周光禮

（中國人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872）

隨著中國社會由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用；要加快轉(zhuǎn)變政府職能，推動公辦高校與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消公辦高校的行政級別［1］。在未來一段時間內(nèi)，中國高教改革的核心工作是體制機制創(chuàng)新。建立健全公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)是創(chuàng)新高教管理體制和運行機制的核心內(nèi)容，是建立中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分。因為完善的法人治理結(jié)構(gòu)，有利于強化公益屬性、規(guī)范運行、增強活力、提高效率，更好地發(fā)揮公辦高校提供公共服務(wù)的功能［2］。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是擴大和落實公辦高校辦學(xué)自主權(quán)，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分權(quán)制衡機制。當(dāng)前，教育部正在按照政校分開、管辦分離的原則，從建好董事會、建好管理層、訂好章程和建好機制四個方面，在全國范圍內(nèi)有計劃地指導(dǎo)公辦高校建立法人治理結(jié)構(gòu)［2］。由于制定大學(xué)章程是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，教育部頒布實施了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（2012）。按照教育部的統(tǒng)一部署，2014年底全國所有的公辦高校必須完成大學(xué)章程的制定工作。然而，由于大學(xué)章程畢竟是一種舶來品，人們對章程的基本問題缺乏共識，由此導(dǎo)致中國公辦高校的“章程運動”陷于困境：大部分公辦高校制定章程難產(chǎn)，少部分公辦高校出臺的章程空洞雷同。實際上，一種新的制度元素要落地生根，必須與既有的實踐相結(jié)合，源于西方的大學(xué)章程進入中國，中國高校會以不同的方式來理解和實施，這多多少少取決于本土傳統(tǒng)和制度環(huán)境［3］。因此，分析大學(xué)章程的國際經(jīng)驗與中國語境有利于更好地解釋當(dāng)前的“章程運動”，并對建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度有更深刻的認識。

一、從“政事一體”到“政事分開”：政府與大學(xué)關(guān)系的變革

從法哲學(xué)的角度看，政治控制與行政自由是對立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，政治控制有其合理性，因為隸屬性是行政管理的基本特點。唯有政治控制，行政管理者才能有效地執(zhí)行政治領(lǐng)導(dǎo)人的政策意圖。任何國家都不能容忍給予行政管理者完全的自由處置事務(wù)的權(quán)力，而不考慮政治領(lǐng)導(dǎo)人的政策傾向。事實上，西方發(fā)達國家都是通過頒布法律、設(shè)置行政程序、制定司法制度來規(guī)范國家行政管理，中國則主要通過黨的組織來協(xié)調(diào)政治決策與行政執(zhí)法之間的關(guān)系。另一方面，行政自由是行政機構(gòu)有效履行職責(zé)的必備條件，獨立性也是行政管理的主要特點。行政機構(gòu)只有與直接的政治控制相分離，才能公正、有效地運作。行政機構(gòu)如果經(jīng)常受到政治干預(yù)，很難有效地履行其職責(zé)。因此，法律既要賦權(quán)給政治家和管理者，又要對它們進行必要的約束，以保持行政管理的隸屬性和獨立性的平衡［4］。應(yīng)該說，行政管理的雙重性是政事邊界模糊不清的主要原因：保持政策的一致性，需要政事一體；保持管理的獨立性，需要政事分開。

政府和公辦高校關(guān)系的變遷可以通過教育行政的歷史演變反映出來。從政事關(guān)系的角度看，西方教育行政演變經(jīng)歷了兩個主要階段：一是“政事一體化”階段。為了實現(xiàn)國家目標(biāo)，政府直接設(shè)立公辦高校。如為了“國家、科學(xué)與榮譽”，法國創(chuàng)辦了巴黎綜合理工學(xué)院；為了實現(xiàn)國家工業(yè)化，瑞士創(chuàng)立了蘇黎世和洛桑兩所聯(lián)邦理工學(xué)院；為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，美國各州創(chuàng)辦了一批贈地學(xué)院。從行政系統(tǒng)的角度看，政府直接創(chuàng)辦公辦高校有利于決策的有效執(zhí)行?！罢乱惑w化”模式有助于簡化行政程序、提高行政效率。這種模式在“三權(quán)分立”的制度框架下運轉(zhuǎn)順暢，因為在這種體制下，公共政策的決定權(quán)大多集中于議會，行政部門只是一個“執(zhí)行機構(gòu)”。二是“政事分立化”階段。隨著行政立法的勃興，現(xiàn)代行政國家正式崛起。行政國家的一個重要特點是公共政策的決定中心開始由議會轉(zhuǎn)向政府，行政部門日漸成為“決策”的真正主體。行政國家的出現(xiàn)挑戰(zhàn)了“政事一體化”模式。“在一體化的范式下，決策與執(zhí)行由同一機構(gòu)承擔(dān)，兩者的責(zé)任界限難以明確?！保?］而且，在一體化的范式下，決策與執(zhí)行處于同一行政體系，且保持一種上下隸屬關(guān)系，起不到權(quán)力制衡作用。為了克服一體化的弊端，西方教育行政大多采用政事分開模式。事實上，全球教育治理改革的一個重要趨勢是將公辦高校的法律地位從國家機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾蔚姆ㄈ藢嶓w，不斷加強大學(xué)自治。尤其是在新公共管理思潮的影響下，西方發(fā)達國家實行了公辦高校法人化的改革。英國教育改革引入了公法人的概念，法國的公辦高校被轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)法人，德國則提出公辦高校具有公法社團和公營造物的雙重屬性，日本把國立大學(xué)變成更具企業(yè)性質(zhì)的法人機構(gòu)，丹麥等北歐國家的公辦高校也已經(jīng)成為自治公共機構(gòu)。賦予公辦高校法人地位通常被視為有效自治的前提，“一旦大學(xué)得到獨立法律地位，它們便對其運營和教育服務(wù)的提供負有法律責(zé)任，因此，它們應(yīng)該對教育結(jié)果負責(zé)。問責(zé)制與更大的自治權(quán)密切相關(guān)。”［6］總之，在政事分開的模式下，政府已由公共產(chǎn)品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品的購買者，政府對教育的管理，已經(jīng)從過程控制轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果評價，質(zhì)量保證和問責(zé)成為了政府關(guān)注的主要問題。

從“管理”走向“治理”是中國教育行政變革的主要趨勢。在計劃經(jīng)濟時代，公辦高校是政府的附設(shè)機構(gòu)，不是法人實體。作為事業(yè)單位，公辦高校是作為國家計劃的執(zhí)行機構(gòu)而設(shè)立的，奉行“行政事業(yè)一體化”模式。公辦高校的目標(biāo)、任務(wù)、編制、經(jīng)費、崗位設(shè)置、人事任免等均由教育行政主管部門負責(zé)，其財務(wù)制度、人事制度、社會福利制度等也基本與教育行政部門相同，所有公辦高校均享有一定的行政級別。政府主管部門主要通過行政管理系統(tǒng)，采用行政命令的方式來領(lǐng)導(dǎo)和管理下屬公辦高校［4］。由此可見，行政事業(yè)一體化遵循管理邏輯，這種邏輯對確保高校組織的統(tǒng)一性、提高政策過程的協(xié)調(diào)性起到十分積極的作用。管理邏輯最大的弊端是公辦高校缺乏積極性和主動性，責(zé)任機制缺失。為此，中國進行了一系列的體制改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》（1985）明確提出：“增強學(xué)校的辦學(xué)活力，擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)?！薄睹穹ㄍ▌t》（1986）確認了事業(yè)單位的法人屬性，《教育法》（1995）、《高教法》（1998）明確了公辦高校的法人地位。然而，在實踐中“行政”和“事業(yè)”兩大部門卻久“分”不“離”，“行政事業(yè)一體化”的格局沒有根本改變。在市場經(jīng)濟和事業(yè)單位改制的大背景下，政府再次重視公辦高校法律地位，開始將政府作為管理者、舉辦者與公辦高校作為獨立法人的行為進行區(qū)分，朝著“政校分開、官辦分離”的方向邁進。

管理邏輯大行其道的一個重要原因是人們不知道：在所有權(quán)和管理權(quán)分離后，政府用何種方式管理大學(xué)？政府主管部門如何實現(xiàn)對大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)？作為公立高校的所有者，政府把辦學(xué)自主權(quán)交給學(xué)校后，應(yīng)通過什么樣的制度安排參與學(xué)校的決策和監(jiān)督［7］？這實際上涉及大學(xué)治理的問題。正是在這種背景下，十八屆三中全會提出了由“管理”走向“治理”的新思路，一字之差，蘊涵著重大的理論創(chuàng)新。如其所言，要深化教育領(lǐng)域綜合改革，推動政府管理向社會治理轉(zhuǎn)變。深入推進管辦評分離，建立公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)。治理邏輯強調(diào)多元參與。根據(jù)世界通例，公辦高校辦學(xué)自主權(quán)屬于治理委員會，治理委員會應(yīng)該由各利益相關(guān)者組成，包括政府、教師、學(xué)生和其他社會成員。政府通過與治理委員會簽署公法契約（大學(xué)章程）明確各自的職責(zé)權(quán)利，這是大學(xué)章程的主要功用。由此可見，政校分開的實質(zhì)是根據(jù)“決策”和“執(zhí)行”相分離的原則，通過對政府和公辦高校職責(zé)界限的明確劃分，將教育服務(wù)的舉辦主體和實施主體由傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)代契約關(guān)系。當(dāng)然，政校分開只是改變“行政事業(yè)一體化”的管理邏輯，政府作為教育事業(yè)的主要舉辦者、公共產(chǎn)品的主要提供者的角色并沒有發(fā)生改變。教育行政的治理邏輯有利引進競爭機制，提高學(xué)校的生機與活力，通過利益相關(guān)者的參與確保公辦高校的公益性。

二、從“橫向分權(quán)”到“縱向分權(quán)”：科層管理模式與基層學(xué)術(shù)組織自治

大學(xué)自治是一種古老的學(xué)術(shù)治理思想，源于中世紀(jì)大學(xué)。中世紀(jì)大學(xué)是由學(xué)生和教師自發(fā)形成的以研究學(xué)問為主的“學(xué)者行會”。“學(xué)者行會”積極尋找制度性保護，以保障大學(xué)能自主安排教學(xué)活動和其他內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。大學(xué)自治的內(nèi)核是學(xué)術(shù)自由。盡管大學(xué)自治隨著時代的變遷呈現(xiàn)不同的樣態(tài)，但學(xué)術(shù)自治和學(xué)術(shù)自由精神卻一脈相承。大學(xué)自治的古典模式是教授治校。教授治校是指由各院系所選派的教授根據(jù)“內(nèi)部一致性原則”討論并決定與學(xué)術(shù)有關(guān)的問題。教授治?；谌缦聨讉€假設(shè)：組織規(guī)模小，內(nèi)部成員不存在根本利益沖突，組織是由情誼和信仰維系的價值共同體。古典大學(xué)基本上符合上述假設(shè)。事實上，古典大學(xué)內(nèi)部事務(wù)簡單，不需要專門的管理人員，教授可兼職管理學(xué)校事務(wù)。

隨著組織規(guī)模的不斷擴大，大學(xué)管理的復(fù)雜性逐步增加，傳統(tǒng)的教授治校模式難以為繼。20世紀(jì)初，美國學(xué)者泰勒發(fā)起了科學(xué)管理運動，提倡以科學(xué)的管理方式取代傳統(tǒng)的以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的管理方式。1905年，科學(xué)管理的忠實信徒普里切特擔(dān)任卡內(nèi)基教育促進會第一任主席，發(fā)起了一場旨在改進大學(xué)管理的院校調(diào)查運動，第一次把工商管理的科層制引入現(xiàn)代大學(xué)。二戰(zhàn)后，隨著高等教育的大眾化，大學(xué)規(guī)模急劇擴大，管理的復(fù)雜性成倍增加。加之學(xué)科知識的快速發(fā)展和不斷分化，教師不愿意兼職從事管理工作，更多的管理功能分化出來，讓給了專業(yè)管理人員，科層管理在大學(xué)組織中進一步擴大與發(fā)展，推動了大學(xué)管理的職業(yè)化和專業(yè)化?，F(xiàn)代大學(xué)中兩類管理系統(tǒng)并存的格局自此最終形成：一種是新接入的“以行政管理系統(tǒng)”為基礎(chǔ)的科層管理模式；一種是傳統(tǒng)的“以院系學(xué)術(shù)管理”為基礎(chǔ)的專業(yè)組織管理模式。由此形成了美國學(xué)者伯頓·克拉克所謂的學(xué)科和院系矩陣結(jié)構(gòu)。如何讓這兩類組織各司其職，各盡所能，和平相處，是現(xiàn)代大學(xué)治理的基本挑戰(zhàn)之一。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，英美國家的大學(xué)普遍采用兩院制治理模式。所謂兩院制治理模式，就是大學(xué)的最高決策機構(gòu)有兩個，一個是大學(xué)董事會，一個是大學(xué)評議會；前者負責(zé)大學(xué)財政事務(wù)的決策，后者負責(zé)大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策。大學(xué)董事會主要由大學(xué)之外的人員組成，社會名流、企業(yè)領(lǐng)袖、校友代表、政府官員構(gòu)成了大學(xué)董事會的大多數(shù)。大學(xué)評議會主要由教授代表組成，體現(xiàn)了古老的教授治校的理念。這種治理模式是一種“橫向分權(quán)”的制度安排，強調(diào)大學(xué)權(quán)力在各相關(guān)群體之間分配，其核心是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的分立。歐洲大陸的大學(xué)則采用政府直接控制與基層講座自治相結(jié)合的治理模式，在保留對行政事務(wù)控制權(quán)的基礎(chǔ)上，政府把學(xué)術(shù)事務(wù)的管理權(quán)直接授予大學(xué)的基層學(xué)術(shù)組織（講座），這實際上也是一種橫向分權(quán)，其核心也是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的分立。

1980年前后，西方發(fā)達國家的高等教育進入普及化階段，高教規(guī)模巨大，政府和社會支持高等教育的力度不斷下降，大學(xué)經(jīng)費負擔(dān)從以政府和社會為主轉(zhuǎn)向以學(xué)校、學(xué)生為主。學(xué)生買方市場由此形成，生源競爭激烈。在這種背景下，西方興起了新公共管理運動，市場機制被引入高等教育領(lǐng)域。隨著自由主義理念和學(xué)術(shù)資本主義的全球擴散，大學(xué)繼續(xù)沿著科學(xué)管理模式向前發(fā)展，科層制度和管理專業(yè)化在大學(xué)占統(tǒng)治地位，傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)管理領(lǐng)域不斷萎縮。英美大學(xué)的學(xué)術(shù)和行政兩院制治理模式面臨挑戰(zhàn)。1971年，多倫多大學(xué)率先從兩院制治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉褐浦卫砟Ｊ剑?］。一院制治理模式強調(diào)將學(xué)術(shù)與行政的決策權(quán)和職責(zé)結(jié)合在一起，歸于大學(xué)治理委員會（Governing Council）。作為一種相對集權(quán)的大學(xué)治理模式，一院制治理模式強化了行政團隊的資源調(diào)配權(quán)，校長及副校長獲得完全的自主權(quán)去決定如何分配資源，這有利于減少作出預(yù)算的時間，提高決策效率。值得注意的是，新公共管理運動對世界兩大高等教育體系的大學(xué)治理模式均產(chǎn)生了巨大影響。傳統(tǒng)歐陸模式，學(xué)校層面治理能力很弱，受政府強力控制和基層學(xué)術(shù)寡頭的制約，大學(xué)治理委員會表現(xiàn)出優(yōu)柔寡斷和無效治理。在新公共管理運動的推動下，歐陸大學(xué)開始強化學(xué)校層面的治理，校長和大學(xué)治理委員會負責(zé)大學(xué)戰(zhàn)略決策，大學(xué)層面的治理能力和管理能力在不斷加強。傳統(tǒng)北美模式，學(xué)校層面的治理能力強大，以校長為核心形成強大的中心控制，大學(xué)評議會起到重要的制衡作用。在學(xué)術(shù)資本主義的影響下，行政集權(quán)在進一步強化，新成立的大學(xué)治理委員會不愿意吸收教師代表，大學(xué)評議會的功能日漸弱化，甚至被取消［9］。時至今日，世界兩大高等教育體系的大學(xué)治理模式正呈現(xiàn)出如下共同趨勢：第一，強化了科層制和中心行政管理的作用；第二，學(xué)術(shù)人員在大學(xué)決策中的作用不斷下降；第三，強調(diào)大學(xué)的經(jīng)濟功能，引入公司治理模式，外部成員進入了大學(xué)治理委員會。在新的治理框架下，學(xué)術(shù)人員失去了學(xué)校層面的控制權(quán)，轉(zhuǎn)向守護基層學(xué)術(shù)組織的控制權(quán)。事實上，學(xué)術(shù)人員在基層學(xué)術(shù)組織依然擁有足夠大的權(quán)力，但對學(xué)校政策制定的影響微乎其微。也正是在這個意義上，伯頓·克拉克指出大學(xué)組織的特點是底部沉重?！芭c其他組織生活方式相比，學(xué)術(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特征是底部沉重，影響彌散和決策漸進?！保?0］由此可見，學(xué)術(shù)與行政的權(quán)力關(guān)系正由橫向分權(quán)演變?yōu)榭v向分權(quán)，大學(xué)治理要處理的主要矛盾也由橫向的“組群之間的權(quán)力沖突”演變?yōu)榭v向的“學(xué)校與基層學(xué)術(shù)組織之間的權(quán)力沖突”，基層學(xué)術(shù)組織自治問題日益凸顯。

如何抑制基層學(xué)術(shù)組織“內(nèi)部人控制問題”是西方建立現(xiàn)代大學(xué)制度的中心問題。在處理這個問題上，北美模式強調(diào)通過重建基層學(xué)術(shù)組織的管理能力來平衡底部力量，部分干預(yù)基層組織的學(xué)術(shù)自治。在北美模式中，大學(xué)官僚化和董事管理制度在整個學(xué)校的控制中經(jīng)常是決定性的，能夠約束基層學(xué)術(shù)組織的自治，使之不僅僅是學(xué)院式控制的中心，而且成為一級行政單位。在這種制度安排中，系主任不再由同事選舉產(chǎn)生，而由教務(wù)長或治理委員會任命。他們不再被視為學(xué)術(shù)人員，而是被看成管理專家，他們的角色是平衡基層學(xué)術(shù)組織利益和授權(quán)機關(guān)（學(xué)校高層）利益。歐陸模式主張削弱基層學(xué)術(shù)組織的治理能力，強化學(xué)校層面治理委員會和核心行政機構(gòu)的功能，實現(xiàn)更加集中化的決策，削弱講座教授的權(quán)力。用學(xué)校層面的權(quán)力來制衡基層寡頭的權(quán)力［10］。

三、從“高教法”到“大學(xué)法”：大學(xué)章程與中國大學(xué)治理現(xiàn)代化

完善公辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是建立中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。多年來，中國公辦高校內(nèi)部治理改革進程緩慢。究其原因，主要有兩個方面，一是政府與大學(xué)之間的關(guān)系沒有理順；二是大學(xué)內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系沒有理順。因此，中國建立現(xiàn)代大學(xué)制度在宏觀上表現(xiàn)為理順政府與大學(xué)之間的關(guān)系，全面理解和把握公辦高校作為法人實體所應(yīng)具有的權(quán)力和責(zé)任；在微觀上表現(xiàn)為理順大學(xué)內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制框架內(nèi)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。兩者實質(zhì)上是一種同構(gòu)關(guān)系，宏觀層面的政事不分導(dǎo)致微觀層面的黨政不分、政學(xué)不分。事業(yè)單位改革要求公辦高校與政府主管部門理順關(guān)系和去行政化，建立法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范公辦高校中的黨政關(guān)系以及行政與學(xué)術(shù)之間的關(guān)系。在這種背景下，教育部出臺了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，從指導(dǎo)大學(xué)章程制定入手，推動建立公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)。

黨政關(guān)系問題是完善公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的首要問題。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制是《高等教育法》所確認的法定治理結(jié)構(gòu)。在這種治理構(gòu)架下，高校黨委既是黨的組織，也是學(xué)校的權(quán)力機構(gòu)。黨委常委會在一定程度上發(fā)揮學(xué)校治理委員會的作用，黨委負責(zé)“三重一大”事務(wù)的決策，起著與西方大學(xué)治理委員會相同的作用。校長負責(zé)施政、執(zhí)行以及擔(dān)負著學(xué)校常規(guī)決策工作［11］。因此，完善高校法人治理結(jié)構(gòu)需要在治理委員會與黨委常委會之間建立起某種適當(dāng)?shù)闹贫嚷?lián)系。建立高校治理委員會和黨委常委會“雙向進入制度”是一種務(wù)實的選擇，它有利于落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制和規(guī)范大學(xué)中的黨政關(guān)系。所謂“雙向進入制度”，是指黨委常委會全體成員整體進入大學(xué)治理委員會，大學(xué)治理委員會的關(guān)鍵人員進入黨委常委會。這種制度安排包括如下幾個方面：第一，黨委常委會組成人員整體進入高校治理委員會，并在治理委員會中過半數(shù)，以體現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”。為了確保黨委對大學(xué)治理委員會的政治領(lǐng)導(dǎo)和決策核心作用，在重大問題的決策上，黨員干部在治理委員會中應(yīng)是“一個聲音”［11］。第二，賦予書記、校長在大學(xué)治理中的角色。黨委書記兼任大學(xué)治理委員會理事長，全面負責(zé)大學(xué)理事會各項工作；校長擔(dān)任大學(xué)治理委員會副理事長。第三，實行多元共治。大學(xué)治理委員會席位應(yīng)由校內(nèi)外各利益相關(guān)群體的代表擔(dān)任，包括政府代表、校友代表、社會人士代表、教師代表、學(xué)生代表、行政人員代表等，以彰顯“民主管理”精神。第四，教師代表應(yīng)在大學(xué)治理委員會中占有較多席位，除了黨委代表的席位之外，教師群體的席位應(yīng)僅次于黨委代表的席位，而大大超過其他成員的席位并享有特殊提案權(quán)，以體現(xiàn)“教授治學(xué)”理念。第五，校長領(lǐng)導(dǎo)的行政系統(tǒng)是執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行大學(xué)治理委員會所做的各項決策，是為“校長負責(zé)”。在這種治理構(gòu)架上，黨委和校長不再是職責(zé)模糊不清的“橫向分權(quán)”關(guān)系，而是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的不同層次關(guān)系，即“縱向分權(quán)”關(guān)系。黨委屬于決策機構(gòu)，黨委書記擔(dān)任董事長的制度設(shè)計，清楚地勾畫出黨委書記主要職責(zé)是在意見綜合和決策過程中發(fā)揮總體協(xié)調(diào)作用；校長屬于執(zhí)行人員，大學(xué)治理委員會作出的決策，校長及行政管理系統(tǒng)應(yīng)堅決貫徹執(zhí)行［11］。

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系問題是完善公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的主要問題。長期以來，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的矛盾成為無解的教改難題，這一問題表現(xiàn)在三個方面：一是公辦高校行政化。行政化對外表現(xiàn)為公辦高校依附于政府，失去自主性；對內(nèi)表現(xiàn)為過分強調(diào)教育的政治功能，復(fù)制政府機關(guān)的科層制管理模式，以行政管理方式對待學(xué)術(shù)問題，學(xué)術(shù)人員從行為甚至到思想觀念都發(fā)生了錯位，高校“官本位”盛行。二是學(xué)術(shù)力量微弱。學(xué)術(shù)人員很少或基本上沒有參與學(xué)校重大學(xué)術(shù)問題決策的機會和渠道?；鶎訉W(xué)術(shù)組織缺乏教授治學(xué)氛圍，教師及其他學(xué)術(shù)人員的積極性、創(chuàng)造性被扼殺。學(xué)術(shù)權(quán)力在意見綜合過程中的松散特征和經(jīng)常性的“專業(yè)分歧”更加劇了這種狀況［11］。三是行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的侵蝕。行政力量一統(tǒng)天下，沒有給學(xué)術(shù)力量留有空間。教授會、學(xué)術(shù)委員會等高校學(xué)術(shù)機構(gòu)成為了行政機構(gòu)的附庸，行政評價取代學(xué)術(shù)評價。針對上述問題，中國學(xué)界開出了“大學(xué)去行政化”的藥方，提出強化學(xué)術(shù)委員會的決策職能，并要求行政人員集體退出學(xué)術(shù)委員會。然而，這種藥方在實踐中收效甚微。行政人員集體退出學(xué)術(shù)委員會后，學(xué)術(shù)委員會的決策更沒有實現(xiàn)的可能性，學(xué)術(shù)委員會有淪為自娛自樂“清談館”之虞。這是因為這種改革主要基于“橫向分權(quán)”的理念，它忽視了行政決策與學(xué)術(shù)決策都必須由同一套行政系統(tǒng)來執(zhí)行的事實。作為底部沉重的組織，我們認為大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的大本營不是學(xué)術(shù)委員會，而是基層學(xué)術(shù)組織；學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的矛盾不是校長與學(xué)術(shù)委員會之間的矛盾，而是學(xué)校高層與基層學(xué)術(shù)組織之間的矛盾。因此，中國公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)改革思路必須作戰(zhàn)略性調(diào)整，必須由“橫向分權(quán)”走向“縱向分權(quán)”，重點是確立和實現(xiàn)基層學(xué)術(shù)組織自治。這種改革思路與國際大學(xué)治理變革的趨勢是一致的，與黨政關(guān)系不同，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的矛盾只是一個管理技術(shù)問題。值得指出來的是，中國公辦高校的“橫向分權(quán)”問題屬于“高教法”調(diào)整范圍，“高教法”所確立的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”旨在解決“橫向分權(quán)”問題。換句話說，“橫向分權(quán)”的治理結(jié)構(gòu)是由四種制度構(gòu)成的：一是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，二是校長及校長辦公會議制度，三是學(xué)術(shù)委員會制度，四是教職工代表大會制度。中國公辦高校的“縱向分權(quán)”問題才是大學(xué)章程應(yīng)該調(diào)整的范圍，遺憾的是，從當(dāng)前官方所發(fā)布的六個大學(xué)章程來看，沒有一個大學(xué)章程關(guān)注了高校內(nèi)部的“縱向分權(quán)”問題。

隨著高校內(nèi)部治理改革的關(guān)注點從“橫向分權(quán)”轉(zhuǎn)向“縱向分權(quán)”，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重心也應(yīng)該由“高教法”轉(zhuǎn)向“大學(xué)章程”。如果說“橫向分權(quán)”的主要工作是建立合議性決策機構(gòu)，那么“縱向分權(quán)”重在建立高校內(nèi)部管理構(gòu)架。當(dāng)前中國高校內(nèi)部管理構(gòu)架存在嚴(yán)重缺陷：一是校院兩級權(quán)責(zé)關(guān)系不對等。權(quán)力過于集中學(xué)校高層，院系等基層學(xué)術(shù)組織基本處于無權(quán)狀態(tài)，形成了“倒金字塔”式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力上移，責(zé)任下移，嚴(yán)重抑制了基層學(xué)術(shù)組織的活力。二是科層管理機構(gòu)膨脹。權(quán)力集中帶來的必然后果是學(xué)校機關(guān)部處機構(gòu)臃腫、人浮于事。權(quán)力在學(xué)校高層流轉(zhuǎn)，各種職能機構(gòu)疊屋架床，效率低下。三是問責(zé)機制缺失。高校權(quán)力不受監(jiān)督和制約導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。高度集中在學(xué)校層面的財權(quán)、物權(quán)、招生權(quán)、人事權(quán)成為腐敗者牟取私利的工具，極易引發(fā)高校職務(wù)犯罪。完善高校管理構(gòu)架的關(guān)鍵是形成良好的管理層級和問責(zé)制度。作為底部沉重的組織，高校建立管理層級的首要原則是：必須由最有資格的人來決策以及對相關(guān)事務(wù)的處理應(yīng)當(dāng)在最低層次上作出決定。縱觀世界通例，公辦高校管理一般具有四層結(jié)構(gòu)：第一，政府主管部門。主要負責(zé)撥經(jīng)費，規(guī)定學(xué)校的任務(wù)和責(zé)任。根據(jù)大學(xué)章程，政府有監(jiān)督高校的權(quán)力和職責(zé)，但不能干預(yù)高校的具體事務(wù)。第二，大學(xué)最高決策機構(gòu)。國外通常是由利益相關(guān)者組成的董事會。董事會的主要任務(wù)是遴選校長，批準(zhǔn)大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，監(jiān)督校長執(zhí)行董事會決策。第三，行政執(zhí)行團隊。行政團隊包括以校長為首的高層管理人員、行政職能部門負責(zé)人和院系負責(zé)人，他們有權(quán)分配資源，負責(zé)教學(xué)和科研。校長對任命高層管理人員和院系負責(zé)人有很大權(quán)力。第四，教師代表組成的各種委員會。各國大學(xué)章程規(guī)定，教師有參與各種議事會的權(quán)利和義務(wù)，對大學(xué)和院系的重要人事任免發(fā)表意見，對大學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃和重點學(xué)科建設(shè)提出建議［12］。

由于中國已有“高教法”，大學(xué)章程的制度創(chuàng)新空間就有限度。大學(xué)章程最有可為的空間是調(diào)整學(xué)校高層和基層學(xué)術(shù)組織之間的權(quán)力關(guān)系。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的失衡在中國主要表現(xiàn)為公辦高校權(quán)力集中在學(xué)校高層，基層學(xué)術(shù)組織缺乏辦學(xué)自主權(quán)。為了彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力，有必要確立基層學(xué)術(shù)組織自治。只有擴大基層學(xué)術(shù)組織的自治范圍，才能充分調(diào)動院系和廣大教師的積極性，激發(fā)基層學(xué)術(shù)組織的活力。從動態(tài)運行的角度來看，意見表達和意見綜合是學(xué)術(shù)治理過程中的開端。學(xué)術(shù)治理過程一般包括意見表達、意見綜合、決策、決策的執(zhí)行、監(jiān)督、評估反饋等環(huán)節(jié)。在高?；鶎訉W(xué)術(shù)組織，從來不缺乏意見表達的意愿和渠道，意見表達運作比較充分，但是意見綜合卻沒有合適的渠道和平臺［11］。實際上，由于高等教育組織固有的彌散性和“專業(yè)壁壘”，基層學(xué)術(shù)組織越分越細，各利益主體的意見和要求很難總結(jié)和概括。與國外相比，中國公辦高?；鶎訉W(xué)術(shù)組織眾多，學(xué)院數(shù)量少則 20、30，多則 40、50，學(xué)科覆蓋面窄，不利于意見綜合和學(xué)科交叉。為了解決學(xué)科整合和意見綜合問題，中國公辦高校興起了學(xué)部制改革。學(xué)部制是指針對大學(xué)學(xué)科布局分散、管理跨度大的問題，在校、院兩個層次之間增加學(xué)部一級組織機構(gòu)，以整合學(xué)術(shù)資源，促進學(xué)科交叉融合，強化學(xué)術(shù)治理中的意見綜合。中國大學(xué)治理現(xiàn)代化應(yīng)該以學(xué)部為制度載體，將事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)授予給學(xué)院、學(xué)系、研究所等基層學(xué)術(shù)組織，使基層學(xué)術(shù)組織擁有一定的辦學(xué)自主權(quán)。北京大學(xué)、武漢大學(xué)、浙江大學(xué)等大學(xué)改革的實踐表明，推行學(xué)部制改革的公辦高校，凡是保持高層集權(quán)不變，而將基層權(quán)力上移學(xué)部的大學(xué)，基本上沒有成功的案例；凡是保留基層學(xué)術(shù)組織的權(quán)力，并將高層權(quán)力下移學(xué)部的大學(xué)，基本都取得了積極成效。這是因為后者有利于彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力，擴大了基層學(xué)術(shù)組織的自治范圍。

四、結(jié)語：法人治理與制度創(chuàng)新

建立公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)是一項重大的制度創(chuàng)新。隨著中國逐步由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，自20世紀(jì)80年代以來，針對公辦高校的集權(quán)管理體制進行一系列的改革。這些改革的核心是放權(quán)。通過改革，逐步確立了公辦高校的法人地位，激發(fā)了學(xué)校的辦學(xué)活力。但由于公辦高校沒有建立良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了公辦高校受少數(shù)“內(nèi)部人”控制、不合理的小團體利益膨脹、大面積的職務(wù)犯罪、不同程度上偏離公益目標(biāo)等問題［13］。產(chǎn)生這些問題的根源在于，尚未真正理順政府與公辦高校之間的關(guān)系以及公辦高校內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，導(dǎo)致公辦高校制度能力低下。通過建立健全以治理委員會和管理層為主要構(gòu)架的法人治理結(jié)構(gòu)，確立治理委員會的決策地位，并讓各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理委員會，是將政府對公辦大學(xué)單一的行政管理改變了多元共同治理的重要制度創(chuàng)新［13］。

完善公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)既是制度創(chuàng)新的結(jié)果，同時又需要進一步的制度創(chuàng)新。從“管理”走向“治理”是社會管理變革的必然要求，需要政府創(chuàng)新體制機制來適應(yīng)這種需求。作為社會治理的重要組成部分，中國高教治理改革的核心是提高公辦高校的制度能力。提高社會機構(gòu)制度能力的關(guān)鍵是政府賦權(quán)于社會，給它們更大的制度空間。政府應(yīng)該鼓勵和幫助公辦高校制定大學(xué)章程和探索現(xiàn)代大學(xué)制度，使它們有能力承接政府下放的權(quán)力和責(zé)任。從某種意義上說，中國社會并不缺乏創(chuàng)新精神，中國的問題是社會所進行的各種制度創(chuàng)新或?qū)嵺`創(chuàng)新，大多被現(xiàn)存的體制所扼殺。因此，要通過頂層設(shè)計來保護和大力扶持公辦高校的制度創(chuàng)新，把強化頂層設(shè)計與尊重基層首創(chuàng)精神協(xié)調(diào)起來，堅持“自上而下”的改革與“自下而上”的改革相結(jié)合。章程是法人治理的制度載體，推動大學(xué)章程建設(shè)對提高公辦高校的制度能力具有十分重要的作用。

規(guī)制大學(xué)權(quán)力運行是大學(xué)章程的功能定位。大學(xué)章程是連通國家法律和學(xué)校內(nèi)部規(guī)則的中介，是大學(xué)法人治理的“憲章”。大學(xué)章程具有如下幾個特點：第一，從形式上看，大學(xué)章程是政府與公辦高校簽署的一份行政契約，通過契約明確政府與公辦高校的權(quán)力和職責(zé)。大學(xué)章程會同有關(guān)法律，厘清了公辦高校和政府及其他社會組織的界限，明確了公辦高校自治空間和自主權(quán)的范圍。第二，從內(nèi)容上看，大學(xué)章程既是辦學(xué)許可證，也是治理委員會和管理層的運行規(guī)則。作為辦學(xué)許可證，大學(xué)章程是法人存在的依據(jù)和標(biāo)志，包含著公辦高校從設(shè)立、運行直到終止的全過程。作為治理規(guī)則，大學(xué)章程是治?？偩V。治理規(guī)則包括董事會會議規(guī)則、監(jiān)事會工作程序、行政負責(zé)人管理制度、治理信息披露制度等。第三，從效力上看，大學(xué)章程是法律的延續(xù)，對政府、公辦高校、理事、管理人員等均具有約束力。大學(xué)章程既具有內(nèi)部效力，對學(xué)校成員有約束作用；又具有一定的外部效力，對政府行為具有約束作用。建立中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度必須堅持“依法立章、依章治校”。

有道君子，以為然否？

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