王仰文

(聊城大學(xué) 法學(xué)院， 山東 聊城 252000)

行政決策責(zé)任追究對(duì)象的類型化認(rèn)定研究

王仰文

(聊城大學(xué) 法學(xué)院， 山東 聊城 252000)

由于行政決策責(zé)任追究統(tǒng)一法律文本的缺失，中國(guó)行政決策責(zé)任追究制度具有離散和繁雜的特點(diǎn)。由此造成的一個(gè)突出問題就是，行政決策責(zé)任追究對(duì)象的認(rèn)定困局。在構(gòu)建與完善行政決策責(zé)任追究制度過程中，必須注重責(zé)任追究認(rèn)定實(shí)踐中典型問題的化解。將行政責(zé)任追究制度的構(gòu)建重心放在集體決策、上級(jí)干預(yù)決策、經(jīng)聽證決策以及黨政聯(lián)合決策失誤的責(zé)任對(duì)象認(rèn)定上，防止行政首長(zhǎng)借集體決策推卸責(zé)任，杜絕上級(jí)不正當(dāng)干預(yù)決策，強(qiáng)化行政決策聽證主持人的責(zé)任承擔(dān)，健全黨內(nèi)責(zé)任追究制度。唯有如此，行政決策責(zé)任追究對(duì)象的認(rèn)定才可能準(zhǔn)確到位，行政決策責(zé)任追究制度的構(gòu)建才具有針對(duì)性的現(xiàn)實(shí)意義。

行政決策；責(zé)任追究；追究對(duì)象；合理認(rèn)定

行政決策責(zé)任追究作為一種有效的治理方式，可以彌補(bǔ)以前責(zé)任制度的缺失，實(shí)現(xiàn)對(duì)決策權(quán)力的制約和監(jiān)督以及對(duì)責(zé)任的有效追究。建立行政決策責(zé)任追究制度，本質(zhì)上是要強(qiáng)化行政決策的制度安排，因此它必須是體系性的。然而，我們不得不正視一個(gè)基本的事實(shí)：到目前為止，我國(guó)沒有關(guān)于行政決策責(zé)任追究的統(tǒng)一法典，各地各部門關(guān)于行政決策責(zé)任追究的規(guī)章制度缺乏法律法規(guī)的嚴(yán)密性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且比較粗糙，而且基于這種零散的格局對(duì)責(zé)任對(duì)象的認(rèn)定不統(tǒng)一，造成決策責(zé)任追究結(jié)果不一致。[1]這種行政決策責(zé)任追究對(duì)象認(rèn)定的模糊與歧異，未能達(dá)到令后來(lái)決策者警醒從而提高其責(zé)任意識(shí)的目的，在客觀上刺激了決策權(quán)力運(yùn)行的主觀性、隨意性和機(jī)械性，值得認(rèn)真反思與深入研究。

一、集體行政決策責(zé)任追究對(duì)象的認(rèn)定

黨政機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)的決定，多是集體決策。按照法定要求和程序，作出集體決策而簽發(fā)的，根據(jù)現(xiàn)有實(shí)踐情況來(lái)看，決策人員并沒有承辦人、審核人和批準(zhǔn)人之分，在集體決策情形下如何問責(zé)、問誰(shuí)的責(zé)，目前規(guī)定并不明確，操作較難。無(wú)論是只問“一把手”的責(zé)，還是要問主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)，都缺乏明確的規(guī)定和合理的規(guī)則。因此，在實(shí)踐中，集體決策民主集中制就成為有些領(lǐng)導(dǎo)逃脫責(zé)任的“護(hù)身符”?！霸诰唧w的問責(zé)實(shí)踐中，往往出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體責(zé)任融化為領(lǐng)導(dǎo)集體責(zé)任，爾后領(lǐng)導(dǎo)集體責(zé)任又融化為組織責(zé)任。這樣，有時(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)以組織的形式出現(xiàn)，有時(shí)組織又以行政領(lǐng)導(dǎo)的形式出面。于是，一些違紀(jì)問題就打著組織的招牌，集體承擔(dān)責(zé)任了事。名曰‘集體負(fù)責(zé)’，實(shí)則誰(shuí)也不承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任難以落實(shí)到具體行政主體身上。”[2]

行政決策是行政首長(zhǎng)的一項(xiàng)基本職責(zé)。重大行政決策在集體審議的基礎(chǔ)上，應(yīng)由行政首長(zhǎng)作出決定，這是我國(guó)行政體制中的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制所決定的。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)1982年憲法確立的一項(xiàng)重要制度。我國(guó)法律規(guī)定，人民政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這就是說國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予了各級(jí)行政首長(zhǎng)行政決策權(quán), 與此同時(shí)，由行政首長(zhǎng)承擔(dān)行政決策責(zé)任。因此，行政決策出現(xiàn)了重大失誤，造成了嚴(yán)重后果，依法追究決策者的法律責(zé)任是完全應(yīng)該的。這里應(yīng)注意的是，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與民主決策并不沖突。“責(zé)任”一直是管理的基本問題，堅(jiān)持集體決策并不意味著也要集體負(fù)責(zé)。在現(xiàn)行行政管理體制框架中，責(zé)任永遠(yuǎn)需要個(gè)人承擔(dān)，沒有集體責(zé)任這樣一個(gè)說法。在這個(gè)方面我們需要非常明確,不能夠有任何含糊。我國(guó)政府工作中的重大問題，必須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議決定，這就是行政決策的民主化。但政府民主決策會(huì)議討論的結(jié)果和應(yīng)作出的決定，行政首長(zhǎng)擁有最后的決定權(quán)。決定權(quán)在行政首長(zhǎng)，所以決定的問題應(yīng)由主持會(huì)議的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，不能借口“集體決策”，而由“集體承擔(dān)法律責(zé)任”?！凹w負(fù)責(zé)”易形成“法不責(zé)眾”的局面，結(jié)果是誰(shuí)也不負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致“群體腐敗”。

理論上的清晰并不能完全解決實(shí)踐操作中的困難，理論與現(xiàn)實(shí)的距離會(huì)始終存在。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮靈敏、行動(dòng)迅速的優(yōu)點(diǎn)。它實(shí)施十多年來(lái)，對(duì)克服行政機(jī)關(guān)中責(zé)任不明、人浮于事、互相扯皮和效率低下的狀況起到了積極作用，但這一制度在實(shí)踐中尚存諸多問題。對(duì)集體決策正確，而分工負(fù)責(zé)的某一領(lǐng)導(dǎo)集體成員執(zhí)行失誤，或不作為，無(wú)疑應(yīng)追究其責(zé)任；對(duì)集體決策失誤或有重大缺陷、導(dǎo)致產(chǎn)生重大損失時(shí)，如何進(jìn)行責(zé)任追究尚無(wú)明確規(guī)定，重大行政決策失誤難以追究個(gè)人責(zé)任是個(gè)普遍存在的客觀現(xiàn)實(shí)。比如，遼寧省葫蘆島市在1996年至2006年的10年間，耗資1.4億元，先后建了3個(gè)長(zhǎng)途汽車站。然而直到2007年，這3個(gè)汽車站有的資源閑置，有的手續(xù)不全，有的選址不當(dāng)。更令人難以理解的，北站客運(yùn)綜合樓使用不到一年的時(shí)間，就關(guān)閉了，500萬(wàn)元的國(guó)有資產(chǎn)就這樣打了水漂。[3]在現(xiàn)實(shí)生活中，類似葫蘆島市這樣的決策失誤比比皆是，飛機(jī)場(chǎng)、火車站、大型娛樂場(chǎng)所等，幾億、幾十億甚至幾百億投資失誤的項(xiàng)目，也不是少見，也不是個(gè)別地方才能見到的事。而這些因?yàn)檎疀Q策造成的嚴(yán)重浪費(fèi)、嚴(yán)重?fù)p失、嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失，往往沒有人去承擔(dān)責(zé)任，也沒有部門去追究責(zé)任。

一個(gè)重要的原因，就在于這些項(xiàng)目往往都以集體決策的名義出現(xiàn)，都以“公家”的事出現(xiàn)。既然是“公家”的事，既然是大家一起同意的，追究哪個(gè)人的責(zé)任，都會(huì)感到“不公”。法律也好，政策也罷，還沒有出現(xiàn)過集體決策失誤追究集體責(zé)任的事。即使追究主要決策者的責(zé)任，也會(huì)引來(lái)上上下下的說情，引來(lái)方方面面的招呼，最終不了了之，最終損失的是國(guó)家，倒霉的是群眾。這樣的決策失誤責(zé)任追究，難免帶有高度的“場(chǎng)景性”，給人以“丟車保卒”的感覺。2010年中共中央、國(guó)務(wù)院頒行的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》的《北京市實(shí)施辦法》(2011年)或許給我們以新的啟迪。責(zé)任追究的過程中，要分清主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，《北京市實(shí)施辦法》明確提出這一“確責(zé)”要求，規(guī)定：追究集體責(zé)任時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、直接主管的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；參與決策的領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員，承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。[4]但如果對(duì)錯(cuò)誤決策曾提出明確反對(duì)意見，雖沒被采納，該名領(lǐng)導(dǎo)班子成員也享受“免責(zé)”待遇，不承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。一旦被判定承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，那么領(lǐng)導(dǎo)班子和班子成員，取消年度評(píng)優(yōu)資格。

我們認(rèn)為，作為一種行政行為，行政決策也必然需要集體的參與與智慧的集結(jié)，它絕非僅是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)成員的個(gè)人業(yè)績(jī)，重大行政決策更是如此。這不僅是確保整體利益的各種方式都被認(rèn)真考慮而不被遺忘，也是出于對(duì)客觀情況多變性和個(gè)人能力有限性等因素的現(xiàn)實(shí)考量。對(duì)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出的用人決定，按照主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及其他成員明確相應(yīng)的責(zé)任，避免領(lǐng)導(dǎo)班子成員責(zé)任不明。為防止行政首長(zhǎng)借“集體決策”推卸責(zé)任，對(duì)集體討論、集體決策的責(zé)任追究，要?jiǎng)?chuàng)新決策失誤的責(zé)任追究方式。一是，要明確決策責(zé)任由主持會(huì)議的行政首長(zhǎng)或黨委書記負(fù)責(zé)。二是，必須逐步規(guī)范經(jīng)常用到的“有關(guān)責(zé)任人”等模棱兩可的提法，盡可能地把責(zé)任追究對(duì)象予以具體化，使責(zé)任落到實(shí)處。實(shí)行重大決策失誤的集體辭職制度，使“集體決策”承擔(dān)“集體責(zé)任”。三是，要建立決策討論、辯論、投票記錄與備案制度。在重大行政決策領(lǐng)域，行政首長(zhǎng)一般應(yīng)當(dāng)按多數(shù)人的意見作出決定，同時(shí)也可以根據(jù)少數(shù)人的意見或綜合判斷作出決定，但應(yīng)當(dāng)說明理由。對(duì)于決策會(huì)議上持贊成態(tài)度的要嚴(yán)厲追究責(zé)任，對(duì)于不表明態(tài)度者也要進(jìn)行追究，對(duì)于反對(duì)者可以免予追究。

二、上級(jí)干預(yù)行政決策責(zé)任追究對(duì)象的認(rèn)定

從學(xué)理的角度來(lái)看，權(quán)力意味著責(zé)任，擁有多大的權(quán)力自然需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這充分體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任之間關(guān)系的平衡。但是，在我國(guó)政府部門中上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響下，行政決策的權(quán)力向上集中而責(zé)任卻向下分散，不做事的人享有權(quán)力而由做事的人承擔(dān)責(zé)任，即所謂的“工作有成效，得益于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有方，工作犯錯(cuò)誤，主要是下級(jí)執(zhí)行不力”。在行政決策過程中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門干預(yù)下級(jí)行政決策的情況時(shí)有出現(xiàn)，這時(shí)行政決策失誤責(zé)任追究的對(duì)象也就時(shí)常會(huì)處于兩難選擇的困局之中。因?yàn)?，在?dāng)前進(jìn)行的責(zé)任追究中，其主體通常是由上級(jí)機(jī)關(guān)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及專門機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)任，即通常是同一系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的同體責(zé)任追究。這種追究的優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)自己授予權(quán)力的客體進(jìn)行監(jiān)督，有利于授權(quán)目的實(shí)現(xiàn)，但也有弊端。追究下屬比較容易，往上追究較難。有時(shí)因管理權(quán)限的制約不便進(jìn)行調(diào)查，有時(shí)由于有些被追究者“后臺(tái)”較硬，擔(dān)心進(jìn)行追究招惹麻煩，產(chǎn)生故意回避心理。尤其是當(dāng)一些垂直管理單位行政決策出現(xiàn)失誤時(shí)，進(jìn)行責(zé)任追究困難更大。地方無(wú)權(quán)插手，上級(jí)主管部門則基于部門利益考慮，往往采取“大事化小，小事化了”的做法，使得責(zé)任追究無(wú)果而終。

在理論上，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在確定的行政決策權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行決策活動(dòng)，不越權(quán)決策。對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)而言，不能超越其決策權(quán)限，擅自對(duì)屬于其上級(jí)行政機(jī)關(guān)決策范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行決策。對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)而言，也不能對(duì)屬于其下級(jí)行政機(jī)關(guān)決策范圍內(nèi)的事項(xiàng)以任何形式進(jìn)行干涉。但是，“政府內(nèi)部的決策規(guī)則對(duì)于權(quán)力的制約是有限度的。如果說上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和制約比較有效，那也只是在上級(jí)正確地行使決策權(quán)力的情況下才能成立。如果上級(jí)越權(quán)濫用決策權(quán)力，下級(jí)則不可能依靠規(guī)則來(lái)進(jìn)行有效制約。道理很簡(jiǎn)單，同一行政組織內(nèi)部上下級(jí)之間存在著的隸屬關(guān)系，決定了下級(jí)必須服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。就是在同一行政組織內(nèi)部的同級(jí)之間，決策規(guī)則能否起到有效的制約作用，也要取決于這些行政機(jī)構(gòu)是否存在‘爭(zhēng)權(quán)奪利’的行為傾向?！盵5]在普遍缺乏異體追究的情形下，現(xiàn)行《廣西行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》或許具有較強(qiáng)的借鑒意義。該《辦法》第二十五條規(guī)定：“上級(jí)行政機(jī)關(guān)改變下級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定，導(dǎo)致行政過錯(cuò)發(fā)生的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政過錯(cuò)責(zé)任。”照此，結(jié)合《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，如果上級(jí)干預(yù)下級(jí)行政決策導(dǎo)致決策失誤的，承辦人員在依法向該領(lǐng)導(dǎo)提出改正或撤銷意見，而上級(jí)不改變或要求立即執(zhí)行的，應(yīng)以該領(lǐng)導(dǎo)為追究對(duì)象，承辦人免責(zé)；但承辦人員執(zhí)行明顯違法命令或決定作出決策行為的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。上級(jí)機(jī)關(guān)非依照法定職權(quán)而實(shí)施干預(yù)而導(dǎo)致行政決策失誤的，具體實(shí)施人來(lái)承擔(dān)承辦人的責(zé)任，除非有充分的證據(jù)能證明，上級(jí)機(jī)關(guān)非依法定職權(quán)實(shí)施干預(yù)行為與該決策失誤行為有因果關(guān)系。同時(shí)，如果上級(jí)不正當(dāng)?shù)母深A(yù)了下級(jí)的行政決策而導(dǎo)致行政決策的失誤，我們認(rèn)為也應(yīng)當(dāng)一并追究上級(jí)的連帶責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)于責(zé)任追究的公正性如何從主體上保證尚需進(jìn)一步研究。

三、經(jīng)由行政聽證決策責(zé)任追究對(duì)象的認(rèn)定

聽證，即“聽取利害關(guān)系人意見的程序”[6]，最早是以司法權(quán)運(yùn)作的模式出現(xiàn)的。[7]一般認(rèn)為，聽證源自英國(guó)的自然正義原則。18世紀(jì)以前，自然正義這個(gè)概念常與自然法、衡平法、最高法等通用。該原則是英國(guó)普通法的核心內(nèi)容。它是自然法的產(chǎn)物，是人的理性、公平、正義等觀念的結(jié)晶。在我國(guó)，隨著聽證制度從1996年《行政處罰法》中第一次正式引入，聽證理念的深入人心，并已在立法、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)等眾多領(lǐng)域里運(yùn)用，對(duì)行政決策來(lái)說，聽證制度是保障公民知情權(quán)、建議權(quán)、參政議政權(quán)的重要途徑。因此，涉及重大政策的制定，特別是涉及到社會(huì)公眾切身利益和公共利益的政策調(diào)整，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，這也是為保障政府決策科學(xué)應(yīng)當(dāng)設(shè)定的法定程序。這在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣依法行政的決定》中有著明確的規(guī)定，《決定》第8條規(guī)定了:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行聽證。”聽證不僅可以提高政府行政決策行為的科學(xué)性和民主性，還可以進(jìn)一步加強(qiáng)民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。特別是在重大行政決策領(lǐng)域更是如此，聽證程序扮演著非常重要的角色。

行政決策在結(jié)構(gòu)上走向多元和開放，使得行政決策的主體問題從“誰(shuí)制定行政決策”轉(zhuǎn)移到“誰(shuí)參與到行政決策制定”[8]。盡管，政府仍然是決策主體，但把行政決策的合法性與社會(huì)公眾的意愿聯(lián)系起來(lái)，而不僅僅是依靠權(quán)力意志自行對(duì)決策的合法性進(jìn)行自我判定，這表明了政府的開明和進(jìn)步，也是政務(wù)公開和民主決策逐步走向成熟的一個(gè)重要標(biāo)志。行政決策聽證制度使社會(huì)公眾“能基于本身之利害，或?qū)ｉT之學(xué)識(shí)發(fā)表意見，使利益表白制度化，沖突納入理性的溝通渠道，以消除政府與人民之隔閡，縮短政府與人民間之距離”。[9]20 世紀(jì)90 年代中期以后，聽證制度的發(fā)展對(duì)于決策多元化及政治參與均有所影響，被認(rèn)為是中國(guó)政治改革的最新進(jìn)展。聽證的實(shí)際意義和程序價(jià)值開始逐漸為人們所認(rèn)識(shí)。越來(lái)越多的政府部門在進(jìn)行決策前，都將舉行聽證會(huì)作為必要的程序。社會(huì)公眾對(duì)聽證制度關(guān)注的焦點(diǎn)也在悄然發(fā)生變化，從最初對(duì)行政決策聽證制度意義上的熱情關(guān)注，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Q策聽證實(shí)質(zhì)效果的殷切期望，他們期待著聽證制度能夠在公共決策制訂過程中更多地體現(xiàn)民意。經(jīng)過十多年的發(fā)展，行政決策聽證制度已經(jīng)逐漸融入中國(guó)的政治生態(tài)當(dāng)中，并成為不可或缺的重要組成部分。

我們認(rèn)為，對(duì)于法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政決策應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人采納主持人的錯(cuò)誤建議而導(dǎo)致行政決策失誤的，主持人將被視為審核人承擔(dān)責(zé)任，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人視為批準(zhǔn)人來(lái)承擔(dān)責(zé)任。這是因?yàn)槲覈?guó)目前一般是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員來(lái)做主持人，主持人在聽證中有權(quán)對(duì)該行為進(jìn)行定性審核；而且我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，正是因?yàn)槠浜灠l(fā)，才產(chǎn)生了法律效力，所以負(fù)責(zé)人視為批準(zhǔn)人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。與此相反，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人若未采納聽證主持人根據(jù)聽證會(huì)所提出的正確建議而導(dǎo)致行政決策失誤的，該主持人因其已盡審核義務(wù)而應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)，但是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依然應(yīng)當(dāng)成為行政決策責(zé)任追究的對(duì)象。[10]

四、黨政聯(lián)合行政決策責(zé)任追究對(duì)象的認(rèn)定

“中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，她對(duì)整個(gè)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面都具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這不僅是人民的選擇、歷史的選擇，也是保持國(guó)家政治整合的現(xiàn)實(shí)必然要求。表現(xiàn)在行政決策上，它是整個(gè)中國(guó)行政決策的中樞結(jié)構(gòu)?！盵11]在我國(guó)各級(jí)政府體系中，黨委處于關(guān)鍵地位，黨委書記往往是行政實(shí)際上的一把手，在重大決策上，黨委書記往往是最終決策者。中國(guó)共產(chǎn)黨參與政府決策，并且是政策決策過程中最重要的決策者，構(gòu)成了獨(dú)具特色的中國(guó)公共政策決策模式。這種黨政一體，以黨為主的模式導(dǎo)致了法定結(jié)構(gòu)和非嚴(yán)格意義上的法定結(jié)構(gòu)互存的狀況，對(duì)行政決策及其決策失誤后的責(zé)任追究制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。黨政之間、正副職之間的職責(zé)劃分目前還不規(guī)范，主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、具體承辦人分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任并不清楚，導(dǎo)致責(zé)任追究時(shí)責(zé)任對(duì)象無(wú)法界定。譬如現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的“決策失誤”、“選人失察”等問題，都是“集體討論”、“齊抓共管”的產(chǎn)物。

在我國(guó)的行政決策失誤責(zé)任追究實(shí)踐中，對(duì)于黨內(nèi)和行政權(quán)力失范行為的責(zé)任追究主體不盡相同，往往對(duì)政府部門的行政首長(zhǎng)問責(zé)，而沒有對(duì)黨委一把手追究責(zé)任。[12]從現(xiàn)有規(guī)定看，根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定適用中共中央、國(guó)務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員?！边@一規(guī)定也被寫入2011年《北京市實(shí)施<關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定>辦法》，這一《辦法》將行政決策失誤的責(zé)任追究對(duì)象由政府領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)大至黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，首次將北京市黨委領(lǐng)導(dǎo)納入行政決策的責(zé)任追究對(duì)象范圍，即黨委和政府作為決策失誤的第一責(zé)任人?？梢姡凇稌盒幸?guī)定》中，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部都可以成為行政決策失誤的責(zé)任追究對(duì)象。

但從實(shí)際操作層面來(lái)看，該規(guī)定還是過于籠統(tǒng)，決策責(zé)任追究主體依然模糊。應(yīng)根據(jù)各自明確的分工范圍來(lái)劃分正副職之間的責(zé)任，行政正職負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，副職就分工范圍內(nèi)的具體事項(xiàng)負(fù)直接責(zé)任。全力消除部門權(quán)力邊界模糊，職能交叉、重疊的現(xiàn)象，本著誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的原則，劃清有責(zé)與無(wú)責(zé)的界限。將行政決策的職責(zé)和工作任務(wù)、工作目標(biāo)分解落實(shí)到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各個(gè)崗位及承辦人員，建立主體明確、層級(jí)清晰、具體量化的崗位責(zé)任制，建立崗位之間、部門之間的無(wú)縫責(zé)任鏈條，形成責(zé)任閉合環(huán)路。必須對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)之間、正副職之間、上下級(jí)之間、部門之間、個(gè)人和集體之間的職責(zé)進(jìn)行科學(xué)的劃分，做到職權(quán)法定，決策主體法定。

黨風(fēng)問題是關(guān)系黨生死存亡的問題。在共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的條件下，加強(qiáng)黨內(nèi)追究極為重要。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)典型的使命型政黨，它必須為實(shí)現(xiàn)自己的使命而自我追責(zé)。同時(shí)，進(jìn)一步提升執(zhí)政合法性也是共產(chǎn)黨實(shí)施責(zé)任追究制度內(nèi)在機(jī)制的動(dòng)力源泉。《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的出臺(tái)保障了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的行使有法可依，但我們不能忽視新制度背景下存在的困境缺陷阻礙其順利實(shí)施。在政治運(yùn)作層面，存在很大的法律漏洞，需要規(guī)范黨在政府過程中所發(fā)揮的具體作用，實(shí)行黨政分開，以確保黨委一把手和政府部門領(lǐng)導(dǎo)都得到責(zé)任的追究。領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部違法決策，需要查明事實(shí)、追究責(zé)任的，由有關(guān)機(jī)關(guān)或者部門按照職責(zé)和權(quán)限調(diào)查處理。需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照黨紀(jì)政紀(jì)案件的調(diào)查處理程序辦理。同時(shí)，在對(duì)黨委一把手進(jìn)行責(zé)任追究的過程中，要注意黨內(nèi)處分和行政處分甚至司法處分相結(jié)合，不能用黨內(nèi)處分替代行政處分甚至司法處分。鑒于黨政交叉任職的情況有一定的普遍性，應(yīng)明確黨、政人員的分工與職責(zé)，并接受與政府官員同樣的責(zé)任追究。換言之，對(duì)于黨政聯(lián)合決策失誤的責(zé)任追究不能只局限于政府系統(tǒng)，也應(yīng)適用黨委系統(tǒng)；同時(shí)，鑒于行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，且行政首長(zhǎng)之間也有正副職之間的工作分工，因此，也應(yīng)當(dāng)明確行政副職的責(zé)任分擔(dān)問題，努力使群眾代表、新聞媒體、人大、政協(xié)、相應(yīng)的黨代會(huì)、人代會(huì)代表等都成為責(zé)任追究的重要力量。

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(責(zé)任編輯：閆衛(wèi)平)

Study on the objects types of the administrative decision-making Accountability

WANG Yang-wen

(Liaocheng University law school, SHANDONG Liaocheng 252000)

Due to the lack of administrative decision-making accountability of an unified legal texts,the administrative decision-making accountability system appears to be a discrete and complex characteristics. An outstanding issue of the administrative decision-making results at the identified predicament of the accountability objects.In the process of the construction and improvement of the administrative decision-making accountability system,we must pay attention to the practice of accountability identified predicament in order to resolve these typical problems.The construction of administrative accountability system will focus on the collective decision-making, higher intervention decisions on liability object identified by hearing decisions and joint decision-making mistakes Party,and the prevention of the collective decision-making by the executive heads of shirking its responsibility to eliminate undue intervention superior decisions, strengthen administrative assume responsibility for decision-chairperson of the hearing of a sound system of accountability within the party. Only in this way, the object of administrative decision-making accountability may be accurately defined,and the building of the accountability system will have a practical significance.

Administrative Decision; Accountability; Investigated Object; Reasonably Determines

2014-08-26

國(guó)家社科基金項(xiàng)目《制度稟賦視角下的政府規(guī)制政策選擇與治理結(jié)構(gòu)研究》﹙10CJL045﹚

王仰文(1974-)，男，山東聊城人，副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后。主要研究方向：行政法學(xué)、公共政策。

D912.1

A

1671-6973(2014)06-0040-05