楊士林

（濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250022）

論我國(guó)非刑事犯罪嫌疑人人身自由的限制與保障

楊士林

（濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250022）

摘搖要：行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育、收容教養(yǎng)等限制人身自由的處罰或強(qiáng)制措施主要是由公安機(jī)關(guān)作出的，其性質(zhì)屬于行政行為。由行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政行為限制人身自由的立法政策已經(jīng)成為我國(guó)特色法律制度的組成部分，這一制度在特定的時(shí)期內(nèi)對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，隨著法治國(guó)家建設(shè)步伐的加快，由行政機(jī)關(guān)限制人身自由的立法政策與近現(xiàn)代以來(lái)的憲法原則明顯抵牾，阻礙法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程。近日，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，這對(duì)于落實(shí)我國(guó)憲法原則、促進(jìn)人權(quán)保障事業(yè)具有十分重大的意義；與之相適應(yīng)，其它由行政機(jī)關(guān)限制人身自由的立法也應(yīng)適時(shí)地改革和調(diào)整。

行政拘留；勞動(dòng)教養(yǎng)；收容教育；司法一元主義；正當(dāng)法律程序

人身自由是公民參與國(guó)家政治生活、社會(huì)生活的前提，也是公民行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)。我國(guó)憲法在保障公民的人身自由方面秉承近現(xiàn)代憲法的精神，在第37條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯（第1款）。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕（第2款）。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體（第3款）?！比欢?，上述憲法規(guī)范的內(nèi)涵究竟是何意？憲法第37條第2款是否既適用于刑事上剝奪犯罪嫌疑人的人身自由，也適用于行政上剝奪非犯罪嫌疑人的人身自由？由于我國(guó)不存在違憲審查制度，沒(méi)有相應(yīng)的憲法解釋?zhuān)虼藢?duì)其內(nèi)涵的理解存在很大的異議。［1］日本憲法第31條和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“憲法”第8條也有類(lèi)似規(guī)定，但違憲審查機(jī)關(guān)在違憲審查過(guò)程認(rèn)為，“憲法”對(duì)刑事被告人刑事追訴程序的規(guī)定，原則上也適用于行政程序上剝奪非刑事被告人的人身自由。我國(guó)憲法第37條第2款的規(guī)定實(shí)際上是憲法對(duì)犯罪嫌疑人或被告人刑事追訴程序的規(guī)定，也是對(duì)犯罪嫌疑人或被告人人身自由的程序性保障；憲法第37條第3款的規(guī)定實(shí)際上排除了政府機(jī)關(guān)限制人身自由的可能性。然而，事實(shí)上我國(guó)的政府機(jī)關(guān)卻在大量地運(yùn)用這一項(xiàng)權(quán)力。

一、我國(guó)立法限制非刑事犯罪嫌疑人人身自由的形式

我國(guó)立法上限制人身自由的形式主要有兩種：一是刑事上的限制；二是行政上的限制。前者主要是指司法機(jī)關(guān)在刑事訴訟中對(duì)犯罪嫌疑人實(shí)施的刑事強(qiáng)制措施，包括刑事拘留、逮捕以及刑法中的自由刑；后者主要是指縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處罰和行政強(qiáng)制措施，包括行政拘留、收容教育、收容教養(yǎng)、強(qiáng)制戒毒以及地級(jí)市勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)實(shí)施的勞動(dòng)教養(yǎng)。相關(guān)人員一般被限制在行政拘留所、勞動(dòng)教養(yǎng)管理所、收容教育所、少年管教所以及強(qiáng)制戒毒所等特定場(chǎng)所，實(shí)行封閉式管理，雖然立法上規(guī)定這些措施的目的不是對(duì)相關(guān)人員的制裁，而是教育、挽救、治療和改造，但從這些措施的實(shí)施方式和對(duì)相關(guān)人員人身自由的影響而言，無(wú)疑屬于對(duì)人身自由的限制或者剝奪。

（一）行政拘留

行政拘留是指縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)依法對(duì)違反了治安管理秩序的公民，在短期內(nèi)限制其人身自由的一種行政處罰。行政拘留通常適用于嚴(yán)重違反治安管理秩序但不構(gòu)成犯罪，并且警告、罰款處罰不足以懲戒的情況。法律對(duì)它的設(shè)定、實(shí)施條件和程序均有嚴(yán)格的規(guī)定，行政拘留的裁決權(quán)屬于縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)。行政拘留的法律依據(jù)經(jīng)過(guò)了多次修改，最早的法律依據(jù)是第一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)1957年10月22日頒布的《治安管理處罰條例》，該條例由第八屆全國(guó)人大常委會(huì)于1986年9月5日全面修改并重新公布，1994年全國(guó)人大常委會(huì)又根據(jù)社會(huì)治安形勢(shì)的發(fā)展對(duì)其作了補(bǔ)充。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)于2005年8月28日通過(guò)了《治安管理處罰法》，該法于2006年3月1日起實(shí)施。行政拘留作為對(duì)違反治安秩序采取的一種懲罰措施具有現(xiàn)實(shí)必要性，它是維護(hù)社會(huì)秩序必需的懲戒措施，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)輕微違法行為的否定態(tài)度。

行政拘留具有如下特點(diǎn)：（1）行政拘留是一種嚴(yán)厲的行政處罰形式，只有縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)才享有拘留裁決權(quán)，期限限制在1日以上15日以內(nèi)。（2）行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理秩序的人采取的懲戒措施；后者是公安機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的規(guī)定采取的臨時(shí)限制犯罪嫌疑人人身自由的刑事強(qiáng)制措施。（3）行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照訴訟法的規(guī)定對(duì)妨害民事、刑事以及行政訴訟程序的人所實(shí)施的臨時(shí)限制其人身自由的強(qiáng)制措施。（4）行政拘留也不同于行政扣留。行政扣留是行政機(jī)關(guān)采取的暫時(shí)性限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。

（二）勞動(dòng)教養(yǎng)

勞動(dòng)教養(yǎng)簡(jiǎn)稱(chēng)勞教，是指對(duì)游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)且有勞動(dòng)能力，還沒(méi)有構(gòu)成犯罪的人實(shí)施強(qiáng)制性教育改造的一種措施和安置他們就業(yè)的一種辦法。其法律依據(jù)主要有：1957年8月1日全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、1979年11月29日國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，以及1982年1月21日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)、公安部頒布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》。根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為1至3年，必要時(shí)可以延長(zhǎng)1年。其后1986年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《治安管理處罰條例》，1990年12月第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于禁毒的決定》，1991年9月第七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》等法律文件，又相繼將勞動(dòng)教養(yǎng)納入其中。另外，根據(jù)上述法律文件，省、自治區(qū)、直轄市和大中城市人民政府成立勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，該委員會(huì)由民政、公安、勞動(dòng)部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，由其領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動(dòng)教養(yǎng)的工作。對(duì)于需要實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的人，由省、自治區(qū)、直轄市和大中城市勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)審查批準(zhǔn)。在實(shí)踐中，所謂“大中城市”被解釋為地級(jí)市，幾乎所有地級(jí)市人民政府均設(shè)立了勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)。根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》的規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)人員原是單位職工的，在勞動(dòng)教養(yǎng)期間，一般應(yīng)保留公職，但不計(jì)工齡。勞動(dòng)教養(yǎng)管理所應(yīng)當(dāng)根據(jù)勞動(dòng)教養(yǎng)人員從事的生產(chǎn)類(lèi)型、技術(shù)高低和生產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量，發(fā)給適當(dāng)工資。值得指出的是，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，這對(duì)于落實(shí)我國(guó)憲法原則，促進(jìn)人權(quán)保障具有十分重大的意義。

（三）收容教育

收容教育是指對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制性教育措施。其依據(jù)是1991年9月4日第七屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》。該《決定》第4條第2款規(guī)定：“對(duì)賣(mài)淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！眹?guó)務(wù)院據(jù)此于1993年9月4日制定了《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》，該辦法規(guī)定，收容教育的期限為六個(gè)月至二年，由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)決定實(shí)施。

（四）收容教養(yǎng)

收容教養(yǎng)是指對(duì)因不滿16歲不予刑事處罰的犯罪人，在必要的時(shí)候可以由政府收容教育。最早將收容教養(yǎng)確定為一項(xiàng)正式法律制度的是1979刑法。1979年《刑法》第14條第4款規(guī)定：“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，也可以由政府收容教養(yǎng)。”至此，收容教養(yǎng)成為刑事立法確定的一項(xiàng)正式的法律制度。1997年修訂后的刑法只是將第14條第4款調(diào)整修改為第17條第4款，內(nèi)容沒(méi)有任何變化。1979刑法施行后，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有制定或發(fā)布與之配套、使之具體化的法律和立法解釋?zhuān)瑖?guó)務(wù)院沒(méi)有制定與之相銜接的行政法規(guī)，最高人民法院、最高人民檢察院也沒(méi)有制定具體應(yīng)用該法律條款的司法解釋?zhuān)膊孔鳛閳?zhí)行該法律條款的政府主管部門(mén)，于1982年3月28日印發(fā)了《關(guān)于少年犯管教所收押、收容范圍的通知》。根據(jù)該通知的規(guī)定，收容教養(yǎng)的對(duì)象是不滿16周歲的犯罪少年，收容教養(yǎng)的期限為一至三年，收容教養(yǎng)的審批權(quán)由地區(qū)行署公安處和省轄市的公安機(jī)關(guān)行使，收容教養(yǎng)在少年犯管教所執(zhí)行。另外，還有兩部法律從各自的角度涉及到收容教養(yǎng)制度，但基本是重復(fù)1979年《刑法》第14條和1997年修訂后的《刑法》第17條的規(guī)定，沒(méi)有新的特別內(nèi)容：一是1991年9月4日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，從對(duì)未成年人司法保護(hù)的角度，在第39條重申了刑法的規(guī)定；二是1999年6月28日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》，在第38條重申了刑法的規(guī)定。

（五）強(qiáng)制戒毒

強(qiáng)制戒毒是指對(duì)吸食、注射毒品成癮人員，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)其強(qiáng)制進(jìn)行藥物治療、心理治療和法制教育、道德教育，使其戒除毒癮的行政強(qiáng)制措施。其法律依據(jù)主要是第七屆全國(guó)人大常委會(huì)1990年12月28日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁毒的決定》，以及國(guó)務(wù)院1995年1月12日制定的《強(qiáng)制戒毒辦法》。根據(jù)該辦法的規(guī)定，強(qiáng)制戒毒的期限為三個(gè)月至六個(gè)月，經(jīng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)，但實(shí)際執(zhí)行的強(qiáng)制戒毒期限連續(xù)計(jì)算不超過(guò)一年，由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)決定實(shí)施。

（六）強(qiáng)制醫(yī)療

強(qiáng)制醫(yī)療是指對(duì)精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的時(shí)候造成危害結(jié)果，經(jīng)法定程序鑒定確定而不負(fù)刑事責(zé)任的，對(duì)該精神病人實(shí)行強(qiáng)制醫(yī)療的行政措施，針對(duì)在無(wú)刑事責(zé)任能力狀態(tài)中實(shí)施刑法所規(guī)定的危害社會(huì)的行為，或者在實(shí)施危害行為后因患有精神病而失去辨認(rèn)或控制自己行為能力，并且精神狀態(tài)和實(shí)施行為的性質(zhì)對(duì)社會(huì)具有危害性的人。其依據(jù)是1997年《刑法》第18條第1款的規(guī)定，該條款規(guī)定：“精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為的時(shí)候造成危害結(jié)果，經(jīng)法定程序鑒定確認(rèn)的，不負(fù)刑事責(zé)任，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令他的家屬或者監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管和醫(yī)療；在必要的時(shí)候，由政府強(qiáng)制醫(yī)療。”

值得指出的是，鑒于實(shí)踐中“被精神病”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生并一度成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)［2］，為保障公眾的人身安全，全國(guó)人大對(duì)其作出了重大政策調(diào)整。2012年3月14日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》增加規(guī)定，對(duì)實(shí)施暴力行為危害公共安全或者致人死亡、重傷，依法不負(fù)刑事責(zé)任，有繼續(xù)危害社會(huì)可能的精神病人，由人民檢察院向人民法院提出強(qiáng)制醫(yī)療的申請(qǐng)，由人民法院作出決定。同時(shí)，還對(duì)人民法院的決定程序、強(qiáng)制醫(yī)療的解除程序和人民檢察院的監(jiān)督等作出規(guī)定。修改之后的《刑法》第285條規(guī)定：“根據(jù)本章規(guī)定對(duì)精神病人強(qiáng)制醫(yī)療的，由人民法院決定。公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)精神病人符合強(qiáng)制醫(yī)療條件的，應(yīng)當(dāng)寫(xiě)出強(qiáng)制醫(yī)療意見(jiàn)書(shū)，移送人民檢察院。對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送的或者在審查起訴過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的精神病人符合強(qiáng)制醫(yī)療條件的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向人民法院提出強(qiáng)制醫(yī)療的申請(qǐng)。人民法院在審理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被告人符合強(qiáng)制醫(yī)療條件的，可以作出強(qiáng)制醫(yī)療的決定?！贝隧?xiàng)修正案非常契合保障公民人身自由的憲法原則，也與各國(guó)保障人身自由的慣例一致。

二、限制人身自由的原則

人身自由在傳統(tǒng)上受到的侵害主要來(lái)自于國(guó)家的刑罰權(quán)，但在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)日益擴(kuò)張和強(qiáng)大，并成為侵害人身自由的最大威脅。正如日本學(xué)者所言：“毋庸再說(shuō)明的是，今日威脅人身自由者，并非僅有刑罰權(quán)。肥大、強(qiáng)力的行政權(quán)力，亦于任何領(lǐng)域有侵害國(guó)民自由與權(quán)力的危險(xiǎn)性。將行政權(quán)力置于程序之外，終將減半人權(quán)保障的機(jī)能?！保?］（P289）而如何將日趨擴(kuò)張的行政權(quán)納入憲法的控制之下，早已成為各國(guó)共同面臨的難題。在解決此一難題的過(guò)程中，一些國(guó)家和地區(qū)通過(guò)憲法解釋逐漸確立起了剝奪或限制人身自由的原則，即“司法一元主義”原則和“正當(dāng)法律程序”原則。

（一）司法一元主義原則

司法一元主義原則，即只有法院才構(gòu)成限制人身自由的主體，行政機(jī)關(guān)不能成為限制人身自由的主體。司法一元主義作為限制人身自由的一項(xiàng)原則適用于絕大多數(shù)情況，當(dāng)然，這一原則也有例外，即除了現(xiàn)行犯的拘留、逮捕之外，限制人身自由均需要由法院決定。［4］（P247）現(xiàn)代法治國(guó)家認(rèn)為，國(guó)家與個(gè)人之間時(shí)刻存在發(fā)生沖突的可能，在發(fā)生沖突時(shí)，為了防止國(guó)家權(quán)力的專(zhuān)橫擅斷，必須由中立的司法機(jī)關(guān)即法院來(lái)進(jìn)行審判和裁斷，以防止國(guó)家權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利的擴(kuò)張和侵蝕。法院在現(xiàn)代社會(huì)常常被視為是制衡國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利的最重要力量和最后手段，國(guó)家對(duì)公民重大權(quán)益進(jìn)行強(qiáng)制性處分，必須由法院審查之后才能做出。

作為普法法系的英國(guó)，早在1679年議會(huì)通過(guò)的《人身保護(hù)法》（TheHabeasCorpusAct）便確立了司法保障人身自由的原則。HabessCorpus為拉丁語(yǔ)，意思是把人帶來(lái)，是法院頒發(fā)的提審令，法院可以應(yīng)被捕者本人及親屬的請(qǐng)求，對(duì)拘禁逮捕機(jī)關(guān)頒發(fā)“提審令”，要求拘禁逮捕機(jī)關(guān)“把人帶來(lái)”，否則，則被視為藐視法庭。法院自此以后便成為保障個(gè)人不受政府非法監(jiān)禁逮捕的主體。因此，人身自由的古典意義和國(guó)民有權(quán)要求法院頒發(fā)“提審令”幾近畫(huà)上等號(hào)。［5］（P203）在現(xiàn)代意義上，英美國(guó)家的警察機(jī)構(gòu)作為公共秩序的維護(hù)機(jī)關(guān)，不但在刑事訴訟領(lǐng)域不得徑行逮捕、拘禁犯罪嫌疑人，甚至在行政執(zhí)法領(lǐng)域里也無(wú)權(quán)作出限制人身自由的決定（特別緊急情況除外），而必須將案件提交法院，由法院簽發(fā)逮捕令或拘禁令之后，才可以由警察機(jī)關(guān)執(zhí)行限制人身自由的措施。

大陸法系的日本、德國(guó)二戰(zhàn)之后均確認(rèn)了限制人身自由的司法一元主義原則。日本1946年制定的《憲法》第32條規(guī)定：“任何人除為現(xiàn)行犯而受逮捕之外，非經(jīng)有權(quán)的司法官署簽發(fā)的載明犯罪理由的文書(shū)，不受逮捕。”此條款以往主要適用于刑事犯罪領(lǐng)域，之后擴(kuò)張適用于行政領(lǐng)域?！氨緱l是有關(guān)刑事訴訟的手續(xù)，但是，關(guān)于身體自由的限制，就是在其他場(chǎng)合，也可按照情況準(zhǔn)用本條的原則?！保?］（P266）在實(shí)踐中日本高等法院認(rèn)為，“即使在行政程序上，也應(yīng)該充分尊重憲法規(guī)定的令狀主義精神”［7］（P497）。日本《警察官職務(wù)執(zhí)行法》第3條第3款規(guī)定，警察官拘留嫌疑人超過(guò)24小時(shí)，需要有簡(jiǎn)易法庭頒發(fā)的許可證。德國(guó)1949年制定的基本法也確認(rèn)了此項(xiàng)原則，《基本法》第104條第2款規(guī)定：“惟法官始得決定可否剝奪自由及剝奪之持續(xù)時(shí)間。此項(xiàng)剝奪如非根據(jù)法官之命令，須實(shí)時(shí)請(qǐng)求法官判決。警察依其本身權(quán)力拘留任何人，不得超過(guò)逮捕次日。其細(xì)則由法律定之?！钡聡?guó)1976年6月11日通過(guò)的《聯(lián)邦及各邦統(tǒng)一警察標(biāo)準(zhǔn)法》第14條第1款進(jìn)一步規(guī)定：“依本法第9條第2項(xiàng)、第11條第3項(xiàng)或第13條之規(guī)定當(dāng)有人被留置時(shí)，警察應(yīng)即刻請(qǐng)求法官對(duì)剝奪人身自由之許可及延續(xù)予以裁定。前項(xiàng)裁定權(quán)屬于該人被留置所在地之區(qū)法院。裁定之程序依剝奪人身自由程序法辦理?！币獯罄?947年《憲法》第13條也明確規(guī)定：“人身自由不得侵犯。任何形態(tài)之監(jiān)禁、檢查、身體搜索，或者對(duì)人身自由之其他任何方式之限制，非由司法機(jī)關(guān)之附具理由之令狀，且在法定場(chǎng)合，并依法定程序不得為之。在法律有明確規(guī)定之緊急必要之例外情形，警察機(jī)關(guān)可采取臨時(shí)措施；但此項(xiàng)措施，應(yīng)于48小時(shí)內(nèi)通知司法機(jī)關(guān)，如司法機(jī)關(guān)在其后48小時(shí)內(nèi)不予承認(rèn)，該項(xiàng)臨時(shí)措施視為撤銷(xiāo)，而喪失任何效力?！?/p>

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也仿效德、日，削減警察機(jī)關(guān)的權(quán)力，將限制人身自由的權(quán)力收歸“法院”。如1943年國(guó)民黨政府時(shí)期，為維護(hù)公共安寧秩序制定了《違警罰法》①“違警”是指妨害公共安寧秩序、善良風(fēng)俗等違反警務(wù)上作為或不作為義務(wù)的行為?！斑`警罰”（警察罰之通稱(chēng)）是警察機(jī)關(guān)為達(dá)成警察目的，運(yùn)用警察權(quán)，對(duì)于違警人所給予的制裁。違警罰法，通俗地說(shuō)，即規(guī)定違警行為與違警罰則的法規(guī)，故違警罰為行政罰。“檢肅流氓條例”制定于1985年，“條例”限制人身自由的主要措施有兩種：即“留置”和“感訓(xùn)處分”。前者留置雖然經(jīng)過(guò)法官批準(zhǔn)，但留置時(shí)間長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月，并可以再延展數(shù)月；后者“感訓(xùn)處分”雖然也經(jīng)過(guò)法官批準(zhǔn)，但限制人身自由為一年以上三年以下，比較類(lèi)似于大陸的勞動(dòng)教養(yǎng)制度。但最根本的是“條例”規(guī)定的“流氓”行為為不確定法律概念，過(guò)于籠統(tǒng)概括、不甚明確具體，不利于保障人身自由，后被“司法院大法官會(huì)議”三次裁決“違憲”，并于2009年1月6日被“立法院”廢止。，該法其后經(jīng)5次修改，但仍然賦予警察官署拘留、罰役和送交處所矯正三種限制人身自由的權(quán)力。如該法第18條第1項(xiàng)規(guī)定：“拘留，四小時(shí)以上，七日以下，遇有依法加重時(shí)，合計(jì)不得逾十四日?！薄傲P役，二小時(shí)以上，八小時(shí)以下，遇有依法加重時(shí)，合計(jì)不得逾十六小時(shí)?！钡?8條規(guī)定：“因游蕩或懶惰而有違警行為之習(xí)慣者，得加重處罰，并得于執(zhí)行完畢后，送交相當(dāng)處所，施以矯正或令其學(xué)習(xí)生活技能?！庇捎谠摲ㄅc法治主義所要求的司法一元主義相背離，1990年被“司法院大法官會(huì)議”釋字第251號(hào)確認(rèn)“違憲”；“司法院大法官會(huì)議”在其解釋理由書(shū)中指出：“違警罰法規(guī)定由警察官署裁決之拘留、罰役，系關(guān)于人民身體自由所為之處罰，應(yīng)迅改由‘法院'依法定程序?yàn)橹?，以符合‘憲?第8條第1項(xiàng)之本旨?！边@一解釋導(dǎo)致“違警罰法”的廢止。隨后，“立法院”制定“社會(huì)秩序維護(hù)法”取代了“違警法罰”。新制定的“社會(huì)秩序維護(hù)法”雖然也規(guī)定了限制人身自由的拘留，但拘留并非由警察官署裁決，而是由簡(jiǎn)易法庭或治安法庭裁決。以往由警察限制人身自由的情形，業(yè)已成為歷史。另外，臺(tái)灣地區(qū)1985年制定的“檢肅流氓條例”、2000年修改的“行政執(zhí)行法”、2005年修改的“兒童及少年性交易防止條例”等行政立法均明確規(guī)定，警察官署無(wú)權(quán)作出限制人身自由的處分，而必須將案件移送法庭裁決。

兩大法系國(guó)家的法律傳統(tǒng)不同，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置也存在差異。英美法系國(guó)家作為司法型國(guó)家，傳統(tǒng)上對(duì)行政權(quán)不信任，因而沒(méi)有將限制人身自由的權(quán)力賦予警察等行政機(jī)關(guān)；大陸法系國(guó)家作為行政國(guó)家歷史上將限制人身自由的權(quán)力大量地賦予警察等行政機(jī)關(guān)。但是二次大戰(zhàn)之后，隨著人權(quán)觀念及人權(quán)保障的強(qiáng)化，大陸法系國(guó)家開(kāi)始大幅度地消減警察權(quán)力，其中收回其限制人身自由的權(quán)力并將其賦予法院便是重要表現(xiàn)之一。目前，在限制和剝奪人身自由的立法方面，各國(guó)通行的做法是，“限制和剝奪人身自由的權(quán)力，一般情形下由司法機(jī)關(guān)行使；行政機(jī)關(guān)僅在少數(shù)特殊情況下行使短期限制人身自由的權(quán)力，而長(zhǎng)期的限制或剝奪，則專(zhuān)屬于法院”［8］。

（二）正當(dāng)法律程序原則

程序?qū)θ松碜杂傻谋Ｕ鲜种匾?，它是人身自由保障體系的核心。“自由的歷史，多是遵守程序的歷史?！保?］（P286）人身自由不受非法侵害實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人身自由受合法程序的保障，凡是限制或者剝奪公民人身自由，除有法律依據(jù)之外，還需要按照法定程序進(jìn)行。

考察近現(xiàn)代各國(guó)憲法保障人身自由的歷程可以發(fā)現(xiàn)，憲法保障人身自由的條款最初只適用于刑事訴訟程序，即憲法保障人身自由的條款主要是針對(duì)刑事被告人的，因?yàn)樾淌路芍械淖杂尚袒蛏淌莿儕Z和限制人身自由的最嚴(yán)厲制裁形式。為此，各國(guó)近現(xiàn)代憲法為刑事被告人設(shè)定了嚴(yán)密的程序保障條款，以免國(guó)家動(dòng)用刑罰權(quán)任意逮捕、監(jiān)禁侵犯?jìng)€(gè)人的自然權(quán)利。然而，二次大戰(zhàn)之后，行政權(quán)出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)大趨勢(shì)，為了維護(hù)社會(huì)治安秩序，各國(guó)在秩序立法特別是在警察法制上往往賦予警察等行政機(jī)構(gòu)限制人身自由的權(quán)力。這種條件下，為保障個(gè)人的自然權(quán)利免受行政權(quán)力的任意侵害，一些國(guó)家開(kāi)始將憲法對(duì)刑事程序的要求適用于行政領(lǐng)域或民事領(lǐng)域，即行政機(jī)關(guān)在行政領(lǐng)域或者法院在民事領(lǐng)域行使限制人身自由的權(quán)力時(shí)，也應(yīng)當(dāng)遵守憲法規(guī)定的刑事程序要件。但鑒于相對(duì)人違反行政法規(guī)侵害的利益不及刑事犯罪嚴(yán)重，為此，各國(guó)和地區(qū)將憲法規(guī)定的刑事程序適用于行政領(lǐng)域及民事領(lǐng)域時(shí)，其程序要求比刑事程序要低，但仍然需要遵循程序的最低要求。

例如，美國(guó)聯(lián)邦憲法1791年和1867年修正案規(guī)定了刑事程序及刑事立法的原則，其主要程序和原則有：（1）實(shí)行人身保護(hù)令制度；（2）禁止制定溯及既往的法律；（3）禁止非法搜查、拘留和扣押；（4）不得強(qiáng)迫被告自證其罪；（5）禁止一罪兩罰；（6）采用陪審制度；（7）不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序使人民喪失生命、自由及財(cái)產(chǎn)；（8）被告有律師辯護(hù)的權(quán)利；（9）不得索取過(guò)多保證金。［9］（P3）其中憲法修正案第5條和第14條關(guān)于限制和剝奪人身自由需要經(jīng)過(guò)正當(dāng)法律程序的規(guī)定，經(jīng)過(guò)聯(lián)邦最高法院的解釋?zhuān)l(fā)揮的影響和作用最大。聯(lián)邦最高法院在憲法判例中將正當(dāng)法律程序解釋為程序上的正當(dāng)程序和實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)程序。［10］前者是指國(guó)家公權(quán)力限制人民的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí)，至少應(yīng)當(dāng)在事前給予通知并給予與案件性質(zhì)相適應(yīng)的聽(tīng)證機(jī)會(huì)，且聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)在侵害生效之前舉行，以便于個(gè)人及時(shí)阻止侵害的發(fā)生。當(dāng)然，在有特殊理由時(shí)，事后給予聽(tīng)證也不違反正當(dāng)程序。所謂給予聽(tīng)證機(jī)會(huì)，不一定是給予正式的聽(tīng)證程序，而是考慮案件的性質(zhì)、系爭(zhēng)的利益等綜合因素。所謂實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)程序，是指法律的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合比例原則，法律應(yīng)當(dāng)成為達(dá)成目的的合理手段，且須對(duì)人民權(quán)利限制最少；法律的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，使人民知道如何作為。以往美國(guó)聯(lián)邦法院關(guān)于憲法正當(dāng)法律程序的解釋主要適用于刑事訴訟領(lǐng)域，其后擴(kuò)張到民事領(lǐng)域，在民事領(lǐng)域法院一旦作出涉及限制人身自由的裁決時(shí)，同樣受到正當(dāng)法律程序的約束。

從比較法的角度，美國(guó)等普通法國(guó)家不存在類(lèi)似中國(guó)這種由行政機(jī)關(guān)限制人身自由的行政處罰或行政強(qiáng)制措施。作為普通法國(guó)家，傳統(tǒng)上所有涉及自由、財(cái)產(chǎn)等對(duì)相對(duì)人不利處分的決定均由法院作出裁決。即使警方在刑事偵查過(guò)程中需要采取強(qiáng)制措施逮捕疑犯時(shí)，也必須獲得法院的逮捕令，否則，即屬違法。美國(guó)警察機(jī)構(gòu)僅在緊急情況下才享有有限的逮捕權(quán)力。①美國(guó)警察逮捕犯罪嫌疑人有兩個(gè)合法途徑：一是通過(guò)法官、法庭人員或司法官獲取逮捕令；二是在法律授權(quán)的特定情況下直接實(shí)施逮捕，這些特定情況根據(jù)各州憲法和法律主要有：一是犯罪行為正在警察面前進(jìn)行；二是雖然警察沒(méi)有目睹暴力犯罪發(fā)生，但有合理原因相信犯罪正在或已經(jīng)發(fā)生，而且某人涉嫌犯罪時(shí)；三是警察調(diào)查交通事故發(fā)現(xiàn)某人涉嫌犯罪時(shí)；四是某犯罪嫌疑人受到警方通緝，其他轄區(qū)的警察也收到有嫌疑人姓名和罪狀的通緝令傳真或電子郵件；五是對(duì)犯有輕罪的嫌疑人，警察從警局收到該嫌疑人的逮捕令已經(jīng)發(fā)出的信息時(shí)；六是有“可能原因”相信某人涉嫌在商店盜竊或者在其他地方盜竊數(shù)額較小的錢(qián)物，且有目擊證人時(shí)；七是有“可能原因”相信某人故意傷害他人，且有目擊證人時(shí)；八是有“可能原因”相信某人故意毀壞公共財(cái)物，且有目擊證人時(shí)；九是有“可能原因”相信某人在學(xué)校非法持有武器，且有目擊證人時(shí)；十是有“可能原因”相信某人公然攜帶并暴露槍支，且有目擊證人時(shí)。在行政管理領(lǐng)域，政府機(jī)構(gòu)根本不享有限制人身自由的權(quán)力，若有需要必須限制當(dāng)事人的人身自由時(shí)，其通行的做法是由行政機(jī)構(gòu)向法院提起民事訴訟，由法院通過(guò)民事訴訟予以裁決；而一旦當(dāng)事人拒絕履行，則由法院按照藐視法庭罪進(jìn)行司法處理。而法院適用民事程序作出裁決時(shí)，則受憲法正當(dāng)法律程序的約束和限制。以精神病人強(qiáng)制入院治療為例，根據(jù)紐約州的法律，一旦精神病人有危害社會(huì)的行為需要予以人身約束時(shí)，通常是先由精神病醫(yī)院鑒定是否符合住院條件；如果符合，則由法官裁決強(qiáng)制病人住院；住院后六十日內(nèi)，如果需要繼續(xù)拘束，則由醫(yī)院提出觀察報(bào)告，并請(qǐng)求法院裁判。對(duì)上述兩項(xiàng)裁決，患者及家屬如果有異議，則可以在一定的期限內(nèi)向上級(jí)法院請(qǐng)求救濟(jì)。［11］（P231）法院作出上述裁決要受憲法正當(dāng)法律程序的約束，當(dāng)然，法院在民事訴訟中并不完全適用憲法關(guān)于刑事追訴程序的規(guī)定。最高法院對(duì)民事拘禁的程序要件是：在合理期限內(nèi)得到開(kāi)庭通知的權(quán)利；享有公開(kāi)聽(tīng)證的權(quán)利；舉證及其與證人對(duì)質(zhì)的權(quán)利；由公正獨(dú)立的裁判者裁判的權(quán)利。

至于在大陸法系國(guó)家，憲法規(guī)定的刑事程序是否適用于非刑事被告，日本以往存在爭(zhēng)論，主要觀點(diǎn)有不適用說(shuō)、適用說(shuō)和準(zhǔn)用說(shuō)。目前，不適用說(shuō)的觀點(diǎn)正在逐漸消失。［3］（P290）他們認(rèn)為，對(duì)人身自由的威脅并非只有國(guó)家的刑罰權(quán)，日益擴(kuò)張的行政權(quán)在很多領(lǐng)域里也具有侵害國(guó)民自由的危險(xiǎn)，因此，憲法關(guān)于限制人身自由的刑事程序條款仍然對(duì)行政程序具有約束力。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)解釋也采用這種觀點(diǎn)，如臺(tái)灣地區(qū)“精神衛(wèi)生法”規(guī)定了“強(qiáng)制治療”，“傳染病防治法”規(guī)定了“隔離”，“兒童及少年性交易防止條例”規(guī)定了“安置”。臺(tái)灣地區(qū)“司法院大法官會(huì)議”在相關(guān)解釋中認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適用與限制刑事被告人身自由相類(lèi)似的程序?！八痉ㄔ捍蠓ü贂?huì)議”在第384號(hào)解釋中指出：“‘憲法'第8條第1項(xiàng)……其所稱(chēng)‘依法定程序’，系指凡限制人民身體自由之處置，不問(wèn)其是否屬于刑事被告之身份，國(guó)家機(jī)關(guān)所依據(jù)之程序，須以法律規(guī)定，其內(nèi)容更須實(shí)質(zhì)正當(dāng)，并符合‘憲法'第23條所定相關(guān)之條件。檢肅流氓條例第6條及第7條授權(quán)警察機(jī)關(guān)逕行強(qiáng)制人民到案。無(wú)須踐行必要之司法程序……逾越必要程序，欠缺實(shí)質(zhì)正當(dāng)，與首開(kāi)‘憲法'意旨不符?！钡?88號(hào)解釋進(jìn)一步指出：“所謂法定程序，系指凡限制人民身體自由之處置，不問(wèn)其是否屬于刑事被告之身份，除須有法律之依據(jù)外，尚需分別踐行必要之司法程序或其他正當(dāng)法律程序，始得為之?！笨傊?，由于各國(guó)和地區(qū)限制人身自由的立法例不同，因而其裁處程序也存在一些差異，但其對(duì)程序的正當(dāng)性要求卻是相似的，即保障了當(dāng)事人的程序權(quán)利，如獲得告知的權(quán)利、聽(tīng)證的權(quán)利、獲得辯護(hù)的權(quán)利以及公正審判的權(quán)利等。

總之，歷史上，保障人身自由的憲法條款最早是保障人民免于國(guó)家刑事追訴的權(quán)利，然而，現(xiàn)代國(guó)家基于行政管理的需要，國(guó)家不得不授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使部分權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在特定的情況下也可以限制人身自由。為了防止行政權(quán)對(duì)人身自由的侵害，各國(guó)和地區(qū)秉承近代憲法“權(quán)利保障書(shū)”的精神，將憲法上的刑事程序規(guī)范適用于行政程序，行政機(jī)關(guān)行使這一權(quán)力時(shí)也要受憲法為刑事追訴設(shè)置的程序規(guī)范。實(shí)踐中，雖然這種程序規(guī)范不及刑事程序正式、嚴(yán)格，但也可以發(fā)現(xiàn)其某些共通之處：即必須踐行必要的司法程序，由中立、公正的第三者予以裁判，并使相對(duì)人到場(chǎng)參與。其目的就在于檢驗(yàn)限制人身自由的法定要件和必要性，同時(shí)，也使當(dāng)事人有防衛(wèi)的機(jī)會(huì)，提出有利于自己的抗辯。如此程序設(shè)置，實(shí)現(xiàn)了憲法保障人身自由的宗旨。

我國(guó)1954年憲法和1982年憲法實(shí)際上也秉承了司法一元主義的原則，只是由于沒(méi)有制度化的憲法解釋?zhuān)艑?dǎo)致這一原則一再被下位法所突破。如1954年《憲法》第89條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民法院決定或者人民檢察院批準(zhǔn)，不受逮捕。”［12］（P768）此處的“逮捕”應(yīng)是廣義的解釋?zhuān)ㄆ渌鞣N限制人身自由的形式，因?yàn)槌酥猓?954年憲法沒(méi)有再規(guī)定其他任何機(jī)關(guān)可以剝奪或者限制公民人身自由的條款。1982年憲法第37條在重申1954年憲法第89條規(guī)定的基礎(chǔ)上將該條劃分兩款，又增加規(guī)定了第3款，即“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體”。實(shí)際上，1982年憲法也沒(méi)有明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使限制或者剝奪公民人身自由的權(quán)力。從法理而言，既然憲法沒(méi)有明文授予該項(xiàng)權(quán)力，那么，相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)就不能行使，否則，即構(gòu)成對(duì)憲法的逾越。然而，現(xiàn)實(shí)的情況則是，改革開(kāi)放幾十年來(lái)，我國(guó)的治安形勢(shì)一度嚴(yán)峻，而立法上又必須有所回應(yīng)，以滿足現(xiàn)實(shí)需要，由于我們立法上采取了“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的實(shí)用主義政策，沒(méi)有對(duì)保障人身自由的憲法規(guī)范作整體性的解釋和考量，才導(dǎo)致了下位法大量地授予行政機(jī)關(guān)剝奪或限制人身自由的權(quán)力。這種做法雖然具有眼前的實(shí)用價(jià)值，但卻也使得下位法與憲法產(chǎn)生抵牾，這不僅有損憲法的尊嚴(yán)，而且也給某些西方強(qiáng)權(quán)國(guó)家打著“人權(quán)外交”干預(yù)我國(guó)的憲法秩序提供了“口實(shí)”，不但給我國(guó)的國(guó)際交往帶來(lái)尷尬，也有損中國(guó)作為迅速崛起、負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。

三、調(diào)整改革行政機(jī)關(guān)限制非刑事犯罪嫌疑人人身自由的對(duì)策

隨著我國(guó)刑事訴訟法的修改完善，憲法關(guān)于刑事追訴程序的規(guī)范得到了較好的實(shí)施，但關(guān)于禁止行政程序限制非犯罪嫌疑人人身自由的問(wèn)題沒(méi)有得到很好的解決，特別是在我國(guó)這樣一個(gè)傳統(tǒng)上行政權(quán)一貫強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家尤其如此。因此，目前在我國(guó)保障公民的人身自由，更為迫切的是將日趨膨脹和強(qiáng)力的行政權(quán)置于憲法的約束之下，其基本思路是調(diào)整和改革我國(guó)現(xiàn)行的由行政機(jī)關(guān)限制人身自由的立法政策和執(zhí)法模式。

（一）調(diào)整和改革限制人身自由的裁決主體

我國(guó)目前有關(guān)限制人身自由的立法停滯不前，沒(méi)有適應(yīng)人權(quán)保障的潮流，其突出表現(xiàn)是仍然賦予公安機(jī)關(guān)較大的限制人身自由的權(quán)力。以國(guó)務(wù)院制定的《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》為例，該條例第8條的規(guī)定，“對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員實(shí)行收容教育，由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)決定”。公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)行使限制人身自由的權(quán)力，決定采取諸如行政拘留、收容教育、收容教養(yǎng)的權(quán)力，這不但不符合一般法治國(guó)家的普遍要求，也容易導(dǎo)致權(quán)力不受制約，威脅個(gè)人的人身自由。為此，有必要調(diào)整和改革現(xiàn)行的裁決機(jī)關(guān)。

我國(guó)學(xué)者進(jìn)行了大量的研究，并提出了很多方案。有學(xué)者建議，將現(xiàn)行的行政拘留、收容教育收容教養(yǎng)的決定權(quán)收歸法院，公安機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)違法行為需要予以行政處罰或者采取行政強(qiáng)制措施的，由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)法院，并由法院最終作出裁決。筆者以為在當(dāng)前條件下，調(diào)整和改革由行政機(jī)關(guān)決定限制人身自由的做法，可以考慮在兼顧行政效率的同時(shí)提高該行為的司法化程度。具體方案有兩種構(gòu)想：（1）在不牽動(dòng)公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行體制的情況下，將行政拘留、收容教育、收容教養(yǎng)等行政措施統(tǒng)一由縣級(jí)以上（包括縣級(jí)）公安機(jī)關(guān)行使，公安機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)可以是公安局法制科（處）；法制科（處）為處理此類(lèi)案件成立常設(shè)性的合議制機(jī)構(gòu)，諸如“違法行為矯正裁決委員會(huì)”“收容教育裁決委員會(huì)”等，該委員會(huì)成員由來(lái)自公安機(jī)關(guān)、普通公眾、專(zhuān)家學(xué)者等三部分組成，凡是涉及限制人身自由的決定均由該委員會(huì)以合議制方式作出，提高作出裁決的司法性。（2）成立中國(guó)特色的治安法官隊(duì)伍。該隊(duì)伍專(zhuān)司行政拘留、收容教養(yǎng)、收容教育等違法矯正行為的裁決。即以目前縣級(jí)以上公安局法制科為基礎(chǔ)，由法制科（處）抽調(diào)人員組成治安法官隊(duì)伍。治安法官最初隸屬于縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)，以后逐漸調(diào)整和改革，并最終從縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)中分離出來(lái)，形成人事、工資、職務(wù)上相對(duì)獨(dú)立于公安機(jī)關(guān)的治安法官隊(duì)伍，并由其做出治安裁決或者矯正裁決，提高其行政行為司法化的程度，奠定其公正裁決的基礎(chǔ)。

（二）完善限制人身自由的裁決程序

考察我國(guó)的相關(guān)立法，無(wú)論是公安機(jī)關(guān)作出行政拘留、收容教育、收容教養(yǎng)決定均欠缺正當(dāng)程序要求。以《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》為例，從作出收容教育決定的程序設(shè)置看，其程序核心是以公安機(jī)關(guān)為中心展開(kāi)的，整個(gè)過(guò)程是由作為行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)通過(guò)行政審批的方式?jīng)Q定，并通過(guò)行政方式給予被收容教育者以救濟(jì)機(jī)會(huì)。這顯然違背程序正義的基本要求。在收容教育的審批程序中，傳喚、詢問(wèn)、調(diào)查、裁決均由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這種程序安排也有違職能分工的程序要求。作為程序正義的一項(xiàng)最基本要求，裁判者的中立性在收容教育中沒(méi)有得到體現(xiàn)。另外，公安機(jī)關(guān)在審批收容教育的過(guò)程中，并沒(méi)有舉行任何形式的聽(tīng)審或聽(tīng)證程序，而是采取書(shū)面的、間接的審批方式，甚至公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也沒(méi)有舉行行政性的聽(tīng)證活動(dòng)。審批機(jī)關(guān)完全單方面地審查證據(jù)和制作收容教育決定，既不允許被收容教育者提出意見(jiàn)和作出辯解，也不給予委托律師進(jìn)行申辯的機(jī)會(huì)。被收容教育人員實(shí)際上成為被動(dòng)承受的客體。收容教育裁決程序?qū)ο鄬?duì)人參與機(jī)會(huì)的剝奪，顯示出這一程序不具有最低限度的公正性。

為此，有必要進(jìn)一步完善收容教育、行政拘留、收容教養(yǎng)等行為的裁決程序。我國(guó)學(xué)者對(duì)此提出了很多建議，諸如事前引入法院的司法審查機(jī)制、建立起限制人身自由的令狀制度，即凡是涉及限制、剝奪公民人身自由的強(qiáng)制手段，都接受司法機(jī)關(guān)的審查，給當(dāng)事人提供相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)會(huì)等，均具有重要的借鑒價(jià)值。筆者以為，在調(diào)整改革裁決主體、確保裁決主體必要的中立性的基礎(chǔ)上可以考慮：（1）強(qiáng)調(diào)程序參與原則，賦予當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)?！俺绦虻恼?dāng)性是現(xiàn)代法治的重要原則之一，程序正當(dāng)?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)是當(dāng)公民的權(quán)利和資源將因?yàn)樾姓Q定而受到不利影響時(shí)，在作出決定之前必須保障相對(duì)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和知情權(quán)?！保?3］從上述分析來(lái)看，現(xiàn)行立法沒(méi)有賦予行政拘留對(duì)象必要的聽(tīng)證權(quán)，使得行政拘留程序的正當(dāng)性大打折扣。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)參與原則，賦予其啟動(dòng)聽(tīng)證程序的權(quán)利，雖然這種做法會(huì)降低裁決的效率，但卻可以使行政拘留制度更能實(shí)現(xiàn)正義。（2）強(qiáng)調(diào)比例原則的適用。即采取行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為的強(qiáng)度必須與違法行為人的違法事實(shí)、違法性質(zhì)及其危害性相適應(yīng)，不能超過(guò)必要的限度，即要求“過(guò)”與“罰”相當(dāng)，比例原則屬于程序正義的重要內(nèi)涵。限制人身自由的行政處罰和行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)接受該項(xiàng)原則的規(guī)范和制約，并以此判斷它的合法性。（3）賦予救濟(jì)的權(quán)利。即凡是做出限制公民人身自由的裁決，既要保障當(dāng)事人事前裁決過(guò)程中的陳述權(quán)、申辯權(quán)，也要保障當(dāng)事人事后申請(qǐng)復(fù)議和訴訟的權(quán)利。

四、結(jié)論

隨著我國(guó)法治進(jìn)程的推進(jìn)和依法治國(guó)方略的實(shí)施，由行政機(jī)關(guān)限制公民人身自由的合法性和正當(dāng)性正面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。新的形勢(shì)下，行政拘留、收容教養(yǎng)、收容教育等行政處理制度何去何從，亟待予以研究解決。近期內(nèi)，簡(jiǎn)單地取消行政機(jī)關(guān)限制人身自由的權(quán)力仍然存在很多現(xiàn)實(shí)困難。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，充分調(diào)整和改革行政機(jī)關(guān)限制人身自由的立法政策是可行之舉，而調(diào)整和改革的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化限制人身自由機(jī)構(gòu)的中立性或司法性、完善程序保障制度。因?yàn)槲覈?guó)《憲法》第37條第3款的規(guī)定實(shí)際上排除了任何其他機(jī)構(gòu)（除檢察院、法院外）限制或剝奪人身自由的可能，即使法律上的規(guī)定也不能例外，也需要接受憲法規(guī)范的約束。

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責(zé)任編輯：賈搖巖

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楊士林（1964—），男，山東茌平人，院長(zhǎng)，教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。