章 馳 華東政法大學(xué)

我國存款保險(xiǎn)制度投保形式之探討
———基于民營銀行的興起

章 馳 華東政法大學(xué)

201 4年2月8日，中國人民銀行發(fā)布了《201 3年第四季度中國貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》。報(bào)告提到，目前建立存款保險(xiǎn)制度的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作已基本就緒。這一報(bào)告的發(fā)布標(biāo)志著業(yè)內(nèi)期盼已久的存款準(zhǔn)備制度有望在201 4年年內(nèi)正式實(shí)行。眾所周知，利率市場化一直是金融改革最重要的目標(biāo)之一。但是目前與之相對應(yīng)的利率調(diào)控框架尚未建立，利率傳導(dǎo)機(jī)制不夠暢通，市場基準(zhǔn)利率體系仍不完善，存款利率下限仍舊沒有放開。一旦利率市場化之后，銀行業(yè)利潤空間將被大幅壓縮，為了應(yīng)對可能出現(xiàn)的少數(shù)商業(yè)銀行將面臨的破產(chǎn)清算風(fēng)險(xiǎn)，必定要建立一套符合中國國情的存款保險(xiǎn)制度來保障金融穩(wěn)定。而即將出臺的存款保險(xiǎn)制度又與民營銀行的興起等一系列金融改革措施有著密不可分的聯(lián)系。公開信息顯示，央行已對我國存款保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)程度以及資金來源等問題有了深入研究并確定了大致基調(diào)，但制度最終將選擇何種投保形式，至今并未明確。本文將就此進(jìn)行探討。

一、強(qiáng)制性投保：銀行業(yè)發(fā)展的阻力

強(qiáng)制性投保形式，顧名思義就是所有存款性金融機(jī)構(gòu)都被強(qiáng)制要求成為存款保險(xiǎn)制度的成員。強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)方案的優(yōu)點(diǎn)在于它使所有存款人都可獲得一定金額的保護(hù)，所以比其他保險(xiǎn)形式更能夠保護(hù)公眾的利益。在國際上，英國、法國、日本、意大利、比利時、瑞典等國對存貸機(jī)構(gòu)吸收的存款實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。一個國家選擇什么樣的投保形式歸根結(jié)底取決于其希望通過這一制度的實(shí)行達(dá)到怎樣的目的和效果，以及這樣的目的和效果是否符合該國國情。強(qiáng)制性投保方式之所以被大多數(shù)國家選擇，正是因?yàn)樗茉诤艽蟪潭壬弦?guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。在全國所有金融機(jī)構(gòu)百分之百地參與到存款保險(xiǎn)中來的時候，就沒有人會以銀行投保與否為條件來選擇參與投保的銀行進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資行為。另外，根據(jù)傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，如果一國為了防止全方位的擠兌和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)該選擇強(qiáng)制性投保形式?？傊?，強(qiáng)制性投保形式在表面上是最安全、區(qū)分成本最低以及最易執(zhí)行的一種方式。

但是，當(dāng)我們更加仔細(xì)地比對我國與發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程以及更加全面地觀察某種制度自身特點(diǎn)的時候，似乎會發(fā)現(xiàn)，看似最簡單有效的方式并不一定適應(yīng)當(dāng)今中國的發(fā)展需要。強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)投保形式就是如此。拿老牌資本主義國家英國來說，英國是現(xiàn)代銀行體制的發(fā)源地。1 6 9 4年，根據(jù)蘇格蘭人皮特遜的計(jì)劃建立的英格蘭銀行是世界上最早的、發(fā)展至今的私人股份制商業(yè)銀行。同時，在國家政權(quán)的支持下，它逐漸由具有發(fā)行貨幣、代理國庫而又經(jīng)營一般商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的兼營式中央銀行，演變?yōu)楦叨葘I(yè)的現(xiàn)代中央銀行。在英國，私人資本設(shè)立的銀行是推動整個國家銀行業(yè)的助推器。而我國的銀行業(yè)呈現(xiàn)出明顯的“國強(qiáng)民弱”態(tài)勢，而且我們的民營銀行才剛剛起步。與發(fā)達(dá)國家截然不同的發(fā)展歷程使我們不能拙劣地模仿現(xiàn)成的制度設(shè)計(jì)。并且，民營銀行在我國有著不可避免的幾大客觀競爭劣勢：規(guī)模劣勢、信用劣勢以及監(jiān)管劣勢等。如果現(xiàn)在即全面推行強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)投保形式，那么可能會導(dǎo)致以下狀況的發(fā)生：

（一）民營銀行吸收存款更加困難。在目前國家擔(dān)保的隱性存款保險(xiǎn)制度下，人們依舊愿意相信國有大銀行，更何況國家不再為存款“兜底”以后呢？沒有了國家的隱形保護(hù)，在大銀行與小銀行（本文所指“大銀行”一般指國有股份制銀行、全國性股份制銀行、城市商業(yè)銀行等國有股份參股的商業(yè)銀行，以及外資銀行在中國設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)等；本文所指“小銀行”一般指以民營資本為主體發(fā)起設(shè)立的民營銀行，也指一些農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行以及農(nóng)村信用社等）同樣有存款保險(xiǎn)的情況下，會有越來越多的儲戶選擇大銀行。特別是我國即將實(shí)行基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率機(jī)制，存款者可能會根據(jù)銀行風(fēng)險(xiǎn)評級及其變動情況來判斷銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況，對評級低或惡化的銀行進(jìn)行擠兌，完全有可能引發(fā)存款“大搬家”。全面的強(qiáng)制性投保方式與基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率的組合出擊會使存款者信心動搖，引發(fā)銀行系統(tǒng)的局部不穩(wěn)定，更是對民營銀行成長發(fā)展的一種扼制。

（二）大銀行將承擔(dān)更多的保費(fèi)成本。一般來說，大銀行擁有良好的規(guī)模信譽(yù)以及較完善的內(nèi)部監(jiān)管，它們有很強(qiáng)的能力應(yīng)對利率市場化等帶來的沖擊。甚至有些銀行已經(jīng)到了“大到不能倒”的地步。大銀行破產(chǎn)倒閉的幾率在當(dāng)下中國可以說幾乎為零。存款保險(xiǎn)制度很大程度上是為那些規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、不適應(yīng)市場利率化的小銀行準(zhǔn)備的一種退出機(jī)制。另外，大銀行的業(yè)務(wù)范圍十分廣泛，早已不再局限于簡單賺取存貸款利差，并且業(yè)務(wù)種類繁多，風(fēng)險(xiǎn)偏好也不盡相同。所以，在全面的強(qiáng)制投保形式下，大銀行也要不分青紅皂白地繳納保費(fèi)，既沒有達(dá)到保險(xiǎn)資源的最優(yōu)配置，也承擔(dān)了過多的保險(xiǎn)責(zé)任，這對大銀行來說是一種額外的累贅與負(fù)擔(dān)。

二、自愿性投保：對道德風(fēng)險(xiǎn)的放任

自愿性投保形式允許金融機(jī)構(gòu)自行決定是否參加存款保險(xiǎn)，同時存款人也可自由選擇投保的數(shù)量。采用自愿性投保形式的國家有德國、瑞士等，在數(shù)量上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于采用強(qiáng)制性投保方式的國家。究其原因，可能是因?yàn)樽栽感缘耐侗Ｐ问接刑烊坏母唢L(fēng)險(xiǎn)傾向，它會帶來比強(qiáng)制性投保形式更多的道德風(fēng)險(xiǎn)以及逆向選擇。一般來說，那些風(fēng)險(xiǎn)偏好型的銀行更愿意參與投保，并且會比沒有參保存款保險(xiǎn)時更加樂于增大其資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。另外，在我國目前的金融形勢下，實(shí)行全面的自愿性投保形式可能會導(dǎo)致以下弊端：

（一）由于吸收不到足夠的投保銀行，存款保險(xiǎn)制度將形同虛設(shè)。筆者認(rèn)為，大銀行若完全按照市場機(jī)制結(jié)合自身實(shí)際情況自主決定投保與否的話，選擇投保的應(yīng)該不多。但是，換一個角度看，由于大銀行擁有的種種優(yōu)勢使得存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立并不是為它們而準(zhǔn)備的（或者說絕大部分不是），因此，真正讓存款保險(xiǎn)制度形同虛設(shè)的可能是它吸收不到足夠的小銀行參保。民營銀行中只要存在一部分實(shí)力并不雄厚或者主觀投保意愿不大的銀行，那么整個存款保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍就會變得很小。這個弊端是顯而易見的。

（二）逆向選擇使存款保險(xiǎn)制度本身成為風(fēng)險(xiǎn)的來源。自愿性投保形式導(dǎo)致整個行業(yè)一分為二，這將為逆向選擇提供極佳的客觀環(huán)境，造成銀行存款將會有規(guī)律地并且周期性地在銀行體系內(nèi)部轉(zhuǎn)移。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢較好時，銀行及投資者為了規(guī)避保費(fèi)所帶來的多余成本，將存款大規(guī)模轉(zhuǎn)移去沒有參與投保的銀行，因?yàn)榇藭r的投資活動總體風(fēng)險(xiǎn)不會太大。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)低迷時，存款又會反向流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，長遠(yuǎn)來看，這樣的規(guī)律會壓縮經(jīng)濟(jì)繁榮期的時間，并延長經(jīng)濟(jì)危機(jī)延續(xù)的時間。銀行以及投資者之所以會進(jìn)行逆向選擇，正是因?yàn)檠稣探?jīng)濟(jì)較好時較低的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，較低的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)使得銀行及投資者更加有恃無恐地進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資，而此時存款又大量留存于沒有投保的銀行中，一旦發(fā)生威脅到存款安全的問題，必然造成金融系統(tǒng)的紊亂和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。如果不加以政策干預(yù)，周而復(fù)始的存款周期性移動將會使整個經(jīng)濟(jì)習(xí)慣性陷于危機(jī)。與吸收不到足夠的存款相比，全面的自愿性投保方式造成的影響更加惡劣。

三、強(qiáng)制與自愿相結(jié)合：剛?cè)岵?jì)的新嘗試

美國是少數(shù)實(shí)行強(qiáng)制與自愿投保形式相結(jié)合的國家之一。美國于1933年成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Company，F(xiàn)DIC）。FDIC所需的資本金由美國財(cái)政部及幾家聯(lián)邦儲備銀行提供，并可從財(cái)政部獲得3 0億美元的后備貸款。所有吸收存款的金融機(jī)構(gòu)均可在F D I C投保，其中在聯(lián)邦注冊成立的存款機(jī)構(gòu)為強(qiáng)制參保機(jī)構(gòu)，在州注冊成立的存款機(jī)構(gòu)則可自愿參加。然而由于參加保險(xiǎn)可以增強(qiáng)存款人的信心，所以即使是可以自愿加入的金融機(jī)構(gòu)也會傾向于積極投保，美國9 8%以上的商業(yè)銀行都參加了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)。既不用全面推行強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)制度，又能確保相當(dāng)高的保險(xiǎn)覆蓋范圍，美國在存款保險(xiǎn)制度上的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒參考。

按照這一思路，我國存款保險(xiǎn)制度的投保方式可以從強(qiáng)制與自愿相結(jié)合這個角度進(jìn)行探索。首先，強(qiáng)制與自愿相結(jié)合分為兩種：第一種是大銀行強(qiáng)制投保、小銀行自愿投保；第二種是大銀行自愿投保、小銀行強(qiáng)制投保。

當(dāng)我們決定要選擇某種制度的時候，還是應(yīng)該回到“我們設(shè)立這種制度的目的是什么”這個根本問題上。從理論上看，存款保險(xiǎn)制度的功能主要是保護(hù)功能及穩(wěn)定功能。所謂穩(wěn)定功能就是通過增強(qiáng)存款人的安全感和信心來遏制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，大大降低擠兌的可能性和程度，這是一種間接功能。在我國，設(shè)立存款保險(xiǎn)制度還有一項(xiàng)重要使命，即在推進(jìn)金融改革和銀行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的過程中，一部分銀行將會退出，而存款人的利益必須得到保護(hù)。所以，保護(hù)功能是我國設(shè)立存款保險(xiǎn)制度最主要最直接的功能。

如果我們選擇讓大銀行強(qiáng)制投保、小銀行自愿投保，我們可以很好地控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并且將擠兌風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)。這是因?yàn)榻^大部分存款都集中在大銀行，當(dāng)這些存款都被加上一份保險(xiǎn)的時候會大大增強(qiáng)存款人的信心?？墒桥c此同時，小銀行卻處于自愿投保的狀態(tài)下。雖然小銀行的存款相對于大銀行來說金額很小，但是這些受利率市場化影響最大的銀行卻無法確保百分之百地保護(hù)存款人的利益。根據(jù)擠兌的傳染性，一旦小銀行發(fā)生擠兌，大銀行也難以幸免。如此一來，因注重穩(wěn)定功能而被削弱的保護(hù)功能反向?qū)е铝私鹑谑袌龅牟环€(wěn)定，可謂得不償失。

而如果我們選擇讓大銀行自愿投保、小銀行強(qiáng)制投保，情況就不一樣了。制度從一開始就關(guān)注保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)大的那部分存款人的利益時，就會從根源上防范擠兌危機(jī)。并且，正如美國存款保險(xiǎn)制度的實(shí)踐結(jié)果一樣，只要有正確的引導(dǎo)和完善的監(jiān)管，大部分可以自愿投保的大銀行將因銀行業(yè)更加市場化后受到小銀行（特別是新興民營銀行）的強(qiáng)烈沖擊，將會為了在競爭中占得先機(jī)而主動投保。這正是市場這只無形之手的作用。

結(jié)合前文對全面強(qiáng)制和全面自愿兩種形式弊端的闡述，筆者認(rèn)為，大銀行自愿投保、小銀行強(qiáng)制投保是目前最適合我國實(shí)際的制度設(shè)計(jì)?？梢哉f既強(qiáng)硬地保護(hù)了存款人的利益，又溫柔地扶持了銀行業(yè)的發(fā)展，正所謂剛?cè)岵?jì)。

解決了選擇何種投保形式后，我們再進(jìn)一步對這種投保形式進(jìn)行探究。首先，自愿投保的方式多種多樣。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該把自愿選擇權(quán)擴(kuò)展到存款人手上，由存款人決定投保與否以及參保的程度；還有的學(xué)者甚至認(rèn)為存款人可以自由選擇是否用其應(yīng)得的存款利息來沖抵保費(fèi)，以此抵御可能發(fā)生的銀行破產(chǎn)。筆者認(rèn)為，這些把自愿選擇權(quán)擴(kuò)展到存款人的做法過于耗費(fèi)成本。在以國有商業(yè)銀行為主體的中國，如果詢問每一位存款人的投保意愿并進(jìn)行相應(yīng)操作的話，其中浪費(fèi)的社會資源恐怕會超過建立存款保險(xiǎn)制度本身所消耗的成本。

因此，針對大銀行實(shí)行的自愿性存款保險(xiǎn)制度可以由各銀行自主決定是否參與存款保險(xiǎn)體系。為了避免大銀行為小銀行承擔(dān)額外的保費(fèi)成本，也為了鼓勵大銀行積極參保，可以將大銀行的保費(fèi)相對調(diào)低，并且與資本充足率相掛鉤。具體來說，資本充足率越高相應(yīng)的保費(fèi)就越低。這樣做的好處在于：一是在銀監(jiān)會的長期監(jiān)管下，大銀行普遍擁有較高的資本充足率，部分上市的商業(yè)銀行甚至早就超過8%的及格線。對資本充足率高的大銀行實(shí)行低費(fèi)率，這可以看作是對其合理經(jīng)營的一種獎勵；二是大銀行，特別是五大行在將來很長一段時期內(nèi)仍然會是我國銀行業(yè)及金融體系的中流砥柱，用這樣的方式鼓勵其長期穩(wěn)固并提高資本充足率有百利而無一害；三是大銀行為了計(jì)算保費(fèi)，會定期向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更新包括資本充足率在內(nèi)的各項(xiàng)信息，這為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加全面及時地掌握銀行信息提供了便利。

另外，民營銀行等小銀行實(shí)行強(qiáng)制的存款保險(xiǎn)制度。強(qiáng)制較自愿更容易管理，只要規(guī)定一個適當(dāng)?shù)馁M(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)即可。

四、結(jié)語

存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立對我國銀行業(yè)是一個巨大機(jī)遇，它將推動商業(yè)銀行的市場化步伐，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。近期的央行報(bào)告稱，我國將會建立分層次、市場化的風(fēng)險(xiǎn)處置安排，先后成立證券投資者保護(hù)基金、期貨投資者保障基金和保險(xiǎn)保障基金?？梢?，中國的金融改革步伐正大步向前邁出。筆者認(rèn)為，正處于轉(zhuǎn)型期的中國，各項(xiàng)制度的設(shè)立切忌拿來主義。存款保險(xiǎn)的具體形式亦是如此，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場主體特征等來進(jìn)行設(shè)計(jì)?，F(xiàn)階段，強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的存款保險(xiǎn)制度是最適合我國實(shí)際的制度設(shè)計(jì)。