場盤問。這一修改，確實(shí)消除了上述兩個(gè)規(guī)章之間的沖突，但是，也會(huì)產(chǎn)生一些問題，如巡警發(fā)現(xiàn)有違法犯罪嫌疑人員，符合繼續(xù)盤問的法定條件，該怎么辦？是直接交給發(fā)現(xiàn)地所屬派出所，還是由其上級(jí)或者指揮中心轉(zhuǎn)交派出所處理？事實(shí)上，巡警由于在路面、轄區(qū)內(nèi)巡邏，更有機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)違法犯罪嫌疑人，他們采取繼續(xù)盤問措施更有利于進(jìn)一步判斷是否存在違法犯罪嫌疑的事實(shí)。另外，在《繼續(xù)盤問規(guī)定》實(shí)施后，山東省公安廳向公安部提交《關(guān)于緝私警察適用繼續(xù)盤問有關(guān)問題的請(qǐng)示》，對(duì)此，公安部作出 《關(guān)于緝私警察如何適用繼續(xù)盤問有關(guān)問題的批復(fù)》（2004年 12月 14日），明確緝私警察可以適用繼續(xù)盤問，同時(shí)就緝私警察如何適用繼續(xù)盤問的有關(guān)問題作出具體批復(fù)。

筆者認(rèn)為，擴(kuò)大適用主體是解決繼續(xù)盤問制度虛置化的重要保障。其一，根據(jù)《人民警察法》第9條規(guī)定，繼續(xù)盤問措施的適用主體應(yīng)當(dāng)包括公安機(jī)關(guān)的人民警察?！独^續(xù)盤問規(guī)定》可以看做是《人民警察法》的行政解釋，應(yīng)當(dāng)符合立法原意，尤其在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，為更好的打擊違法犯罪的需要，不能只局限于派出所警察適用繼續(xù)盤問措施。其二，擴(kuò)大適用主體有利于解決因派出所警力不足帶來繼續(xù)盤問制度虛置化問題。派出所警力不足一直是制約其打擊違法犯罪的瓶頸問題。在警力不足情況下，規(guī)避適用繼續(xù)盤問措施便成了派出所的常態(tài)。因此，要解決繼續(xù)盤問制度虛置化問題，擴(kuò)大適用主體是值得我們關(guān)注的重要問題之一。

（二）合理設(shè)定繼續(xù)盤問的持續(xù)時(shí)間

對(duì)于繼續(xù)盤問的持續(xù)時(shí)間，我國 《繼續(xù)盤問規(guī)定》規(guī)定一般時(shí)間為12小時(shí)，特殊情況可以延長至24小時(shí)，甚至48小時(shí)，引起眾多學(xué)者質(zhì)疑。如有的學(xué)者認(rèn)為，繼續(xù)盤問期間的規(guī)定比拘傳期間更長，這就使得盤查的強(qiáng)制力度明顯高于拘傳，直接違背了比例原則的要求，并進(jìn)一步導(dǎo)致實(shí)踐中警察盤查權(quán)擴(kuò)大化、拘傳虛置化。[13]有的學(xué)者查閱國外的做法，如德國《德國聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》第16條第3款規(guī)定，最遲在留置當(dāng)日結(jié)束前應(yīng)釋放之；我國臺(tái)灣地區(qū)《警察職權(quán)行使法》授權(quán)警察3個(gè)小時(shí)的盤查時(shí)間，從攔停至帶至警署繼續(xù)盤問結(jié)束，去除帶至警署途中的時(shí)間，由此認(rèn)為我國繼續(xù)盤問的期間應(yīng)當(dāng)縮短，持續(xù)期間應(yīng)當(dāng)控制在6小時(shí)以內(nèi)，情況比較復(fù)雜的，可以延長至12小時(shí)(不能高于拘傳的期間)。[14]但是，如前所述，實(shí)務(wù)界警察卻認(rèn)為明顯不夠用。筆者認(rèn)為，理論界與實(shí)務(wù)界的矛盾在于，理論界只看到了總時(shí)間，實(shí)務(wù)界則對(duì)相關(guān)工作需要的時(shí)間給予更多關(guān)注。因此，我國繼續(xù)盤問持續(xù)時(shí)間可以借鑒國外做法，相應(yīng)縮短至一般期限為6小時(shí)之內(nèi)，情況復(fù)雜的，可以延長10小時(shí)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將《繼續(xù)盤問規(guī)定》第11條第2款修改為：“前款規(guī)定的時(shí)限自有違法犯罪嫌疑的人員被帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起，至《繼續(xù)盤問筆錄》制作結(jié)束時(shí)止?！边@樣，可以減少因派出所非自身因素能左右的刑事拘留、逮捕、行政拘留、收容教育、強(qiáng)制戒毒的決定時(shí)間，以及移交有關(guān)監(jiān)管場所執(zhí)行的時(shí)間。

（三）完善繼續(xù)盤問措施的實(shí)施程序

1.切合公安實(shí)際確定掌管審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《繼續(xù)盤問規(guī)定》第17條，確有必要將繼續(xù)盤問時(shí)限延長至二十四小時(shí)的，報(bào)縣、市、旗公安局或者城市公安分局的值班負(fù)責(zé)人審批；確有必要將繼續(xù)盤問時(shí)限從二十四小時(shí)延長至四十八小時(shí)的，報(bào)縣、市、旗公安局或者城市公安分局的主管負(fù)責(zé)人審批。對(duì)于前者，審批問題沒有人為障礙。但對(duì)于后者，容易造成人為因素的障礙，因?yàn)橹鞴茇?fù)責(zé)人的工作場地不可能局限于辦公室，如在外地出差等情況發(fā)生時(shí)，則會(huì)出現(xiàn)因?yàn)檎也坏街鞴茇?fù)責(zé)人而影響辦案。因此，考慮到公安工作的實(shí)際情況，審批繼續(xù)盤問期限延長的領(lǐng)導(dǎo)均應(yīng)當(dāng)確定為值班負(fù)責(zé)人比較合理。

2.確立符合現(xiàn)代信息社會(huì)的審批形式。調(diào)查過程中，當(dāng)問及“繼續(xù)盤問時(shí)間可以申請(qǐng)延長至24小時(shí)甚至48小時(shí)，為什么仍然不愿采用”時(shí)，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的派出所所長和民警的回答是：“辦審批的路途所需時(shí)間太長，甚至有時(shí)因?yàn)槎萝嚨确侵饔^因素導(dǎo)致在途中就已經(jīng)過了時(shí)限”。筆者認(rèn)為，對(duì)于這種情況，可以運(yùn)用現(xiàn)代科技改善審批形式，減少影響辦案的障礙。借鑒當(dāng)前行政拘留、刑事拘留采用的網(wǎng)絡(luò)作業(yè)模式，通過網(wǎng)絡(luò)呈報(bào)審批，加蓋電子章、彩色打印的方式較為合適。

3.明確“帶至行為”實(shí)施過程中的保障措施。由于繼續(xù)盤問所針對(duì)的對(duì)象為是否違法犯罪、行為屬違法還是犯罪處于不確定的狀態(tài)，而治安傳喚適用于已經(jīng)確定為違反治安管理行為人，刑事傳喚則是不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，各國一般確定在將被盤問人“帶至”繼續(xù)盤問場所過程中可以實(shí)施一定強(qiáng)制，但這種強(qiáng)制又不同于強(qiáng)制傳喚，尤其是不同于逮捕中的強(qiáng)制。[14]我國繼續(xù)盤問制度沒有明確對(duì)于“帶至”派出所過程中，如遇到強(qiáng)力拒絕時(shí)可否采取強(qiáng)制措施，往往容易使警察陷入尊重被盤問對(duì)象的人權(quán)和自由與履行職務(wù)一并做到的“兩難境地”。而一旦實(shí)施，在當(dāng)前自媒體時(shí)代，一經(jīng)爆料，即會(huì)引發(fā)各方對(duì)當(dāng)事警察行為的合法性質(zhì)疑。因此，我國可以借鑒國外的做法，明確在將被盤問人帶至派出所路途中，遇到極端阻攔的情況下，可以實(shí)施一定強(qiáng)制，但必須要遵循比例原則。

（四）健全被盤問對(duì)象的救濟(jì)途徑

《繼續(xù)盤問規(guī)定》第40條規(guī)定，“被盤問人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法實(shí)施繼續(xù)盤問侵犯其合法權(quán)益造成損害，依法向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)國家賠償?shù)模矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法的規(guī)定辦理?！薄豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（2012）第223條規(guī)定，“外國人對(duì)繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動(dòng)范圍、遣送出境措施不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，該行政復(fù)議決定為最終決定?！备鶕?jù)上述兩個(gè)規(guī)定，對(duì)于中國公民，如不服繼續(xù)盤問措施，只規(guī)定了請(qǐng)求國家賠償?shù)木葷?jì)路徑，沒有明確是否可以申請(qǐng)復(fù)議、提前訴訟。實(shí)際生活中，公眾和媒體往往將對(duì)法律制度不完善的怨恨，遷咎于公安機(jī)關(guān)及其人民警察身上，導(dǎo)致基層民警不愿、不敢適用繼續(xù)盤問措施。因此，完善被盤問對(duì)象的救濟(jì)途徑，也是改善繼續(xù)盤問制度實(shí)施狀況的重要保障。

關(guān)于繼續(xù)盤問的法律性質(zhì)，《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》以及2006年公安部發(fā)布的 《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中均無規(guī)定。鑒于繼續(xù)盤問實(shí)施后可能進(jìn)入刑事偵查程序或行政處罰程序，因此其法律性質(zhì)是行政職能還是刑事職能，抑或兩者兼具，一直是學(xué)界熱議的問題。如陳衛(wèi)東認(rèn)為，繼續(xù)盤問屬于行政職權(quán)。[15]趙新立認(rèn)為，繼續(xù)盤問作為警察行政調(diào)查權(quán)，是一種行政強(qiáng)制措施。[8]惠生武認(rèn)為警察盤問檢查權(quán)和留置審查權(quán)是警察刑事職權(quán)的基本內(nèi)容。[16]萬毅則認(rèn)為，繼續(xù)盤問是一種介于行政警察和司法警察職能之間、介于刑事偵查程序與行政調(diào)查程序之間、也介于警察法與刑事訴訟法之間的具有雙重屬性的警察行為。[17]針對(duì)學(xué)界、實(shí)務(wù)界的爭議，公安部于2012年12月修訂的 《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條規(guī)定，“辦理行政案件時(shí)，可以依法采取下列行政強(qiáng)制措施：……（二）對(duì)違法嫌疑人采取保護(hù)性約束措施、繼續(xù)盤問、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制檢測、拘留審查、限制活動(dòng)范圍等強(qiáng)制措施?！睋?jù)此，繼續(xù)盤問措施的性質(zhì)已經(jīng)被法定為“行政強(qiáng)制措施”。但是，讓人遺憾的是，僅僅在其第223條中規(guī)定外國人對(duì)繼續(xù)盤問措施不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，該行政復(fù)議決定為最終決定。至于中國公民，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，對(duì)繼續(xù)盤問措施不服的，不能申請(qǐng)復(fù)議和起訴。

筆者認(rèn)為，既然《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》明確繼續(xù)盤問措施是行政強(qiáng)制措施，那么根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第8條，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。因此，在繼續(xù)盤問法律規(guī)定中，有必要增加不服繼續(xù)盤問措施的救濟(jì)途徑，即應(yīng)當(dāng)包括可以申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、請(qǐng)求國家賠償。繼續(xù)盤問救濟(jì)途徑的擴(kuò)展，有利于維護(hù)被盤問人的合法權(quán)益，增強(qiáng)其對(duì)繼續(xù)盤問措施實(shí)施的配合度；有利于減少公眾和媒體的質(zhì)疑和不滿，改善民警采取繼續(xù)盤問措施的實(shí)施環(huán)境。

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責(zé)任編輯：黃永強(qiáng)

D631.12

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2095－2031（2014）02－0029－05

2014－02－25

2012年度教育部人文社會(huì)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“非正當(dāng)謀生群體救助及其規(guī)制問題研究”(12YJA840018)、江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“自媒體時(shí)代公民政治參與及其法律保障研究”（2013SJD820003）、江蘇省公安廳現(xiàn)代警務(wù)研究合作項(xiàng)目“新城區(qū)社會(huì)治安大巡防機(jī)制研究”(12JWYJ15)的系列成果之一；“江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目”（PAPD）、江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”資助。

黎慈（1975-），女，湖南長沙人，江蘇警官學(xué)院副教授，從事警察法學(xué)、行政法學(xué)方面的研究。