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美國(guó)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與啟示*

2014-04-11 05:12:45姜作利
關(guān)鍵詞:自由貿(mào)易區(qū)關(guān)稅條例

姜作利

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南,250100)

我國(guó)自對(duì)外開放以來(lái),先后推出了諸多舉措,取得了世人矚目的成績(jī)。然而,隨著經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展,各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,我國(guó)已采取的開放措施逐漸失去發(fā)展?jié)摿?。尋找新的?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。黨中央高瞻遠(yuǎn)矚,適時(shí)抓住歷史機(jī)遇,于2013年宣布在上海設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)。黨中央的這一戰(zhàn)略決策對(duì)全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn),無(wú)疑具有重要意義。我國(guó)第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)成立后,不少其他城市也在籌備成立自由貿(mào)易區(qū)。可以預(yù)見,全國(guó)各地在近幾年內(nèi)將會(huì)設(shè)立不少自由貿(mào)易區(qū),這已經(jīng)成為我國(guó)目前進(jìn)一步深化改革的試驗(yàn)田和重要的標(biāo)志。由于自由貿(mào)易區(qū)源于西方資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及法律體制,我國(guó)缺乏相應(yīng)的制度及管理經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)對(duì)國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)的研究自然刻不容緩。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的最成功的自由貿(mào)易區(qū)之一②由于國(guó)外對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的定義尚無(wú)定論,一般將保稅區(qū)、出口加工區(qū)、特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)及自由貿(mào)易區(qū)等特殊海關(guān)區(qū)統(tǒng)稱為自由貿(mào)易區(qū)(美國(guó)則稱為對(duì)外貿(mào)易區(qū)),本文也采用通說(shuō)。,為我國(guó)辦好自由貿(mào)易區(qū)提供了不少有益的借鑒和啟示。

一、美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的法律規(guī)制歷程

世界上的最早的自由貿(mào)易區(qū)是由公元前的腓尼基人創(chuàng)設(shè)的,他們首次提出了“國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)”的概念。③Walter H.Diamond,Tax-Free Zones Aid Both Exporters and Importers,The American Banker 15,1980,p.128.后來(lái)的羅馬人為了經(jīng)濟(jì)及政治統(tǒng)治的目的,也設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)。自17世紀(jì)以來(lái),一些國(guó)家也開始設(shè)立自由貿(mào)易區(qū),最著名的是直布羅陀和新加坡分別于1704年和1819年設(shè)立的自由貿(mào)易區(qū)。聯(lián)合國(guó)于1967年通過(guò)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)決定以來(lái),發(fā)展中國(guó)家也開始設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)。截止2013年底,全世界近140個(gè)國(guó)家已經(jīng)設(shè)立了近4000個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。

在這些形形色色的自由貿(mào)易區(qū)中,美國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)是最成功的自由貿(mào)易區(qū)之一。在1929年以來(lái)的“大衰退”中期,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《斯穆特-霍利關(guān)稅法案》(Smoot-Hawley Tariff Bill)致使美國(guó)的進(jìn)口關(guān)稅低高達(dá)53%,嚴(yán)重阻礙了進(jìn)出口貿(mào)易。為了消除上述法案帶來(lái)的負(fù)面影響,美國(guó)國(guó)會(huì)于1934年通過(guò)了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》,旨在鼓勵(lì)和加速美國(guó)外貿(mào)的發(fā)展。遺憾的是,直到1959年愛(ài)爾蘭設(shè)立的香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū),美國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)計(jì)劃進(jìn)展不大。漸漸地,一些國(guó)際國(guó)內(nèi)因素促使美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展速度加快。國(guó)際方面,國(guó)際價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,迫使美國(guó)企業(yè)尋找降低成本的途徑;自由貿(mào)易區(qū)的實(shí)踐逐漸使人們認(rèn)識(shí)到,通過(guò)利用自由貿(mào)易區(qū),可以節(jié)省成本;科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展使合作性全球生產(chǎn)成為可能。國(guó)內(nèi)方面,最重要的因素是美國(guó)國(guó)會(huì)1950年修改了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》,允許自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)開展制造業(yè)。此外,美國(guó)財(cái)政部分別于1980年和1982年出臺(tái)了兩項(xiàng)行政決定,澄清了區(qū)內(nèi)的制造商不用支付與進(jìn)口商品有關(guān)的增值稅或代理或運(yùn)輸費(fèi)用。美國(guó)的上述立法和行政規(guī)定,促使美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量激增,經(jīng)濟(jì)效益也明顯看好。

20世紀(jì)70年代,隨著日本和歐盟的鋼鐵、汽車、半導(dǎo)體及民用飛機(jī)等工業(yè)的快速發(fā)展,美國(guó)的這些工業(yè)日漸萎縮。關(guān)稅理論上,國(guó)家一般對(duì)進(jìn)口的零部件的關(guān)稅低于成品,這是為了限制進(jìn)口成品的數(shù)量,以便鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)工業(yè)發(fā)展,增加就業(yè)。為了扭轉(zhuǎn)美國(guó)制造業(yè)的下降趨勢(shì),在美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)的推動(dòng)下,美國(guó)海關(guān)當(dāng)局曾規(guī)定某些零部件的進(jìn)口稅高于成品,以鼓勵(lì)進(jìn)口零部件,加快工業(yè)發(fā)展。美國(guó)海關(guān)當(dāng)局于1980年4月12日又作出規(guī)定:美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的廠商使用美國(guó)原材料零部件和外國(guó)原材料零部件混合裝配而成的商品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)時(shí),可選擇按成品關(guān)稅稅率繳納少量的關(guān)稅。這樣一來(lái),對(duì)外貿(mào)易區(qū)的美國(guó)和國(guó)外廠商可以節(jié)約大量成本,從而鼓勵(lì)他們發(fā)展制造工業(yè)。

1991年美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)頒布了新的管理?xiàng)l例,進(jìn)一步擴(kuò)展了對(duì)外貿(mào)易區(qū)的功能,加快了美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展。美國(guó)為了應(yīng)對(duì)2007年爆發(fā)的次貸危機(jī),重新認(rèn)識(shí)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性,更加注重制造業(yè)和出口貿(mào)易。為此,委員會(huì)于2009年1月采納了可選址框架(Alternative Site Framework,ASF),對(duì)總區(qū)(General-Purpose Zones)和分區(qū)(Subzones)的設(shè)置和管理方式進(jìn)行調(diào)整,大大簡(jiǎn)化審批程序,降低了廠商入?yún)^(qū)及從事制造加工活動(dòng)的壁壘和成本。

美國(guó)在規(guī)制對(duì)外貿(mào)易區(qū)的立法過(guò)程中最重要的當(dāng)屬2012年4月生效的新美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理?xiàng)l例(以下簡(jiǎn)稱“新條例”)。依據(jù)“新條例”的規(guī)定,本次修改的宗旨是拓展美國(guó)制造業(yè)及增值活動(dòng)的范圍和提高管理上的靈活性,通過(guò)避免對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)某些活動(dòng)帶來(lái)的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響,以增強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的安全性。與以前的管理?xiàng)l例相比,新條例做了以下幾處大的修改:

(一)通過(guò)將“制造”和“加工”統(tǒng)一定義為“生產(chǎn)”來(lái)簡(jiǎn)化相關(guān)程序

從前的管理?xiàng)l例將制造和加工分開,申請(qǐng)中需通過(guò)不同的程序,并要求廠商的所有制造活動(dòng)和某些加工活動(dòng)必須提前獲得美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的批準(zhǔn)。①這里的加工活動(dòng)主要指加工中采用了涉及配額等數(shù)量限制的外國(guó)零配件或加工成的成品可以繳納較低關(guān)稅(倒轉(zhuǎn)關(guān)稅“inverted tariff”)。新條例將制造和加工統(tǒng)一定義為“生產(chǎn)活動(dòng)(production activity)”,僅僅要求提前獲得委員會(huì)的“生產(chǎn)活動(dòng)”批準(zhǔn),廢除了不同的程序,并簡(jiǎn)化了申請(qǐng)流程。

同時(shí),新條例要求廠商就區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)活動(dòng)向委員會(huì)進(jìn)行年度報(bào)告。此外,廠商還要向委員會(huì)提交回顧通知(例如,就新的制造成品或涉及倒轉(zhuǎn)關(guān)稅的外國(guó)零配件提交通知),委員會(huì)將對(duì)批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍發(fā)生的變化,進(jìn)行回顧審查、禁止或限制。同時(shí),新條例還會(huì)依據(jù)委員會(huì)的最終審核結(jié)果,授權(quán)廠商進(jìn)行臨時(shí)性的快速生產(chǎn)活動(dòng)。

可見,新條例的上述新規(guī)定旨在通過(guò)簡(jiǎn)化程序,增強(qiáng)靈活性,避免繁文縟節(jié)帶來(lái)的副作用,以便提高美國(guó)廠商的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。

(二)推遲生產(chǎn)性設(shè)備的關(guān)稅繳納時(shí)間

新條例增加了一條關(guān)于區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性設(shè)備可以推遲繳納關(guān)稅的規(guī)定(第400部分第15條)。這里的生產(chǎn)性設(shè)備指對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的整套設(shè)備和設(shè)備部件。根據(jù)新條例第400部分第15條的規(guī)定,生產(chǎn)性設(shè)備應(yīng)繳納的關(guān)稅可以推遲到該設(shè)備被完成組裝、安裝、驗(yàn)收和正式在生產(chǎn)中投入使用之時(shí)。該規(guī)則規(guī)定的關(guān)稅優(yōu)惠目的是鼓勵(lì)資本在美國(guó)的消費(fèi),旨在與美國(guó)國(guó)會(huì)2010年頒布的《稅款減免、失業(yè)保險(xiǎn)重新授權(quán)及創(chuàng)造就業(yè)法案》保持一致。①L uis Abad,Major Revisions to U.S.Foreign - Trade Zones Regulations Proposed,http://www.us.kpmg.co m/mic rosite/taxnewsflash/2011/jzn/foreign trade zones.

(三)澄清了以前管理?xiàng)l例中關(guān)于國(guó)家與地方個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅的概念

以前的管理?xiàng)l例雖然規(guī)定了區(qū)內(nèi)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)享受免收國(guó)家和地方財(cái)產(chǎn)稅,但相關(guān)規(guī)定并不明確清晰。新條例第400部分第16條進(jìn)行了澄清:(1)本條例規(guī)定的免稅限于從美國(guó)以外的地區(qū)進(jìn)口到對(duì)外貿(mào)易區(qū)的符合相關(guān)法律規(guī)定的個(gè)人有形財(cái)產(chǎn);(2)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)存放的既可以原來(lái)的狀態(tài),也可以通過(guò)法律允許的加工改變了的狀態(tài)的美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的個(gè)人有形財(cái)產(chǎn)。②美國(guó):《2012年對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理?xiàng)l例》第400部分第16條。

(四)公用設(shè)施和統(tǒng)一待遇

新條例另一個(gè)重要的變化是要求對(duì)外貿(mào)易區(qū)必須屬于公用設(shè)施,必須為所有的申請(qǐng)者提供統(tǒng)一的待遇。按相關(guān)法律規(guī)定,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)屬于美國(guó)全國(guó)性的管理體系的主體,授權(quán)法人團(tuán)體或私人公司作為被授權(quán)人(Grantees)按照公共事業(yè)原則來(lái)管理運(yùn)營(yíng)對(duì)外貿(mào)易區(qū),主要負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的具體建設(shè)運(yùn)營(yíng)事宜,比如改善區(qū)內(nèi)軟硬發(fā)展環(huán)境、吸納企業(yè)入?yún)^(qū)、進(jìn)行日常管理等等。新條例補(bǔ)充了舊條例的漏洞,對(duì)被授權(quán)人按公共設(shè)施的要求管理對(duì)外貿(mào)易區(qū)做了具體的規(guī)定(第400部分第42、43條)。例如,新條例禁止被授權(quán)人基于對(duì)外貿(mào)易區(qū)使用者的獲益情況收取費(fèi)用(新條例規(guī)定了被授權(quán)人必須依據(jù)自己提供服務(wù)的實(shí)際成本來(lái)收取費(fèi)用);要求被授權(quán)人與所有的區(qū)內(nèi)企業(yè)簽訂標(biāo)準(zhǔn)書面合同;要求被授權(quán)人按照中立的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估所有的潛在使用對(duì)外貿(mào)易區(qū)的建議;通過(guò)禁止為企業(yè)提供服務(wù)的第三方來(lái)阻止可能的利益沖突,等等。

需要強(qiáng)調(diào)的是,新條例清楚地表明美國(guó)國(guó)會(huì)開始重視國(guó)際公約,特別是世界貿(mào)易組織(WTO)對(duì)各成員國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)的法律規(guī)制。美國(guó)國(guó)會(huì)一向盛氣凌人,常常對(duì)WTO的相關(guān)規(guī)定說(shuō)三道四,指手畫腳。隨著WTO的發(fā)展,各成員國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)主動(dòng)與WTO的規(guī)定保持一致,給美國(guó)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易區(qū)提出了諸多挑戰(zhàn),迫使美國(guó)開始遵循WTO對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的規(guī)制。根據(jù)WTO最惠國(guó)待遇原則的規(guī)定,自由貿(mào)易區(qū)可以作為該原則的例外進(jìn)行發(fā)展,但要求設(shè)立國(guó)或地區(qū)對(duì)所有來(lái)自其他國(guó)家的商品的進(jìn)出口采取同等政策,給予一國(guó)的優(yōu)惠不低于它現(xiàn)在或?qū)?lái)給予任何第三國(guó)的待遇。WTO法律體制中另一規(guī)制自由貿(mào)易區(qū)的原則是國(guó)民待遇原則。該原則的基本含義是指一國(guó)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和民事權(quán)利義務(wù)等方面給予其境內(nèi)外國(guó)國(guó)民以不低于其本國(guó)國(guó)民所享受的待遇。也就是說(shuō),在關(guān)于產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)銷售、運(yùn)輸、分配或使用的法律、條例和規(guī)定方面所享受的待遇不應(yīng)低于相同國(guó)產(chǎn)品享受的待遇。

目前,最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則都已經(jīng)成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易關(guān)系中普遍接受的基本原則,WTO各成員國(guó)設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的目的都是為了擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易從而獲利,都會(huì)依照這些原則來(lái)規(guī)制各自的自由貿(mào)易區(qū),同時(shí),這也是WTO成員國(guó)充分行使其權(quán)利的體現(xiàn)。③曾令良:《論WTO體制下區(qū)域貿(mào)易安排的法律地位與發(fā)展趨勢(shì)》,陳安主編:《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法論叢》(第7卷),北京:法律出版社,2003年,第10頁(yè)。如果美國(guó)仍然一意孤行,勢(shì)必陷入被動(dòng)孤立的境地,甚至招致無(wú)休止的質(zhì)疑和指控。顯然,美國(guó)在按照WTO規(guī)則管理對(duì)外貿(mào)易區(qū)中開始由蠻橫轉(zhuǎn)向遵從,無(wú)疑是明智之舉。

(五)環(huán)境方面

舊管理?xiàng)l例中的“經(jīng)濟(jì)合理性”規(guī)定要求總區(qū)申請(qǐng)者的申請(qǐng)中包括“環(huán)境影響”的內(nèi)容。新條例第400部分第21條廢除了上述規(guī)定,增加了“地點(diǎn)說(shuō)明”的規(guī)定。該規(guī)定要求申請(qǐng)者的申請(qǐng)書中包括關(guān)于描述“避免環(huán)境敏感地區(qū)”的內(nèi)容。

美國(guó)多數(shù)專家認(rèn)為,新條例的這一規(guī)定一定程度上放松了對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)申請(qǐng)者的要求,是提高其管理靈活性的表現(xiàn)。①L uis Abad,Major Revisions to U.S.Foreign - Trade Zones Regulations Proposed,http://www.us.kpmg.co m/mic rosite/taxnewsflash/2011/jzn/foreign trade zones.

(六)罰金

新條例第400部分第62條更加清楚明確地規(guī)定了違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)繳納罰金。違反對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案或委員會(huì)的管理?xiàng)l例,按違法期間內(nèi)每天須繳納不高于1000美元的罰金。繳納罰金的主體包括運(yùn)營(yíng)者、被授權(quán)人或受被授權(quán)人委托行使被授權(quán)人職能的人。例如,如果被授權(quán)人沒(méi)有按照對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案的要求向委員會(huì)提交完整和準(zhǔn)確的年度報(bào)告,按違法行為持續(xù)每天罰款不高于1000美元;同樣,如果對(duì)外貿(mào)易區(qū)的運(yùn)營(yíng)者沒(méi)有向被授權(quán)人提交被授權(quán)人向委員會(huì)提交年度報(bào)告所要求的相關(guān)信息,運(yùn)營(yíng)者須按違法的天數(shù),每天繳納不高于1000美元的罰金。

同時(shí),新條例規(guī)定了在一定情況下,美國(guó)商務(wù)部進(jìn)口管理局秘書長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)被責(zé)成繳納罰款的當(dāng)事方提交的相關(guān)證據(jù),批準(zhǔn)減輕(罰金總額不超過(guò)10,000美元時(shí))或取消罰款。被責(zé)成繳納罰金的當(dāng)事方所提交的證據(jù)應(yīng)包括:近5年來(lái)對(duì)相關(guān)行為的良好記錄、相關(guān)違法行為是自己遵守相關(guān)法律時(shí)被其他當(dāng)事方被迫所為、非法當(dāng)事方已經(jīng)采取了立即行為予以補(bǔ)救、相關(guān)違法行為出自于自己無(wú)意的過(guò)失和其他委員會(huì)或執(zhí)行秘書長(zhǎng)認(rèn)為適當(dāng)?shù)那樾?。②美?guó):《2012年對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理?xiàng)l例》第400部分第62條。

二、美國(guó)對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的質(zhì)疑及發(fā)展前景

(一)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)與美國(guó)的出口和就業(yè)

美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)是世界上最早的現(xiàn)代自由貿(mào)易區(qū)之一,其發(fā)展一直在質(zhì)疑和探索中艱難行進(jìn)。美國(guó)對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的質(zhì)疑主要來(lái)自國(guó)會(huì)和其他經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)學(xué)者,主要集中在經(jīng)濟(jì)分析方面,其中最主要的是對(duì)外貿(mào)易區(qū)是否增加了美國(guó)出口和就業(yè)?

截止2012年底,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)已達(dá)297個(gè),外加500多個(gè)分區(qū),遍布美國(guó)50個(gè)州和波多黎各。超過(guò)3800個(gè)企業(yè)正在使用美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)。另有許多城市和港口正在向委員會(huì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)。在2008財(cái)政年,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的出口約為400億美元。受全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響,2008年以后的出口稍有下降。2010年,對(duì)外貿(mào)易區(qū)的出口有所上升,達(dá)到348億美元,占美國(guó)對(duì)外出口的2.6%。從運(yùn)進(jìn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)和出口到外國(guó)的總量來(lái)看,總的來(lái)說(shuō),一直呈增長(zhǎng)勢(shì)頭。這兩項(xiàng)的總量在1999年為1740億美元,2000年升為2380億美元。10年后的2010年,這兩項(xiàng)總量升至5340億美元。此外,在2010年,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)程序制造和加工的產(chǎn)品的出口量為348億美元,是2000年的雙倍,這個(gè)數(shù)字不包括間接出口的數(shù)量。

上述數(shù)據(jù)中最主要的是,美國(guó)2010年從對(duì)外貿(mào)易區(qū)出口的348億美元僅占美國(guó)總出口的2.6%,遠(yuǎn)低于目前世界上自由貿(mào)易區(qū)出口的40%的平均額。③72nd Annual Report of the FTZ Board,http://enforcement.trade.gov/ftzpage/annualreport/ar-2010.pdf.在增加美國(guó)就業(yè)方面,1999年在美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)就業(yè)的是340,000人,2009年是330,000人,2010年是320,000人。

上述數(shù)據(jù)表明,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)增加美國(guó)出口和就業(yè)確有貢獻(xiàn),但貢獻(xiàn)并不顯著。

(二)美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的質(zhì)疑

美國(guó)早在1894年就開始關(guān)注對(duì)外貿(mào)易區(qū)的立法,但是由于受美國(guó)國(guó)會(huì)中的貿(mào)易保護(hù)主義思想阻礙,直到1934年才正式通過(guò)了對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案。1950年的柏格玆修正案允許對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進(jìn)行制造和展銷。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦法律規(guī)定,美國(guó)所有的港口有權(quán)依據(jù)美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)匯編第15主題的規(guī)定得到授權(quán)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū),第19主題規(guī)定了對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理,如海關(guān)服務(wù)問(wèn)題。對(duì)外貿(mào)易區(qū)所在地的地區(qū)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)代表美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理,如控制商品進(jìn)入和運(yùn)出、管理貨物的存放。同時(shí),地區(qū)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)還負(fù)責(zé)執(zhí)行美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案及其他所有調(diào)整對(duì)外貿(mào)易區(qū)運(yùn)行的法律法規(guī)。美國(guó)海關(guān)官員負(fù)責(zé)監(jiān)督對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理和運(yùn)行,工資由對(duì)外貿(mào)易區(qū)的被授權(quán)人提供。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)由美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)主持,負(fù)責(zé)授權(quán)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū),委員會(huì)成員包括美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)和美國(guó)陸軍部部長(zhǎng)。委員會(huì)的日常管理由委員會(huì)中經(jīng)商務(wù)部部長(zhǎng)任命的執(zhí)行秘書負(fù)責(zé)。委員會(huì)在自己認(rèn)為任何對(duì)外貿(mào)易區(qū)能夠適當(dāng)促進(jìn)商務(wù)發(fā)展時(shí),有權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立任何對(duì)外貿(mào)易區(qū)。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)從1934年至今已經(jīng)走過(guò)80年的歷程,近年來(lái)數(shù)量出現(xiàn)激增,引起國(guó)會(huì)的質(zhì)疑。例如,美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院籌款委員會(huì)曾要求美國(guó)總審計(jì)局和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)提供對(duì)外貿(mào)易區(qū)向何處去的報(bào)告,并要求上述機(jī)構(gòu)確定美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)規(guī)劃是否達(dá)到了美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、出口和就業(yè)的“國(guó)會(huì)宗旨”。事實(shí)上,一些國(guó)會(huì)議員關(guān)心的是委員會(huì)批準(zhǔn)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)量急劇增長(zhǎng)。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員的報(bào)告指出,對(duì)外貿(mào)易區(qū)創(chuàng)造的許多就業(yè)機(jī)會(huì)在對(duì)外貿(mào)易區(qū)獲得批準(zhǔn)前就已經(jīng)存在,并且有些工廠的建立僅僅是因?yàn)殛P(guān)稅低的緣故。①實(shí)際上,美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的質(zhì)疑主要來(lái)自持有貿(mào)易保護(hù)主義思想的議員。他們依據(jù)的調(diào)查數(shù)據(jù)通常來(lái)自美國(guó)一些發(fā)展不夠成功的對(duì)外貿(mào)易區(qū)。例如,在1999年美國(guó)國(guó)會(huì)的聽證中,他們主要依據(jù)美國(guó)總審計(jì)局和美國(guó)國(guó)際貿(mào)易管理局的調(diào)查。這兩個(gè)政府機(jī)關(guān)的調(diào)查只限于少數(shù)對(duì)外貿(mào)易區(qū),缺乏全面性和代表性。因此,國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)督促國(guó)會(huì)重新審查現(xiàn)行法規(guī),因?yàn)檫@些法規(guī)并不要求對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)在批準(zhǔn)申請(qǐng)時(shí),對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、單個(gè)工業(yè)和進(jìn)口的影響作出評(píng)估。

更嚴(yán)重的是,美國(guó)總審計(jì)局聲稱,對(duì)外貿(mào)易區(qū)并沒(méi)有達(dá)到鼓勵(lì)美國(guó)出口的目的,因?yàn)橥ㄟ^(guò)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的90%的商品最終在美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售。美國(guó)總審計(jì)局要求修改美國(guó)現(xiàn)行法規(guī),要求對(duì)外貿(mào)易區(qū)活動(dòng)中最低60-70%的用于出口加工。

美國(guó)華盛頓官員估計(jì),經(jīng)過(guò)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的商品中75%的在美國(guó)組裝,并進(jìn)口到美國(guó)市場(chǎng)。他們還指出,由于美國(guó)許多城市當(dāng)局開始注重對(duì)外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展,近年來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)中的對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)量大增,經(jīng)過(guò)對(duì)外貿(mào)易區(qū)出口或進(jìn)入美國(guó)的商品的增加,使飛機(jī)場(chǎng)中的對(duì)外貿(mào)易區(qū)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的地區(qū)。反對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的官員相信,大量外國(guó)零配件進(jìn)口到美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū),奪走了美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì),并未增加美國(guó)對(duì)外出口。②S ee generally Foreign-Trade Zones Board,Preamble Comments and Discussion of 1991 Proposed Changes(April 30,2012),available at http//ia.ita.doc.gov/ftzpage/grantee/preamble.html.

值得注意的是,2012年,美國(guó)國(guó)際貿(mào)易管理局中的進(jìn)口管理部部長(zhǎng)助理皮古都宣布了“美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)20年規(guī)劃的首個(gè)改革計(jì)劃”。接著,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)頒布了新的管理?xiàng)l例,旨在提高對(duì)外貿(mào)易區(qū)規(guī)劃的靈活性和反應(yīng)能力,改善申請(qǐng)者的方便性和利益相關(guān)者及公眾的透明度。新條例采用更簡(jiǎn)便和快速的標(biāo)準(zhǔn)通知程序,替代了從前的制造批準(zhǔn)程序,將審核通知的時(shí)間縮短為120天。該報(bào)告宣稱美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)每年大約出口商品300億美元。③FTZ Regulation Revision Promotes Flexibility,Transparency,available at http://gocusinessjournal.com/Index.php?option - com_content&view=article&id=1706:ftz- r.新條例支持奧巴馬總統(tǒng)提出的旨在提高美國(guó)制造商在全球競(jìng)爭(zhēng)中的競(jìng)爭(zhēng)力的全國(guó)出口計(jì)劃。新條例放棄了從前的委員會(huì)提前批準(zhǔn)制度,允許出口制造商僅僅在年底向委員會(huì)報(bào)告其制造活動(dòng)。這些改變會(huì)大大提高對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)美國(guó)出口商的靈活性和反應(yīng)性。

美國(guó)全國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)于2012年7月18日發(fā)布報(bào)告稱,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)出口增長(zhǎng)幅度明顯,超過(guò)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)從2009-2010年間蕭條中回升的幅度。該報(bào)告指出,2010年美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)出口的348億美元,實(shí)際上達(dá)到了23%的增長(zhǎng)幅度,超過(guò)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)年16%的增長(zhǎng)幅度。美國(guó)全國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)格里斯伍德指出:“出口增長(zhǎng)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵部分?!彼M(jìn)一步指出:“該報(bào)告證明了那些市場(chǎng)化企業(yè)如何在持續(xù)的蕭條的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,通過(guò)使用對(duì)外貿(mào)易區(qū)來(lái)促進(jìn)出口和獲取利潤(rùn)?!雹貴 oreign -Trade Zones A Bright Spot in U.S.Economic Recovery,Study Shows,available at http://www.Marketwatch.com/story/foreign-trade-zones-a-bright-spot-in-us-economic-recovery.例如,德克薩斯州2010年進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的商品為161億美元,在對(duì)外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)為393個(gè),出口達(dá)720億美元。顯然,對(duì)外貿(mào)易區(qū)幫助德克薩斯州創(chuàng)造了就業(yè)和增加了出口。

美國(guó)國(guó)際汽車行業(yè)2010年通過(guò)對(duì)外貿(mào)易區(qū)出口額達(dá)110億美元。實(shí)際上,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)有助于美國(guó)的汽車制造企業(yè)以強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)能力進(jìn)入國(guó)際汽車零配件和原材料市場(chǎng),從而降低了成本,使美國(guó)成為世界上更具競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)出口汽車生產(chǎn)國(guó)。根據(jù)美國(guó)商務(wù)部2012年7月11日發(fā)布的數(shù)據(jù),美國(guó)汽車出口持續(xù)超過(guò)了美國(guó)總出口增長(zhǎng)率。例如,美國(guó)2012年1月至5月的所有出口商品比2011年同期的61140億美元增長(zhǎng)了5.9%;然而,美國(guó)汽車、零配件及服務(wù)的出口達(dá)610億美元,比2011年同期增長(zhǎng)14.3%,其中大部分出口與對(duì)外貿(mào)易區(qū)有關(guān)。②Id.美國(guó)汽車制造協(xié)會(huì)做過(guò)詳細(xì)的調(diào)研,指出美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)中的汽車制造分區(qū)有助于美國(guó)提高出口。他們認(rèn)為:“這是唯一最有效降低美國(guó)汽車制造成本的方式?!雹跠 avid Ostheimer,F(xiàn)TZs Are Valued as Vehicle Processing Centers,at 1(2007),available at http://www.georgia ftz.com/case -studies.

雖然上述美國(guó)政府機(jī)關(guān)針對(duì)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的調(diào)查結(jié)果存在差異,美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響始終存在諸多質(zhì)疑,但是,由于他們的相關(guān)審核和調(diào)查視角不同,不同程度存在官僚主義作風(fēng),調(diào)查缺乏全面性和說(shuō)服力。相比之下,由于美國(guó)商務(wù)部、美國(guó)全國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)及美國(guó)制造協(xié)會(huì)等更貼近對(duì)外貿(mào)易區(qū)的具體實(shí)踐,他們的調(diào)查結(jié)果具有較強(qiáng)的真實(shí)性和可信性。因此,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的確能夠增加美國(guó)制造業(yè)的出口,對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正面的影響,這是不爭(zhēng)的事實(shí)。

(三)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展前景

近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展,貿(mào)易自由化已經(jīng)成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流,各國(guó)通過(guò)國(guó)際組織(例如世界貿(mào)易組織)、區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織等形式,大幅度降低關(guān)稅。例如,自1993年開始,北美自由貿(mào)易協(xié)定就取消了美國(guó)、墨西哥及加拿大之間的關(guān)稅。這毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)世界各國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。簡(jiǎn)言之,世界上的自由貿(mào)易區(qū)是否有必要繼續(xù)存在?

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織2007年的調(diào)查,由于世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、各國(guó)需求的多元化等因素,世界上的自由貿(mào)易區(qū)會(huì)繼續(xù)發(fā)展。④OECD,Export Processing Zones:Past and Future Role in Trade and Developmen,by Michael Engman,Osamu Onodera,and Enrico Pinali,OECD Trade Policy Working Paper,No.53,2007,p.8.各國(guó)發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)的實(shí)踐證明了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織預(yù)測(cè)的正確性:在1997-2006年期間,世界上各國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展超過(guò)了過(guò)去的4倍,截止2013年底,全世界近140個(gè)國(guó)家已經(jīng)設(shè)立了近4000個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。

美國(guó)作為取消關(guān)稅的北美自由貿(mào)易協(xié)定的最大國(guó)家,其對(duì)外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展必然面臨最大的挑戰(zhàn)。然而,由于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、科技、法律等仍然存在巨大潛力,其對(duì)外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展仍然前景廣闊。例如,美國(guó)是科技大國(guó),潛力不可小覷,這可以促進(jìn)通信、電腦、運(yùn)輸工業(yè)及制造工業(yè)等高速發(fā)展;美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理體系完善,成本低,使用者利益明顯,等等。

三、美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的特征及經(jīng)驗(yàn)啟示

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)是當(dāng)今世界各國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展中最成功的之一,具有不少特征和經(jīng)驗(yàn):

(一)充分發(fā)揮私人企業(yè)在管理中的作用

多數(shù)國(guó)家在管理運(yùn)營(yíng)自由貿(mào)易區(qū)方面,一般由政府特定機(jī)關(guān)授權(quán)地方政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這樣,往往忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的管理作用,政府機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生官僚主義,導(dǎo)致管理成本的增加,阻礙自由貿(mào)易區(qū)的正常發(fā)展。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理的特征之一是,政府機(jī)關(guān)授權(quán)法人團(tuán)體或私人公司對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng),如負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的具體設(shè)施建設(shè),改善區(qū)內(nèi)軟硬發(fā)展環(huán)境,吸納企業(yè)入?yún)^(qū),進(jìn)行日常管理。美國(guó)管理對(duì)外貿(mào)易區(qū)的實(shí)踐表明,私人公司管理運(yùn)營(yíng)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)能夠節(jié)省大量的國(guó)家財(cái)政投資,提供比政府管理更好的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù),吸引高科技企業(yè)入?yún)^(qū)。同時(shí),私人公司可以以更高的價(jià)格租賃其設(shè)施,獲得更高的利潤(rùn),進(jìn)一步提供更好的社會(huì)和環(huán)保設(shè)施。

(二)特別注重提高管理中的靈活性

美國(guó)管理對(duì)外貿(mào)易區(qū)中的靈活性是多方面的,但主要體現(xiàn)在設(shè)置總區(qū)和分區(qū)及采納可選址框架方面。

1.設(shè)置總區(qū)和分區(qū)

美國(guó)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)的初衷主要是促進(jìn)出口、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和倉(cāng)儲(chǔ)。美國(guó)國(guó)會(huì)1950年對(duì)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》做出修訂,開始允許在區(qū)內(nèi)進(jìn)行加工制造活動(dòng)。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)的加工制造項(xiàng)目,美國(guó)國(guó)會(huì)1999年再次修訂了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》,允許為特定企業(yè)(如汽車制造、石油精煉)專門建立對(duì)外貿(mào)易區(qū)分區(qū)(特殊目的分區(qū),Special-Purpose Subzones)。分區(qū)主要為單一企業(yè)的所有或部分活動(dòng)專門設(shè)立,通常情況下,企業(yè)在與美國(guó)海關(guān)保持直接聯(lián)系的前提下,自己作為“營(yíng)業(yè)者”管理分區(qū)的事宜。分區(qū)一般是為企業(yè)的單一行為提供的,不得與總區(qū)進(jìn)行合并管理。

允許設(shè)立分區(qū)是美國(guó)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易區(qū)的重要特色之一,典型地代表了美國(guó)管理對(duì)外貿(mào)易區(qū)的靈活性。與總區(qū)相比,分區(qū)申請(qǐng)費(fèi)用低,時(shí)間短,用地、環(huán)保成本低,特別適用于固定投資較大的制造業(yè)和石油精煉業(yè)。因此,分區(qū)受到了許多制造業(yè)和石油精煉業(yè)的歡迎。例如,2009年,美國(guó)設(shè)立的總區(qū)為257個(gè),分區(qū)多達(dá)260個(gè)。2010年,85%的區(qū)內(nèi)活動(dòng)是在分區(qū)進(jìn)行的。2011年,分區(qū)接納的貨物價(jià)值及出口占對(duì)外貿(mào)易區(qū)的比重超過(guò)了82%。

2.采納可選址框架

為了重振美國(guó)的工業(yè),更好地應(yīng)對(duì)2007年的次貸危機(jī),美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)2009年采納可選址框架。可選址框架旨在消除繁文縟節(jié),簡(jiǎn)化審批程序,降低運(yùn)營(yíng)主體入?yún)^(qū)及從事制造加工活動(dòng)的壁壘,提高對(duì)外貿(mào)易區(qū)的效益。可選址框架將對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)分為兩類選址:磁石選址和使用驅(qū)動(dòng)選址。磁石選址類似于傳統(tǒng)的對(duì)外貿(mào)易區(qū),旨在把企業(yè)吸引到固定的地點(diǎn),如工業(yè)園和港口等。這種傳統(tǒng)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)依照傳統(tǒng)的“先建區(qū),后招商”的投資理念設(shè)立,即建區(qū)時(shí)對(duì)有意入?yún)^(qū)的企業(yè)并不知情,先設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū),然后吸引企業(yè)入?yún)^(qū)。磁石選址中的主要活動(dòng)是儲(chǔ)存?zhèn)}庫(kù)和分銷設(shè)施,有的也開展生產(chǎn)加工活動(dòng)。

使用驅(qū)動(dòng)選址以具體的企業(yè)需要為導(dǎo)向,使對(duì)外貿(mào)易區(qū)被授權(quán)者盡量把區(qū)設(shè)立在企業(yè)需要的地方。這樣一來(lái),被授權(quán)者可以及時(shí)掌握地方經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì),從而省卻了被授權(quán)者為了把握未來(lái)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將出現(xiàn)的地點(diǎn),而必須做的預(yù)測(cè)工作和成本。更重要的是,在可選址框架下,有意通過(guò)使用驅(qū)動(dòng)選址開展制造活動(dòng)的企業(yè),申請(qǐng)程序大大簡(jiǎn)化,獲得批準(zhǔn)的時(shí)間甚至縮短到30天,一般會(huì)在120天內(nèi)即可獲得批準(zhǔn)。這比在舊的框架下申請(qǐng)分區(qū)要簡(jiǎn)單和快捷得多,大幅度節(jié)省了成本,很受中小企業(yè)的歡迎。

此外,由于使用驅(qū)動(dòng)選址專為具體的企業(yè)量身打造,如果企業(yè)不使用該選址,使用驅(qū)動(dòng)選址就會(huì)中止;如果另有企業(yè)愿意使用該選址,該使用驅(qū)動(dòng)選址就會(huì)重新啟動(dòng)。這樣,可以省卻新企業(yè)的不少麻煩。

(三)千方百計(jì)為企業(yè)提供實(shí)在的稅收優(yōu)惠

一般來(lái)說(shuō),各國(guó)吸引企業(yè)進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)的最重要的措施是為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供稅收優(yōu)惠。美國(guó)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易中為企業(yè)提供的稅收名目繁多,特別注重提供實(shí)實(shí)在在的稅收優(yōu)惠。其中最具特色的是提供“倒轉(zhuǎn)關(guān)稅”。

“倒轉(zhuǎn)關(guān)稅”指國(guó)家對(duì)進(jìn)口的成品征收的關(guān)稅低于零配件的關(guān)稅,旨在通過(guò)為企業(yè)提供關(guān)稅優(yōu)惠以鼓勵(lì)企業(yè)在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)將零配件組裝成成品,然后,該成品從對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)口到美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。例如,進(jìn)口到美國(guó)的一件汽車零配件的關(guān)稅稅率是4.5%;然而,如果該零配件運(yùn)進(jìn)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)與其他配件組裝成汽車,并進(jìn)口到美國(guó),該整車(包括零配件)的關(guān)稅稅率是2.5%。這樣,在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)將零配件組裝成成品的企業(yè)就會(huì)得到關(guān)稅的優(yōu)惠。

實(shí)際上,“倒轉(zhuǎn)關(guān)稅”的產(chǎn)生并非發(fā)展對(duì)外貿(mào)易區(qū)的產(chǎn)物,主要源于兩方面的原因。一方面,為了通過(guò)降低關(guān)稅和貿(mào)易壁壘來(lái)推進(jìn)貿(mào)易自由化,以關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)為代表的多邊關(guān)稅與貿(mào)易談判大幅度降低了各成員國(guó)的關(guān)稅稅率,但這樣的稅率征收的對(duì)象主要是成品。結(jié)果是,進(jìn)口到各成員國(guó)的半成品關(guān)稅稅率就高于成品的稅率。另一方面,美國(guó)為了提高美國(guó)生產(chǎn)汽車零配件的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,鼓勵(lì)美國(guó)汽車企業(yè)生產(chǎn)零配件,然后運(yùn)進(jìn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行組裝,再返回美國(guó)市場(chǎng),使企業(yè)獲得整車的低稅率帶來(lái)的優(yōu)惠,降低生產(chǎn)成本。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的研究表明,“倒轉(zhuǎn)關(guān)稅”在美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用:高于50%的外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)是通過(guò)“倒轉(zhuǎn)關(guān)稅”程序的,因此,“倒轉(zhuǎn)關(guān)稅”已經(jīng)成為美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)增長(zhǎng)的主要激勵(lì)因素。①M(fèi) .Ferguson and C.Steverango,Maximizing the Potential of the Foreign Trade Zone Concept in Cananda,McMaster Institute for Transportation and Logistics,2013,p.35.

(四)戰(zhàn)略上重視美國(guó)國(guó)家國(guó)力和企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

多數(shù)國(guó)家設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的主要目的是鼓勵(lì)出口,增加就業(yè)。為此,國(guó)家海關(guān)監(jiān)管法律制度總的原則是按照“一線放開、二線管住”的原則。所謂“一線放開”,是指境外的貨物可以不受海關(guān)監(jiān)管,自由進(jìn)入自貿(mào)區(qū),區(qū)內(nèi)的貨物可以不受海關(guān)監(jiān)管,自由運(yùn)出境外?!岸€管住”是指貨物從自貿(mào)區(qū)進(jìn)入國(guó)內(nèi)非自貿(mào)區(qū)、或貨物從國(guó)內(nèi)非自貿(mào)區(qū)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)時(shí),區(qū)內(nèi)海關(guān)必須依據(jù)海關(guān)法的規(guī)定,征收相應(yīng)的稅收。也就是說(shuō),對(duì)區(qū)內(nèi)商品進(jìn)口至國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行嚴(yán)格管理,鼓勵(lì)對(duì)外出口,旨在通過(guò)征收關(guān)稅來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)最大的特征之一,是允許甚至鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)商品進(jìn)入美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。例如,美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的“倒轉(zhuǎn)關(guān)稅”制度,鼓勵(lì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的企業(yè)供應(yīng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。從短期來(lái)看,鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)的商品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)可能打亂國(guó)內(nèi)市場(chǎng)秩序,減少國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)。但從長(zhǎng)期來(lái)看,鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)商品進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng),必然能將來(lái)自國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)及時(shí)引入美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng),這會(huì)迫使國(guó)內(nèi)企業(yè)始終不敢懈怠,不斷加大科研力度,提高美國(guó)企業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。眾所周知,與歐洲的福利國(guó)家相比,美國(guó)更加崇尚公平競(jìng)爭(zhēng)。這保證了美國(guó)國(guó)力的持續(xù)增強(qiáng)和美國(guó)企業(yè)在國(guó)際上的較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。②正如一些美國(guó)學(xué)者指出,美國(guó)國(guó)力在世界上保持長(zhǎng)久不衰的最重要的秘訣是美國(guó)始終堅(jiān)定不移地堅(jiān)持通過(guò)對(duì)外開放來(lái)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的立國(guó)原則。從這個(gè)視角看,雖然美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)增加美國(guó)的出口和就業(yè)的貢獻(xiàn)并不顯著,但是美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)有利于引進(jìn)來(lái)自世界各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng),不斷增強(qiáng)美國(guó)的國(guó)力,其戰(zhàn)略上的貢獻(xiàn)的確是難以估量的。我們不得不承認(rèn),美國(guó)允許和鼓勵(lì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的商品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng),是增強(qiáng)美國(guó)國(guó)力的重要舉措,無(wú)疑具有重要的戰(zhàn)略意義。

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