郭 偉

(福州大學(xué)至誠(chéng)學(xué)院，福建福州350000)

官僚機(jī)構(gòu)是指所有大型組織中由受過訓(xùn)練的專職人員組成的行政管理機(jī)構(gòu)。封閉性是官僚制組織的必然屬性，是實(shí)現(xiàn)管理過程的可控性和結(jié)果確定性的一種保障方式。政府行政管理體制作為官僚制的一種表現(xiàn)形式，具有先天的封閉屬性，雖然封閉地運(yùn)行能給政府行政管理體制增加管理過程的穩(wěn)定性，提升管理結(jié)果的確定性，但隨著社會(huì)的發(fā)展，政府行政封閉式的管理體制弊端也逐漸呈現(xiàn)出來。因此，如何解決由于封閉管理而造成的問題，是目前學(xué)術(shù)界探討的重點(diǎn)。

一、政府行政封閉式管理體制

政府行政封閉式管理體制包括內(nèi)部封閉式管理與外部封閉式管理。內(nèi)部封閉式管理是指“體制內(nèi)部各個(gè)組織在專業(yè)化或地域化基礎(chǔ)上形成的職能分工和組織間權(quán)責(zé)邊界，限制著組織間權(quán)威、信息及其他資源的彼此流動(dòng)”，通過封閉式的管理，能夠提升行政管理效率，一定程度上降低管理過程和結(jié)果中的不確定性;外部封閉式管理是指“管理活動(dòng)的過程及其對(duì)結(jié)果的反饋等方面，不受外來因素的影響與制約，具有較高的獨(dú)立性”。通過外部封閉式管理，可以促使行政管理體系依據(jù)組織控制的命令服從原則運(yùn)行，減少外界對(duì)管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的干擾，確保穩(wěn)定性。因此，政府行政管理體制有效地封閉管理，可以增加管理過程的穩(wěn)定性，提升管理結(jié)果的確定性，從而保障政府行政管理體制想要達(dá)到的預(yù)期效果。

二、政府行政封閉式管理體制的弊端

任何一個(gè)事物都不可能是完美無缺的，矛盾始終貫穿著事物發(fā)展始末，所以政府行政封閉式管理體制的特點(diǎn)也有其固有的弊端。這種弊端主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

一是內(nèi)部封閉式的管理體制造成的弊端。通過內(nèi)部封閉式的運(yùn)行，會(huì)在一定程度上造成政府內(nèi)部組織在功能、時(shí)間、領(lǐng)域以及空間上的差異，這些差異會(huì)形成一種壁壘，導(dǎo)致組織相互之間的權(quán)威、資源以及其他信息的流動(dòng)受到阻礙，這樣最直接的后果就是影響政府行政管理體制發(fā)揮其最優(yōu)化的管理功能;同時(shí)，組織之間的壁壘會(huì)導(dǎo)致各個(gè)組織之間無法實(shí)現(xiàn)互相有效的協(xié)作，并一定程度上形成權(quán)力交叉或存在權(quán)力真空地帶的現(xiàn)象。

二是外部封閉式的管理體制造成的弊端。通過外部封閉式的運(yùn)行，會(huì)影響政府內(nèi)部與外部世界的交流與溝通，造成外部世界的信息和相關(guān)資源無法與政府管理組織進(jìn)行及時(shí)有效的反饋、互動(dòng)，這樣就導(dǎo)致外部世界與政府行政管理體制之間形成壁壘，這種壁壘的形成，將會(huì)嚴(yán)重影響甚至是阻礙外部世界的信息向政府行政管理體制內(nèi)輸送，加深管理體制的惰性，造成體制內(nèi)成員不思進(jìn)取的狀態(tài)，并促使政府行政管理體制運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制癱瘓。同時(shí)，由于體制的封閉式管理，將會(huì)忽視外部世界的知情權(quán)，使外部世界無法行使參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，造成外部世界對(duì)政府的決策只有無條件地接受，打擊外部世界的積極性，長(zhǎng)此下去，將造成“功能有限的政府直接面對(duì)過于復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，因不得不處理遠(yuǎn)超過其制度容量的問題而不堪重負(fù)，并引起制度扭曲或制度緊張，甚至可能引發(fā)社會(huì)秩序的崩潰”。

從理論上來講，政府行政管理體制并不匱乏外部世界的信息以及其他資源的輸入，但由于封閉式管理，最直接的后果就是導(dǎo)致政府在進(jìn)行管理過程中無法及時(shí)了解外部世界問題。同時(shí)，由于政府管體制內(nèi)部封閉和外部封閉所造成的弊端并不是孤立存在的，外部封閉實(shí)際上為內(nèi)部封閉提供了庇護(hù)。外部封閉管理造成外部世界信息，如公眾的批評(píng)、建議、訴求等，難以及時(shí)有效輸入到管理組織者的內(nèi)部，將影響政府行政管理體制的完善和進(jìn)步，加深管理體制的惰性，并導(dǎo)致政府行政管理體制內(nèi)部組織之間的關(guān)系缺乏改善，降低管理效率。

三、解決封閉式管理體制弊端的措施

基于內(nèi)部和外部封閉式管理造成的弊端，我們認(rèn)為，必須適當(dāng)、有序地在政府管理體制內(nèi)實(shí)行開放政策，通過開放式管理，減少政府惰性與危機(jī)。

1.強(qiáng)化內(nèi)部開放式管理

政府行政管理體制內(nèi)部開放式管理主要是在專業(yè)化分工、級(jí)別或地域不同等方面。在專業(yè)化分工方面，由于涉及到的主要都是同級(jí)政府各職能部門之間的關(guān)系，需要通過整合業(yè)務(wù)關(guān)系或者重新明確職責(zé)，使得各個(gè)職能部門之間能夠進(jìn)行更加高效的協(xié)調(diào)合作;在級(jí)別或地域方面，由于涉及不同的行政級(jí)別、不同地域的政府關(guān)系，需要雙方對(duì)所關(guān)注的管理事務(wù)進(jìn)行信息交流和方案協(xié)調(diào)，才能在一定程度上保障政府所管轄的區(qū)域內(nèi)部社會(huì)利益和特殊利益同時(shí)得到滿足。

政府行政管理體制內(nèi)部開放式管理可以通過強(qiáng)制性或誘導(dǎo)性的方式進(jìn)行制度變遷。誘導(dǎo)性的制度變遷是指在沒有任何外力參與的情況下，基于組織內(nèi)部對(duì)共同利益的某種認(rèn)可程度和體驗(yàn)，研討雙方所關(guān)心的事項(xiàng)，提出雙方滿意的交流機(jī)制或?qū)嵤┓桨?強(qiáng)制性的制度變遷是指政府行政管理體制內(nèi)部沒有充分意識(shí)到與外部世界的利益契合點(diǎn)，而是基于上級(jí)組織、媒體輿論、群體申訴等壓力之下，就雙方關(guān)心的事項(xiàng)展開探討并提出相對(duì)合理的解決方案。隨著政府行政管理體制外部和內(nèi)部情況的不同，可以選擇不同的制度變遷途徑。

2.強(qiáng)化外部開放式管理

政府行政管理體制外部開放式管理主要有信息公開、參與管理、契約合作等方式。信息公開是指行政管理機(jī)構(gòu)主動(dòng)向外部世界公開本機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的文件信息，除涉及國(guó)家機(jī)密或國(guó)家法律不許公布的情況外。這樣外部世界就可以加強(qiáng)對(duì)行政管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，增強(qiáng)行政過程透明度，抑制行政管理的隨意性，促使行政管理的科學(xué)性與可接受性，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)民主法制建設(shè)，有效地防治腐敗。參與管理是指在不同程度上讓外部世界參加政府的決策過程及各級(jí)管理工作，讓外部世界與政府處于平等的地位，研究和討論管理中的重大問題，并參與公共政策的決策、執(zhí)行，這樣可以調(diào)動(dòng)外部世界的積極性，吸納外部世界的智慧，增進(jìn)社會(huì)效益。契約合作是指為實(shí)現(xiàn)某個(gè)共同目標(biāo)，外部世界與政府在平等自愿的基礎(chǔ)上簽訂契約，這樣可以降低行政成本，提升政府管理的滿意度和效率，實(shí)現(xiàn)體制的不斷完善。

政府行政管理體制外部開放途徑與內(nèi)部開放的途徑相似，都是通過強(qiáng)制性和誘導(dǎo)性的兩種方式進(jìn)行制度變遷。作為誘導(dǎo)性制度變遷，是指政府行政管理體制內(nèi)部組織基于對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)和體驗(yàn)，打破原有的封閉管理體制，主動(dòng)開放運(yùn)行，讓外部世界積極參與;作為強(qiáng)制性制度變遷，是指政府行政管理體制內(nèi)部組織因上層組織的行政命令或者外界的壓力，必須踐行信息公開、參與管理、契約合作等措施。

四、解決開放式管理困境的途徑

由于封閉式的管理體制，能使體制內(nèi)成員獲得特殊利益，而開放式管理體制追求的是共同利益，必將減少局部的特殊利益;同時(shí)由于外部條件的不成熟，造成行政管理體制的開放不可持續(xù)性?；诖耍覀冋J(rèn)為突破開放式管理困境，必須要堅(jiān)持以下三個(gè)方面。

1.重新設(shè)計(jì)管理體制，改變封閉式管理習(xí)慣

政府行政管理體制原本是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，具有完整的權(quán)威、信息和資源循環(huán)鏈。通過對(duì)體制實(shí)行開放管理，必然要在舊有的循環(huán)鏈條上實(shí)行改進(jìn)。在體制內(nèi)既得利益群體已然存在、利益藩籬日趨固化的當(dāng)下，不管是體制內(nèi)普通成員或者管理者，都可能存在抵觸情緒或行為，使管理體制難以按照外界理想的方案進(jìn)行改革，造成管理體制陷入僵持地步，無法突破。因此，必須重新設(shè)計(jì)管理體制，通過收集體制內(nèi)成員的意見，尋找他們行動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制，并采納外部世界合理的訴求，擬出一個(gè)能夠使體制內(nèi)成員樂于踐行，體制外積極支持的管理制度。這樣可以有效避免傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)路徑單方面利益表達(dá)的缺陷，減少執(zhí)行過程中的阻力。同時(shí)，通過自上而下的組織控制等內(nèi)部力量或者輿論等外部力量，改變管理體制內(nèi)成員習(xí)慣于封閉的方式管理。

2.提高體制內(nèi)人員的行政倫理能力

管理體制內(nèi)成員的能力缺陷主要是指他們?cè)谛姓惱砟芰Ψ矫孑^為薄弱。因?yàn)樵谠械墓芾眢w制下，基于封閉管理的系統(tǒng)中，“整個(gè)群體的方向都趨向于非人格化的、從屬的規(guī)范，他們已經(jīng)和這些合法的規(guī)定結(jié)合為一體，任何不遵從這些規(guī)范的表現(xiàn)都將造成和這些人的對(duì)抗”。雖然，這是實(shí)現(xiàn)管理過程的可控性和結(jié)果確定性的一種保障方式。但在目前提倡開放式管理體制的環(huán)境中，體制內(nèi)的成員會(huì)碰到更多與已有制度相矛盾的外部世界訴求，這就要求他們必須提高行政倫理能力。因此，要努力通過組織學(xué)習(xí)，提供輔導(dǎo)等內(nèi)部培養(yǎng)方式，并結(jié)合外部途徑，不斷提升體制內(nèi)成員的行政倫理能力，促使他們更好地為外部世界服務(wù)。

3.提升外部世界參與的意識(shí)和能力

外部世界的參與意識(shí)與參與能力對(duì)政府決策起著至關(guān)重要的作用。由于以往政府行政管理體制過于強(qiáng)調(diào)其封閉性，造成外部世界對(duì)體制內(nèi)的事情不聞不問，對(duì)體制內(nèi)的一些錯(cuò)誤行為、思想，更傾向選擇容忍與沉默;同時(shí)，因缺乏參政議政的激情和條件，造成外部世界的參與行政管理的能力較低。因此，要通過創(chuàng)設(shè)讓外部世界多關(guān)注公共事務(wù)、多參與議政的機(jī)會(huì)等方式，努力提升體制外部的參與意識(shí)和參與能力。

五、結(jié) 語

政府行政管理體制有效地封閉管理，可以增加管理過程的穩(wěn)定性，提升管理結(jié)果的確定性。但政府行政管理體制過于封閉管理，會(huì)導(dǎo)致組織相互之間的權(quán)威、資源以及其他信息的流動(dòng)受到阻礙，導(dǎo)致各個(gè)組織之間無法實(shí)現(xiàn)互相有效的協(xié)作，同時(shí)也會(huì)加深政府行政管理體制的惰性，并可能引發(fā)社會(huì)秩序的崩潰。因此，必須適當(dāng)弱化管理體制的封閉管理，循序漸進(jìn)實(shí)行開放式管理。同時(shí)通過重新設(shè)計(jì)管理體制，改變封閉式管理習(xí)慣;提高體制內(nèi)人員的行政倫理能力;提升外部世界參與的意識(shí)和能力等措施，解決開放式管理的困境。

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