(四川大學 公共管理學院，成都 610065)

目前我國已經(jīng)進入經(jīng)濟社會急劇變革和轉(zhuǎn)型的時期，呈現(xiàn)出社會危機多重復合、社會矛盾衍生多發(fā)、社會問題疊加頻發(fā)的特點，這些問題給社會管理帶來前所未有的難題，同時也給社會組織的發(fā)展提出了新的要求。作為一定程度上具有社會性、非營利性和非政府性特征的社會組織，在解決社會危機、緩和社會矛盾、提供公共服務等方面發(fā)揮著不可替代的作用，已成為我國社會建設和發(fā)展中的中間組織力量。改革開放以來，我國社會組織有了快速的發(fā)展，截至2012年底，全國依法登記的各類社會組織共49.2萬個，其中社會團體26.8萬個，民辦非企業(yè)單位22.1萬個，基金會2961個[1]。此外，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國社會中存在的未在民政機構注冊的各類社會組織總數(shù)不低于300萬個[2]。黨的十八屆三中全會強調(diào)了激發(fā)社會組織活力的必要性和重要性，首次將“創(chuàng)新社會治理體制”寫入黨的綱領性文件，明確提出“要加強基層社會管理和服務體系建設，充分發(fā)揮社會力量參與社會管理的基礎作用”。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的報告中，先后共13次提及“社會組織”，如鼓勵社會組織服務經(jīng)濟社會建設、加強社會組織的管理與引導等，涉及的內(nèi)容之多是前所未有的?！敖夥潘枷耄夥派a(chǎn)力，還要解放社會活力”，這是十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制的一個目標創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。這一系列新舉措、新要求的出臺，不僅表明黨和政府對社會組織的重視，還預示著社會組織將在現(xiàn)代社會中發(fā)揮越來越重要的作用。但這些年的社會建設和管理實踐表明，社會組織發(fā)展面臨著某些難以預知的法制困境，由于相關法律法規(guī)不完善，一些基本問題和主要弊端逐漸凸顯出來，必須加大改革力度，為社會組織發(fā)展構建良好的法制環(huán)境。一個健康有序的法制環(huán)境，有利于社會組織充分發(fā)揮其職能和作用，實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新。

一 建構社會組織發(fā)展的法制環(huán)境之必要性

1982年《中華人民共和國憲法》頒布，意味著中國法制建設開啟了新篇章。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和改革開放的推進，黨的“十五大”提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略方針，確立了中國社會的法治發(fā)展之路；“十七大”強調(diào)“全面落實依法治國的基本方略”；“十八大”進一步提出“堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略”，同時要“全面推進依法治國”；黨的十八屆三中全會確立了“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的宏偉目標。由此可見，建設法治國家，從而建構法治政府和法治社會已成為當務之急，構建完善的社會組織法制環(huán)境也是大勢所趨。

社會組織自產(chǎn)生之日起在我國社會中就扮演著重要的角色。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和不斷深入，我國社會組織的體制在不斷發(fā)生變化，單位組織改革使得單位人變成了社會人，治理的摩擦成本增加；基層社區(qū)變動使管理難度增加，一些地方的社會問題由于多年積累形成普遍民怨，很容易滋生群體性事件；農(nóng)民居民自治組織因家庭生產(chǎn)承包制而逐漸弱化，一些農(nóng)村出現(xiàn)了鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象；社會大流動使得熟人社會變成了陌生人社會等。這些變化帶來了一些新問題，加大了社會管理的難度，而現(xiàn)有的相關法律條款不完善，無法為解決這些新矛盾和新問題提供法制保障。

同時，由于社會組織自身存在組織的松散性、組織成員素質(zhì)較低的局限性等，當缺乏法律約束和法制監(jiān)管時，也會因為局部利益或眼前利益與國家整體利益和長遠利益相沖突，可能導致社會組織因管理不善，而擾亂社會正常秩序和人們正常生活，影響社會穩(wěn)定。健康有序、充滿活力的社會組織體系，不僅有利于培育社會組織的自治能力，降低政府行政成本并提高行政效率，而且有利于輔助政府提高社會科學管理水平，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

綜上所述，社會發(fā)展的大環(huán)境、社會組織發(fā)展中面臨的困境以及社會組織自身的缺陷都深刻地表明，完善社會組織的法制環(huán)境勢在必行。

二 社會組織法治困境之原因探析

就我國規(guī)范社會組織的法律法規(guī)而言，國務院先后頒布了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理條例》等行政法規(guī)，民政部也相繼出臺了《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等部門規(guī)章，這在很大程度上有效規(guī)范了社會組織的發(fā)展。然而，從我國社會組織發(fā)展的法制環(huán)境現(xiàn)狀來看，仍然存在一系列突出的問題和矛盾。

(一)立法層次低，法規(guī)內(nèi)容不完善

有關社會組織的法律法規(guī)較少，且大多停留在行政法規(guī)階段，全國人大常委會至今尚未制定一部針對社會組織的統(tǒng)一性法律。與日本相比較，日本針對各種社會組織頒布了專門的《社會組織法》，且在《日本民法典》中專章規(guī)定調(diào)整社會組織的法律條文，以規(guī)范社會組織的發(fā)展。同時，1998年頒布了《日本特定非營利活動促進法》，促使了日本更多的社會團體取得合法地位。目前我國不僅缺少調(diào)整社會組織的專門法律，而且調(diào)整社會組織的規(guī)范性文件也只有幾部行政法規(guī)和一些部門規(guī)章，其他的幾乎都是地方性法規(guī)，內(nèi)容極不完善，法律體系的整體性、科學性和嚴謹性均有待提高。如近年來在國內(nèi)被炒得沸沸揚揚的紅十字會“郭美美事件”，充分說明了當前我國社會組織的法律法規(guī)內(nèi)容有缺陷，致使其本身的行為遭遇到了困境。大多數(shù)涉及我國社會組織的法律規(guī)范，其內(nèi)容僅僅只是一些抽象而簡單的操作程序，如社會組織登記、注冊等，對社會組織內(nèi)部的管理制度、運轉(zhuǎn)方式并沒有系統(tǒng)而具有可操作性的規(guī)范。同時，現(xiàn)行諸多法律規(guī)范如民法對基金會和民辦非企業(yè)單位的法人地位并未做出明確而清晰的界定。這就導致社會組織自身的發(fā)展缺少法律地位和法律依據(jù)，也使得社會組織在國際交流與合作中受到限制。此外，根據(jù)民事法律規(guī)定，社會組織的法人地位與單位法人地位存在嚴重的不對等關系，致使社會組織在社會管理中始終處于較為弱勢的地位。

(二)社會組織立法原則不確定

社會組織快速發(fā)展，其重要性與日俱增，政府對于社會組織的行為規(guī)范，如組織設立、治理行為、責任要求等監(jiān)督法則以及稅法的各種稅收減免規(guī)定，深刻地影響著社會組織的發(fā)展及其功能的發(fā)揮。在這種前提下，采用何種立場和理念作為社會組織的立法原則尤其重要。一方面，社會組織是公民社會中最活躍最重要的角色，積極培育社會組織發(fā)展，促進社會組織自治有利于公民社會的發(fā)展，是強化公民社會之道，也是轉(zhuǎn)變國家和社會權力，體現(xiàn)還政于民、還政于社會的過程。社會組織自身也急切呼吁政府對其“松綁”，給予更大的自我管理空間，在社會管理中發(fā)揮更重要的作用。另一方面，社會組織在發(fā)展進程中也會出現(xiàn)很多難以避免的問題，如產(chǎn)生“志愿失靈”(voluntary failure)現(xiàn)象、個別社會組織濫用民間捐款、管理人員腐敗等。從制度主義立場來講，政府必須對社會組織的發(fā)展予以必要的法制引導和監(jiān)管，使其行為有利于社會穩(wěn)定。囿于多種原因，我國對社會組織的現(xiàn)行立法理念是“以限制為主”，采取的仍然是政府“控制型管理”取向。政府主要通過嚴格控制資格審批程序和數(shù)量限制等手段，對社會組織進行嚴格監(jiān)管，這種“管控型”立法理念直接為社會組織發(fā)展設置了障礙。促進社會組織的自治和加強對社會組織管制是一對辯證關系，需要對政府和社會組織的適當角色和各自責任進行根本性度量。在把握社會組織立法原則時，不能夠一味地強調(diào)管制或是放任，而要保持兩者間一定的張力。

(三)社會組織健康發(fā)展遭遇合法性危機

社會組織合法性危機主要產(chǎn)生于兩個方面，即外部合法性危機和內(nèi)部合法性危機?！敖M織的外部合法性即是指組織的權威結構獲得的組織外與組織相聯(lián)系的社會的承認、支持與服從”[3]。法律制度不完善則是導致這種外部合法性危機的主要因素。一方面社會組織服務于社會，得到了社會公民的認可，獲得了所謂的“社會合法性”；另一方面這種“社會合法性”，由于法律制度不健全，而無法取得真正認同意義上的合法性。嚴格登記管理制度的高門檻、雙重管理體制下的“找婆家”以及政府的“不接觸、不承認、不取締”三不方針，都是法律制度不健全的直接體現(xiàn)，這使大量的社會組織游蕩在法規(guī)的約束與保護之外，處于放任自流的狀態(tài)。當下社會組織管理體制的弊端已經(jīng)突顯出來，其制度上的不足清楚地解釋了當前我國社會組織繁多卻又缺乏合法性的原因。正如有些學者所言，“我國社會組織盡管未能取得合法的生存資格，卻因為擁有合法性而獲得管理主體所默許的生存空間”[4]。由此，在制度取向上要重新平衡和審視?！敖M織內(nèi)部合法性即是指組織的權威結構所獲得的組織成員的承認、支持和服從”[3]。內(nèi)部合法性主要源自于社會組織各內(nèi)部成員對于該社會組織的認同感、認同度。社會組織的發(fā)展如果不能得到社會組織內(nèi)部成員之間的認同感，那么社會組織就會面臨解體，其發(fā)展就會嚴重受損。

(四)現(xiàn)有法律法規(guī)限制社會組織取得合法身份

我國目前對社會組織成立條件(包括法律要件和組織要件)要求較高，使許多社會組織難以達到其規(guī)定。如《社團登記管理條例》第十三條第二項、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十三條第二款第三項規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或相似的民間組織，沒有必要成立[5]。1990年，《民政部關于清理整頓社會團體的請示》(國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā))中提出，對不符合社會需要、重復設置的社會團體，要予以撤銷或者合并。這一系列的規(guī)范性文件和政策出臺，從積極意義而言，是為了限制一些社會組織和團體之間出現(xiàn)惡性競爭，從消極意義而言，又極大地限制了一些社會組織的成立和發(fā)展。由于對社會組織成立的限制條件越來越多，使得很多社會組織很難得到行政管理部門的正式認可。一些社會組織被要求必須有相關政府部門為其擔保，或是對其財產(chǎn)數(shù)額、會員數(shù)量、組織規(guī)模等做了嚴格規(guī)定，這些限制因素不利于社會組織的發(fā)展。

三 我國社會組織法制環(huán)境之改革

(一)加快與社會組織發(fā)展有關的立法：從單一到混合

首先，選擇適當?shù)牧⒎ǚ绞?。目前，有關社會組織立法一般采用三種模式。一是統(tǒng)一立法。根據(jù)中國國情并借鑒世界上其他國家的立法經(jīng)驗，有必要制定一部統(tǒng)一的《社會組織法》，從而界定社會組織的法律地位，規(guī)范我國存在的各類社會組織的行為，鼓勵社會組織發(fā)揮其自治作用和社會管理職能。二是分散立法。即根據(jù)社會組織自身的特性，具體問題具體分析，制定出符合該社會組織自身特點的法律規(guī)范，如《社會團體管理法》等。三是混合立法。該立法方式已在我國行政法律中得到體現(xiàn)。如我國的《行政許可法》，只從外部制定了行政許可的大框架與結構，涉及到具體行政行為，則依照特殊法實施，但特殊法原則上要符合《行政許可法》的基本要求。從我國實際情況分析，“混合立法”既具有概括性又具有可操作性。其原因在于，我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，社會關系復雜多變，社會組織管理社會事務也涉及到社會各個領域，采取混合立法方式，在一般法規(guī)確立一些基本原則的同時，又由特殊法規(guī)規(guī)定特殊社會關系領域，既保證法律的完整性和統(tǒng)一性，又適應法律關系的多變性和靈活性，而且地方具有立法權的機關又可根據(jù)本地特殊情況予以適當?shù)难a充和修改。

其次，確立立法的指導思想和基本原則。立法思想的確立對于加快完善立法具有指導作用。社會組織在發(fā)展過程中必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立“以人為本”的理念，充分發(fā)揮其為社會和公民提供更多服務的職能，體現(xiàn)人文關懷。社會組織的發(fā)展從根本上說就是建立在高度發(fā)達的市場經(jīng)濟與公民社會的基礎之上，其本質(zhì)要求就是為社會提供服務。同時，要進一步保障公民的結社權。民政部按照國務院指示，曾致力于結社立法的起草工作，并于1993年形成送審稿并報送國務院，但時至今日仍無下文[6]。近些年來，社會組織伴隨著市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展以及民主理念的樹立取得了較大的成就，但是，在一些立法中仍然存在著限制公民正當結社權的內(nèi)容，導致了一些游離于法律之外的社會組織存在。

社會組織立法的基本原則對社會組織的具體制度之建構具有根本性意義，其中包括自治原則和法治原則。自治原則即是指社會組織在法律上可依法自治和自我管理，有相對獨立的地位和權利，不受其他組織或者個人權利的干涉。自治是一種手段，也是一種目的。社會組織的自治，既可以保障社會組織本身健康的發(fā)展，又可以幫助提高行政機關的工作效率。法治原則對社會組織的意義在于，從社會組織的創(chuàng)立、發(fā)展到終止，整個過程的內(nèi)部及外部行為都必須符合法律的基本要求。社會組織的權利和權力應當依據(jù)憲法和法律而享有。憲法是社會組織的權利來源，所以社會組織在發(fā)展的每一個環(huán)節(jié)都必須依照憲法的要求，制定其組織章程和具體內(nèi)容。同時，社會組織不能隨意行使憲法所沒有規(guī)定的權利，即“法無授權皆禁止”，否則必須承擔相關法律責任。

最后，加快現(xiàn)代社會組織體制的形成。從國情出發(fā)，盤活現(xiàn)有社會組織資源的存量，擴大社會組織資源的增量，通過體制內(nèi)改革和體制外發(fā)展的雙軌驅(qū)動來實現(xiàn)[7]。制定法律也需要在體制內(nèi)和體制外分別進行，一方面保障社區(qū)組織、事業(yè)單位和人民團體改革，盤活現(xiàn)有存量；另一方面促進民間社會組織數(shù)量的擴大。

(二)政府依法實行監(jiān)管：從無序到有序

首先，政府必須尊重和保護社會組織。自治權利的來源是政府職能與社會職能的自然分工，權力的行使旨在維護特定社會公共事務領域中的正常秩序，不以追求利益為目標。從此意義而言，自治權利與政府權力具有同源性和同質(zhì)性，合法的社會自治行為應當受到政府的鼓勵和保護，政府應當尊重社會組織，并為社會組織自治權利的行使提供良好、有序的法制環(huán)境。

其次，監(jiān)督社會組織在憲法和法律范圍內(nèi)開展有序活動。社會組織與其他任何組織一樣，并非都是圣潔的天使，不同的社會組織對公益的理解可能存在偏差，社會組織與社會組織之間、同一社會組織在不同時間內(nèi)與政府及其部門都可能產(chǎn)生一些矛盾，社會組織的發(fā)展也可能背離其方向。因此，政府對社會組織的建立和發(fā)展予以監(jiān)督和管理是必要的，政府要監(jiān)督和管理社會組織的設立及相關活動在憲法和法律范圍內(nèi)有序地運行。為避免社會組織的消極作用，政府立法要在防止社會組織失控和保持社會組織獨立性之間尋找恰當?shù)钠胶恻c，如建立新的準入制度、進行分類管理以及成立統(tǒng)一的日常監(jiān)管機構等。

最后，監(jiān)督社會組織依法自治。社會組織之間的內(nèi)在聯(lián)系，既不是隸屬關系，也不是同緣關系，而是一種平等的對話關系，這種平等關系建立于相等的平臺上，任何一方都不得凌駕于另一方之上。因此，政府只有依法監(jiān)督社會組織，才能使社會組織之間依法自治。一般而言，政府應從下列幾個方面行使監(jiān)督權：一是監(jiān)督其章程的修訂，社會組織的章程必須隨著社會發(fā)展和組織本身的發(fā)展而進行適時修正和更新；二是監(jiān)督其不可有牟利行為，對社會組織的資產(chǎn)應進行嚴格管理，禁止個人從社會組織中、社會組織向政府牟取非法或不正當利益；三是監(jiān)督其不可進行非法交易，各社會組織成員間不得進行危害組織的不合法的交易，不得牟取私利。

(三)完善相關司法體制和執(zhí)行制度：從垂直到嵌入

首先，保障社會組織合法權益。社會組織的產(chǎn)生在本質(zhì)上是政府將部分管理權交還給社會，讓社會本身發(fā)揮管理社會的功能，從而實現(xiàn)治理社會的良好結果，這是社會進步的標志。一方面，社會組織的自治并非絕對的，必須在法律之下依法自治；另一方面，政府也應當提供有效的法律救濟途徑，尤其是司法保護途徑，從而保障社會組織的合法權益不受侵犯。當前，我國普遍存在著政府對行業(yè)組織介入太多太深的現(xiàn)象，甚至對有些社會事務直接干預，而相應的司法制度卻不能為社會組織提供正當?shù)姆删葷緩?，這不利社會組織自身的發(fā)展。俄羅斯《聯(lián)邦社會團體法》(1995年)第十七條明確規(guī)定：“禁止國家權力機關及其領導人干涉社會團體的活動”，當社會組織的權利和利益受到政府和其他組織侵犯時，社會組織有權提起訴訟[8]。其規(guī)定的目的在于，政府不能夠通過權力強行介入解決社會組織自身的問題。因為政府的介入不利于社會組織的良性發(fā)展，如果社會組織不能健康地發(fā)展，就不能有效地為政府提供社會管理服務，影響政府效率的提升。

其次，加強司法機關救濟的力度，保障社會組織的健康發(fā)展。社會組織在發(fā)展過程中會面臨很多法律問題，這就需要強大的司法部門為其權利保護提供基礎。而我國現(xiàn)行的司法制度存在著缺陷，使得一些政治團體和個人可以利用這些缺陷保護一些社會組織的非法利益，而侵犯另一些組織和機構的權利和利益，這與社會組織發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律背道而馳，導致少數(shù)社會組織間存在著不良競爭。

最后，規(guī)范政府相關職能部門的執(zhí)法行為，定期開展評議考核，完善評估體系。針對當前一些政府職能部門存在亂執(zhí)法、亂收費、違規(guī)罰款等現(xiàn)象，要切實規(guī)范政府行為，將評議考核相關職能部門“嵌入”到政府的工作內(nèi)容中，定期不定期地展開評估。對于評議不合格的，政府職能部門應要求其進行整改，整改不合格的要依照相關法律、法規(guī)追究其行政或法律責任。

(四)加大法律政策支持和傾斜力度：從動態(tài)到常態(tài)

首先，完善政府相關扶持政策。在稅收上，繼續(xù)推動社會組織優(yōu)惠稅收制度的建立，在允許的范圍內(nèi)盡量加大“普惠式”力度，研究并完善有關社會組織的相關人力和社會保障政策，改革當下不利于社會組織發(fā)展的行規(guī)及社會政策，用政策支持保障社會組織發(fā)展。政策支持需由動態(tài)化向常態(tài)化轉(zhuǎn)變，社會組織要發(fā)展，政府對于社會組織的支持需要一以貫之。

其次，加強相關法律保護和傾斜力度。在政府購買社會組織服務，社會組織參與各類結社活動、從事各種商業(yè)活動等方面，社會組織均需要法律的保護。政府應有意識地用法律和政策引導并支持社會組織發(fā)展，進一步開放其活動空間，保障國際公約和憲法規(guī)定的結社自由等權利，支持社會多元化與寬容性的發(fā)展，促進社會管理創(chuàng)新，彌補公共部門的功能失靈。

最后，增加相關法律規(guī)范的可操作性。部分地方政府制定了有關社會組織的相關規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件大多“空而大”，往往只是形式主義的，毫無操作性可言，這使得社會組織的正當權益也成了“空中樓閣”，無法得到保障。因此，應因地制宜地制定相關規(guī)范性文件，從而提升法律的時效性和執(zhí)行力。

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