汪秋慧

摘 要：農(nóng)民合法權(quán)益受到侵犯現(xiàn)象日益突出，農(nóng)民沒有真正享有結(jié)社自由，沒有自己的組織和代言人是導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因。為了實現(xiàn)對我國農(nóng)民結(jié)社自由的憲法保護，在回顧我國農(nóng)會的歷史、考察不同國家和地區(qū)農(nóng)會組織的活動內(nèi)容和作用的基礎(chǔ)上，分析我國與農(nóng)民權(quán)利密切關(guān)聯(lián)的現(xiàn)有制度不能承載保障農(nóng)民權(quán)利的原因。最后，從貫徹落實《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，實現(xiàn)農(nóng)民營利性結(jié)社；修改《社團登記管理條例》，實現(xiàn)農(nóng)民非營利性結(jié)社；制定《農(nóng)會法》三個方面構(gòu)建出對農(nóng)民結(jié)社自由的憲法保護路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)利；結(jié)社自由；農(nóng)會；憲法保護

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0241-04

伴隨中國社會的轉(zhuǎn)型，由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的長期存在、國家政策的偏差和法律保護力度不夠，以及農(nóng)民實際地位的下降[1]，導(dǎo)致農(nóng)民在生命健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)利、受教育權(quán)利、勞動休息權(quán)等方面的合法權(quán)益受到侵犯。農(nóng)民沒有自己的組織和代言人是造成上述現(xiàn)象的重要原因。美國著名政治學(xué)家阿爾蒙德認為，“在一個現(xiàn)代化的體系中，盡管利益表達也可以由非專業(yè)化的結(jié)構(gòu)來進行，但是存在著主要為促進利益表達而組織起來的社團?！盵2] 這里的“社團”即利益集團，其憑借自己強大的人力、物力資源，可以對立法或行政決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響力，此影響力遠大于個體公民在其中的影響力。我國一盤散沙式的小農(nóng)戶，不具備同國家談判的實力，更沒有制度化的意見表達機制，這間接導(dǎo)致農(nóng)民在縣級政權(quán)以上的參政權(quán)基本處于空置狀態(tài)，再加上地方政府利益往往與農(nóng)民利益不一致，他們更關(guān)心財政收入，結(jié)果農(nóng)民的聲音在政府決策層極為微弱，他們的訴求很難得到重視。各利益集團的博弈使得唯一沒有自己組織的農(nóng)民不可避免地淪落為利益明顯受損的社會弱勢階層。由此可反觀保障農(nóng)民的結(jié)社自由對于維護農(nóng)民自身權(quán)利實現(xiàn)的重大意義。

一、結(jié)社自由的價值

結(jié)社自由是公民的一項憲法基本權(quán)利，它是指公民為了一定宗旨，依法律規(guī)定的程序組織某種社會組織的自由[3]。結(jié)社自由具有憲政和社會兩方面的重要價值[4]：第一，結(jié)社自由的憲政價值。一方面，結(jié)社自由為憲政發(fā)展提供了民主機制，公民在結(jié)社自由的保障下可以結(jié)成各種不同層次、不同范圍、不同領(lǐng)域的社會團體，代表各類利益群體或利益集團，進而參政議政、制約政府的權(quán)力，推動國家政策的民主運行；另一方面，結(jié)社自由為政權(quán)所確立的憲法制度和憲政體制提供了正當性基礎(chǔ)，并使公民在通過結(jié)社參政議政的過程中提高民主意識和學(xué)習(xí)管理國家的技能。第二，結(jié)社自由的社會價值。一方面，公民享有充分的結(jié)社自由可以促進市民社會的發(fā)育、發(fā)展和成熟，從而推動社會整體的進步。結(jié)社還進一步增強了社會的自治性，形成大量諸如行會組織的自治性團體。另一方面，結(jié)社自由推動了近現(xiàn)代政黨制度的形成；而沒有近現(xiàn)代的政黨政治，就沒有近現(xiàn)代的民主與憲政。

具體到農(nóng)民而言，農(nóng)民通過結(jié)社建立農(nóng)會可以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于構(gòu)建制度化的意見表達和整合機制，為自己所在的階層爭取有利的立法或政策保護，真正實現(xiàn)參政議政，實現(xiàn)對農(nóng)民的權(quán)利保障。

二、我國農(nóng)會變遷的回顧

農(nóng)會是農(nóng)民行使結(jié)社自由權(quán)的重要形式與結(jié)果。中國最早的農(nóng)會產(chǎn)生于清末時期。1898年戊戍變法中，光緒帝正式命各省府州縣“設(shè)立學(xué)堂，廣開農(nóng)會”。 1907年，農(nóng)會在各省紛紛設(shè)立；到1911年，全國已成立農(nóng)務(wù)總會及農(nóng)?？倳?9處，分會276處[5]。這一時期的農(nóng)會的主要任務(wù)是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

中華民國成立后，1912年，國民政府農(nóng)林部公布“農(nóng)會暫行章程”，要求各縣成立農(nóng)會；1930年，正式頒布《農(nóng)會法》；1935年，全國有省農(nóng)會2個，市農(nóng)會4個，縣市農(nóng)會692個，區(qū)農(nóng)會3 508個，鄉(xiāng)農(nóng)會28 330個，基本會員3 361 420人；1943年，國民政府修正公布了《農(nóng)會法》。1949年，國民黨在內(nèi)戰(zhàn)中敗退臺灣后，繼續(xù)在臺灣發(fā)展農(nóng)會組織[6]。這一時期農(nóng)會的成立既有促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟目的，又有幫助國民黨奪取農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，鞏固統(tǒng)治地位的政治目的。

在革命時期，中國共產(chǎn)黨積極動員農(nóng)民利用農(nóng)會進行革命斗爭，從而將農(nóng)會組織革命化。1920年9月27日在浙江蕭山成立了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“第一個”農(nóng)會——衙前農(nóng)會，具有鮮明的“革命”性質(zhì)。1927年7月20日中共中央發(fā)出通告，明確指出農(nóng)會己經(jīng)“不是職業(yè)組織”而是“農(nóng)民政權(quán)”，肯定政權(quán)化的農(nóng)會是“農(nóng)村政權(quán)的正確形式”[7]。“這種革命化的農(nóng)會，其主要職能就是：掌握行政權(quán)，控制司法權(quán)，建立農(nóng)民武裝，推翻族權(quán)和紳權(quán)，成為擁有絕對權(quán)力的新的政權(quán)形式。”[8]這一時期的農(nóng)會是一種革命化的政權(quán)形式，農(nóng)會的活動是革命，是一個階級推翻另一個階級的活動。

1949年共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，農(nóng)會組織的發(fā)展可分為四個階段[9]：第一，作為土改合法執(zhí)行機關(guān)時期。1950年6月，中央政府通過《土地改革法》，規(guī)定農(nóng)會為“改革土地制度的合法執(zhí)行機關(guān)”。1953年土地復(fù)查結(jié)束后，逐步組建鄉(xiāng)村政權(quán)機構(gòu)，原農(nóng)民骨干轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村干部，農(nóng)會的工作亦為鄉(xiāng)村政權(quán)所取代，曾經(jīng)叱咤風(fēng)云30多年的農(nóng)會組織開始偃旗息鼓。第二，作為階級斗爭工具的貧下中農(nóng)委員會時期。1960年12月中央工作會議要求各地“組成貧下中農(nóng)委員會”，于是各地紛紛建立，直到80年代中期被撤銷。第三，作為過渡性質(zhì)的農(nóng)會成立與消亡時期。十一屆三中全會后，國家農(nóng)委建議把貧下中農(nóng)委員會改為農(nóng)會，國家農(nóng)委支持比較積極的湖北省先搞試點。1980年4月，湖北省武呂縣農(nóng)會正式成立，這是改革開放后成立的全國第一個縣農(nóng)會。1982年2月，湖北省正式成立全國第一個省級農(nóng)會。但在20世紀80年代中期的機構(gòu)改革中，農(nóng)會機構(gòu)面臨撤并等困境。鑒于當時的困難處境，1986年8月15日中共湖北省委發(fā)出《關(guān)于撤銷省農(nóng)會辦事機構(gòu)問題的通知》，全省各級農(nóng)會機構(gòu)被撤銷。改革開放以后短暫的農(nóng)會實踐由此走向消亡。第四，作為市場經(jīng)濟內(nèi)在需要的農(nóng)會重建萌動時期。新時期醞釀、商討、吁請和重建農(nóng)會的主要代表性力量有四個方面，即，一是胡耀邦、鄧小平、朱镕基等中央領(lǐng)導(dǎo)考慮重建農(nóng)會；二是學(xué)界人呼吁重建農(nóng)會；三是人大代表建議重建農(nóng)會；四是基層探索成立農(nóng)會。從這段歷史可看出，改革開放前存在的農(nóng)會行政色彩濃厚，承擔(dān)的是行政機關(guān)的職責(zé)。

縱觀歷史脈絡(luò)可知，不同政權(quán)下的農(nóng)會被賦予的功能不同，如促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鞏固統(tǒng)治雙重作用、作為革命化或者行政化的政權(quán)機關(guān)等等，而面對每一種被賦予的功能它都能將其淋漓盡致地發(fā)揮，可見其可塑性之大。此外，我國歷史上的農(nóng)會本沒有固定、不可逆轉(zhuǎn)的模式，關(guān)鍵是看執(zhí)政者賦予其何種使命。

三、國外農(nóng)會的活動內(nèi)容

（一）美國的農(nóng)會

《美國憲法》未明文規(guī)定結(jié)社自由，但是其第1條修正案和第14條修正案暗含結(jié)社自由的主張已基本為美國法學(xué)界和司法界所接受[10]。美國的農(nóng)會歷史悠久、數(shù)量多、涉及范圍廣，是農(nóng)民自己的合作制組織，政府不提供任何資金上的幫助，完全是自收自支。它的使命是促進農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟上健康發(fā)展和改善農(nóng)民的生活質(zhì)量。為完成這個使命，他們主要開展下列工作為農(nóng)民提供服務(wù)：（1）利用大眾媒介，傳播農(nóng)情信息；（2）培訓(xùn)和進行公眾教育；（3）注重市場營銷，增加農(nóng)民純收入；（4）向政府反饋農(nóng)民的意見，保護農(nóng)民利益；（5）農(nóng)會所屬的公司為農(nóng)民提供優(yōu)惠服務(wù)；①（6）同商業(yè)機構(gòu)達成優(yōu)惠銷售協(xié)議，使會員在經(jīng)濟上受益。

（二）歐洲的農(nóng)會組織

對于農(nóng)會，歐洲多數(shù)國家以社會團體的形式予以立法?！稓W洲人權(quán)公約》也規(guī)定了結(jié)社自由。歐洲的農(nóng)會組織可分為歐盟、全國、地區(qū)和基層等級別。歐洲各農(nóng)會在維護會員權(quán)利和利益方面發(fā)揮了重要作用，體現(xiàn)在：（1）維護國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)的國際利益；（2）向會員提供有關(guān)政策、法律咨詢、經(jīng)濟、技術(shù)幫助等服務(wù)和培訓(xùn)；（3）開展行業(yè)自律；（4）加強與歐盟和其他國家農(nóng)會的聯(lián)系，爭取國際支持和援助；（5）捍衛(wèi)協(xié)會成員利益，包括通過選舉執(zhí)政黨、參與或影響議會立法、游說政府部門領(lǐng)導(dǎo)人或歐盟決策者、輿論宣傳、游行示威等方式影響歐盟和本國政府管理部門制定和實施涉農(nóng)相關(guān)政策，代表會員協(xié)調(diào)國外貿(mào)易摩擦，參加國外反傾銷應(yīng)訴等[11]。

（三）日本的農(nóng)會組織

日本的農(nóng)會分為全國農(nóng)會、地方農(nóng)會和基層農(nóng)協(xié)三級組織。日本農(nóng)會在政治上具有相當?shù)姆至?，政府的農(nóng)業(yè)政策在很大程度上受到農(nóng)會的制約，任何損害農(nóng)民利益的行為都很可能導(dǎo)致執(zhí)政聯(lián)盟的崩坍。

日本農(nóng)會的主要職能包括：（1）生產(chǎn)指導(dǎo)。農(nóng)會對農(nóng)民的生產(chǎn)進行全面指導(dǎo)，包括生產(chǎn)技術(shù)的提高、生產(chǎn)計劃的安排制定、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。同時利用農(nóng)會自身優(yōu)勢，進行農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)。（2）農(nóng)會產(chǎn)品銷售。農(nóng)會銷售的農(nóng)產(chǎn)品包括大米、蔬菜、花卉、水果等；銷售的方式有超市銷售、批發(fā)市場銷售和直接銷售。（3）集中采購生產(chǎn)生活資料。這樣可以減少生產(chǎn)資料流通中的環(huán)節(jié)和降低成本。（4）信用合作。日本的法律規(guī)定，農(nóng)協(xié)可以自辦信用事業(yè)。農(nóng)會從組建后就建立自己的金融系統(tǒng)，它以獨立于商業(yè)銀行的方式，組織農(nóng)會會員手中的剩余資金開展以農(nóng)會會員為對象的信貸業(yè)務(wù)，不以營利為目的。（5）共濟和社會福利（即社會保障服務(wù)）。

（四）我國臺灣地區(qū)的農(nóng)會

我國臺灣地區(qū)1974年通過的新《農(nóng)會法》明確規(guī)定，“農(nóng)會以保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民知識技能，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加生產(chǎn)收益，改善農(nóng)民生活，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為宗旨”，具有政治、經(jīng)濟、社會、教育四大功能。與上述四大功能相適應(yīng)，臺灣農(nóng)會的組織業(yè)務(wù)多達21項。其中，與政治功能相對應(yīng)的業(yè)務(wù)包括農(nóng)民權(quán)益保障和政府委托業(yè)務(wù)執(zhí)行（如接受委托辦理農(nóng)業(yè)保險事業(yè)；接受委托協(xié)助農(nóng)民保險事業(yè)及農(nóng)舍輔建；接受政府委托之事項）等；與經(jīng)濟功能相對應(yīng)的業(yè)務(wù)包括農(nóng)產(chǎn)品運銷、倉儲、加工、制造業(yè)務(wù)等；與社會功能相對應(yīng)的業(yè)務(wù)包括農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、福利及救濟事業(yè)等；與教育功能相對應(yīng)的業(yè)務(wù)包括農(nóng)業(yè)推廣、訓(xùn)練，農(nóng)事指導(dǎo)、示范等。在實踐中，農(nóng)會不但代表廣大農(nóng)民會員的利益，也是政府實施農(nóng)村、農(nóng)業(yè)政策的重要助手。① “它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策計劃，辦理各項教育和生產(chǎn)培訓(xùn)，及時收集建議與意見，向政府反映農(nóng)民的愿望為政府決策作參考；同時，經(jīng)常進行農(nóng)民間的調(diào)解、溝通，以減少相互間的分歧與誤會，增進組織的團結(jié)和理解。”[12]實踐表明，臺灣農(nóng)會組織在溝通政府與農(nóng)民、農(nóng)民與市場中起到了不可替代的中介作用。

雖然這些國家和地區(qū)農(nóng)會每種功能下的具體內(nèi)容各不相同（或者缺失），但是，為農(nóng)民提供經(jīng)濟、教育、社會保障服務(wù)，維護農(nóng)民合法權(quán)益以及為農(nóng)民在立法上或政策上爭取權(quán)益是其不變之核心。在經(jīng)濟方面，他們都把分散的農(nóng)戶同國內(nèi)市場乃至國際市場結(jié)合起來，提高了農(nóng)戶在市場經(jīng)濟中的競爭能力，使農(nóng)戶在互助合作的基礎(chǔ)上形成了更大范圍的聯(lián)合勞動，擴大了經(jīng)營規(guī)模，提高了生產(chǎn)的專業(yè)化和社會化水平，為農(nóng)戶銷售產(chǎn)品提供了方便，增加了農(nóng)戶收入。在教育方面，他們都通過技術(shù)幫助、生產(chǎn)指導(dǎo)、培訓(xùn)等方式為農(nóng)戶提供本身難以解決的各種技術(shù)服務(wù)，有利地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。在社會保障方面，歐盟、日本、美國部分農(nóng)會和臺灣都通過社會保險等方式來保障農(nóng)民的生活。在政治方面，不管是受政府控制程度較強的臺灣農(nóng)會，還是自治程度很強的美國、歐盟和日本農(nóng)會，他們都基本體現(xiàn)出市場化、專業(yè)化、組織化的特點，因而都能夠以市場為導(dǎo)向，通過集體行動來實現(xiàn)與政府的良性互動，爭取有利的農(nóng)業(yè)政策，在博弈過程中既實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的保障，又彰顯政府對民意的重視。

四、制度瓶頸：我國現(xiàn)有組織制度無法完全承載農(nóng)民權(quán)利保障之重任

（一）村民委員會的不足

準行政化是村委會最大的不足之處。新《村委會組織法》第五條規(guī)定村委會負有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成行政性事務(wù)的職能。作為最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于完成指標和追求政績的動機，往往把指標分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村委會完成任務(wù)。稅費改革后，村委會沒有了“要錢、要糧”的任務(wù)，但是依然承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力，如農(nóng)村兩個文明建設(shè)、衛(wèi)生達標、防疫達標、電氣化達標、公路達標、招商引資、計劃生育、地方治安維護等。在完成這些行政任務(wù)的過程中，村委會仍難擺脫行政化的“宿命”[13]。在經(jīng)費籌集方面，由于我國絕大多數(shù)村集體因經(jīng)濟原因無力負擔(dān)村委會日常運行及辦理村莊公益事業(yè)所需經(jīng)費，要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府予以財力支持，這就加大了村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟聯(lián)系，村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政依賴將進一步增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制也隨之強化。

村委會作為準行政化的組織，事實上扮演著管理者的角色，執(zhí)行法律是其當然職責(zé)，維護村內(nèi)秩序的穩(wěn)定乃是其最重要的功能，自然不會自己或者會同其他行政區(qū)域的村委會去為農(nóng)民爭取有利的政策而不斷游說政府部門或者人大代表或向他們施加壓力。

（二）現(xiàn)有的農(nóng)民組織存在諸多問題

我國沒有《農(nóng)會法》去統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)民組織，現(xiàn)實中存在的農(nóng)民組織類型各異，目前主要有專業(yè)合作經(jīng)濟型協(xié)會、社區(qū)生活及社會保障型協(xié)會、文化藝術(shù)型協(xié)會、純粹維權(quán)型協(xié)會和綜合型協(xié)會組織（以經(jīng)濟型協(xié)會為主）。這些農(nóng)民組織存在的問題主要有[14]：（1）普及范圍不廣。農(nóng)民組織涵蓋的農(nóng)戶數(shù)量太少，只占全國農(nóng)戶總數(shù)的百分之幾。（2）農(nóng)民協(xié)會的成立門檻過高。根據(jù)《社會團體登記管理條例》，同業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者組建農(nóng)民社團時，必須先通過一個業(yè)務(wù)主管部門的審批，后才能向登記管理機關(guān)提出申請。這種高門檻使得很多的農(nóng)民協(xié)會因不愿或難以找到一個業(yè)務(wù)主管部門而無法取得合法身份。（3）“官辦”色彩較為濃厚?，F(xiàn)階段我國多數(shù)農(nóng)民協(xié)會尤其是專業(yè)協(xié)會是由基層政府或相關(guān)部門“領(lǐng)辦”的，依托于這些部門，他們往往在事實上充當了農(nóng)民協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)人，或者指派領(lǐng)導(dǎo)人。（4）地域跨度小，以鄉(xiāng)村范圍為主。據(jù)中國科協(xié)統(tǒng)計，全國農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會中，縣級以上的僅占10%多一點，其余都是以村為基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的范圍內(nèi)組建和運行。

由上述這些問題可看出，我國農(nóng)民的組織化程度非常低，而且農(nóng)民對自我存在方式的選擇權(quán)被限制，這些嚴重削弱了農(nóng)民組織的力量，使得農(nóng)民希望達到的社會協(xié)商和利益整合的目的無法實現(xiàn)。

（三）農(nóng)民結(jié)社自由的憲法保護路徑

憲法上保護的結(jié)社自由，包括公民有依法組成各種性質(zhì)的社團的自由，包括營利性結(jié)社和非營利性結(jié)社[15]。筆者認為，農(nóng)民結(jié)社自由的憲法保護可以從以下幾方面著手。

1.貫徹落實《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，首先實現(xiàn)農(nóng)民營利性結(jié)社。目前，像阜陽市“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會籌委會”這類型的政治維權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展兼顧型組織被各級政府視為農(nóng)民抗爭組織而被拒絕核準登記；而像我國臺灣地區(qū)、日本成立的綜合性農(nóng)會由于我國“相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域如保險、信用業(yè)務(wù)的專業(yè)化、高效率、有雄厚經(jīng)營資本支持的諸多市場主體的競爭，面臨諸多行業(yè)既得利益者的挑戰(zhàn)”[16]而在我國難以生存。因此，目前實現(xiàn)農(nóng)民結(jié)社自由最便利最有效的選擇是在即有法律框架下大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。根據(jù)2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，其性質(zhì)是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織，是企業(yè)法人。實踐證明，農(nóng)民專業(yè)合作社提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加了農(nóng)民的收入，而且還可以提高農(nóng)民自身綜合素質(zhì)，培養(yǎng)農(nóng)民組織能力和協(xié)商能力，培育出一批農(nóng)民精英。當農(nóng)民專業(yè)合作社的運行經(jīng)驗（包括負面經(jīng)驗）積累到一定程度時，政府可在對影響農(nóng)民專業(yè)合作社長期發(fā)展的現(xiàn)實問題①予以解決的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)建立區(qū)域性農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)盟和全國性農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社聯(lián)盟，涵蓋全國絕大多數(shù)農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)民自治管理。

2.依據(jù)憲法規(guī)定，修改《社團登記管理條例》，實現(xiàn)農(nóng)民非營利性結(jié)社。但現(xiàn)行《憲法》第35條規(guī)定了公民享有結(jié)社自由，但沒有專門針對農(nóng)民結(jié)社的法律規(guī)范，農(nóng)民社團的成立主要依據(jù)國務(wù)院制定的《社團登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記理暫行條例》兩部行政法規(guī)?！渡鐖F登記管理條例》規(guī)定的社會團體是非營利性社會組織。這兩部法規(guī)對社團成立的條件規(guī)定得過于苛刻。對于農(nóng)民來講，“法規(guī)關(guān)于會員人數(shù)及活動資金最低限額的規(guī)定無疑為他們的結(jié)社自由劃出了一道難以逾越的鴻溝，為農(nóng)民結(jié)社合法化設(shè)置了過高的門檻。此外，這兩部法規(guī)賦予行政執(zhí)法廣泛的權(quán)力范圍卻沒有對行政執(zhí)法本身的行為做出限制性規(guī)定，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法存在很大的隨意性，侵犯了社團本身的活動自由及其獨立性。從社團的成立、日常活動到社團的撤銷，社團每年都要向主管部門和登記管理部門上報大量材料?！稗r(nóng)民社團占全國社團總數(shù)的絕大多數(shù)，而不合法的農(nóng)民社團又占農(nóng)民社團總數(shù)的二分之一強。農(nóng)民社團的主要任務(wù)是從事社團事務(wù)維護農(nóng)民利益，而一旦依法經(jīng)過登記之后，頻繁的行政管理行為再加上高額的管理費用嚴重影響了社團的活動。在農(nóng)民社團看來，與其合法不如不合法，因而在政府行政管理之外就形成了大量的非法農(nóng)民社團群體?！盵17]

因而，為實現(xiàn)公民的非營利性結(jié)社，可以修改《社團登記管理條例》。其內(nèi)容上首要的是突出賦予公民充分的結(jié)社自由權(quán)以及社團高度的自治權(quán)利，其次才是對社團的規(guī)制，即對其成立、變更及解散等作出程序性規(guī)定，同時降低社團成立的標準。政府管理權(quán)的行使應(yīng)當定位于規(guī)范社團的行為，目的在于促進社團發(fā)展得更好，而不應(yīng)當給社團活動設(shè)置過多障礙。最后，對政府侵犯公民結(jié)社自由的行為明確法律責(zé)任。有了這樣的法律依據(jù)，農(nóng)民社團才能實現(xiàn)獨立性、自治性及公益性。

3.待條件成熟時，遵循農(nóng)會的成立從政府選擇模式轉(zhuǎn)變到社會選擇模式的立法思路，制定《農(nóng)會法》，真正實現(xiàn)農(nóng)民結(jié)社自由。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》主要滿足農(nóng)民的經(jīng)濟需求，《社團登記管理條例》主要滿足農(nóng)民非營利目的，如科技、文化、社會福利、維護合法權(quán)益等需求，當農(nóng)民同時有這兩種需求時，就得分別依據(jù)法律成立兩個組織，從而帶來人力物力的浪費。而這兩種需求經(jīng)常纏繞在一起，難分彼此，這就會帶來實際操作和法律適用上的困難。因此，在經(jīng)過《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《社團登記管理條例》的實施，農(nóng)民的組織能力、自我管理能力、市場運營能力、民主協(xié)商能力、法律意識等得到大幅度提升后，可以廢除《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，適時制定《農(nóng)會法》，專門保護作為弱勢群體的農(nóng)民的結(jié)社自由（包括營利自由和非營利自由）。

有效保護農(nóng)民的結(jié)社自由是憲法的根本使命。為了使憲法的保障更為有效，除了完善相關(guān)的法律規(guī)定外，在條件成熟時還應(yīng)當逐步建立起有效的憲法監(jiān)督制度，對法律、法規(guī)中同憲法原則和規(guī)定不相符合之處進行違憲審查。這種違憲審查雖然不能簡單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查（美國模式）和憲法法院違憲審查（德國模式），但是應(yīng)當在一定程度上借鑒和參考以司法權(quán)為主進行憲法監(jiān)督的優(yōu)點，以建立有中國特色的違憲審查制度，從而更好地在憲法實施過程中保障廣大農(nóng)民的權(quán)利。

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