汪 波

（皖西學(xué)院體育學(xué)院，安徽六安237012）

政府購買公共體育服務(wù)：國際經(jīng)驗(yàn)與我國推進(jìn)路徑

汪 波

（皖西學(xué)院體育學(xué)院，安徽六安237012）

新公共管理理論、公共產(chǎn)品理論、公共治理理論等為政府購買公共體育服務(wù)提供理論支撐。發(fā)達(dá)國家政府在購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域取得了“通過健全的法規(guī)促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)不斷發(fā)展，以體育非營利組織為首選合作伙伴并積極促進(jìn)其發(fā)展”等經(jīng)驗(yàn)。提出我國購買公共體育服務(wù)的路徑：準(zhǔn)確界定購買范圍及方式；改革體育管理體制，明確政府在購買中的角色；培育體育非營利組織等承接主體等。

政府購買；公共體育服務(wù)；國際經(jīng)驗(yàn)；路徑

Author’s addressSchool of Physical Education，West Anhui University，Lu’an 237012，Anhui，China

20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國家掀起了政府購買公共服務(wù)的熱潮；20世紀(jì)80年代末期，英國、美國開始在公共體育服務(wù)領(lǐng)域積極推行政府購買公共體育服務(wù)的嘗試；20世紀(jì)90年代以后，政府購買公共體育服務(wù)在發(fā)達(dá)國家得到很大的發(fā)展。與傳統(tǒng)的政府“自給自足”供給模式相比，政府購買公共體育服務(wù)模式不僅降低了供給成本，提高了供給效率和質(zhì)量，而且提高了公共體育服務(wù)領(lǐng)域的供給與需求契合度。與發(fā)達(dá)國家相比，當(dāng)前我國在政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域尚處于起步階段；加強(qiáng)對(duì)這一領(lǐng)域的研究具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

1 政府購買公共體育服務(wù)的概念

簡言之，政府購買公共體育服務(wù)即通過政府購買，改變傳統(tǒng)的公共體育服務(wù)直接由政府供給的方式，把一部分公共體育服務(wù)交由體育非營利組織等社會(huì)或市場(chǎng)力量提供，由政府根據(jù)所提供的公共體育服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向社會(huì)和市場(chǎng)組織支付費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的供給。從其理論基礎(chǔ)看，新公共管理理論、公共產(chǎn)品理論、公共治理理論等為政府購買公共體育服務(wù)提供了強(qiáng)有力的理論支撐，促進(jìn)了政府購買公共體育服務(wù)的快速發(fā)展。

2 發(fā)達(dá)國家政府購買公共體育服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

2.1 通過健全的法規(guī)促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)不斷發(fā)展 西方發(fā)達(dá)國家一般都比較注重從法規(guī)的視角促進(jìn)本國公共體育服務(wù)政府購買行為的不斷發(fā)展。英國是世界上最早進(jìn)行政府購買公共體育服務(wù)的國家，英國政府強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)供給中，凡是能由市場(chǎng)供給的，必須通過強(qiáng)制性競標(biāo)方式完成。尤其是1979年新工黨執(zhí)政以后，進(jìn)一步推進(jìn)了政府購買公共體育服務(wù)的發(fā)展：財(cái)政部下?lián)苜Y金以后，作為體育管理部門的體育和娛樂公司，不直接對(duì)這些資金進(jìn)行管理，而是交給蘇格蘭體育理事會(huì)和英國體育理事會(huì)，由它們選擇體育非營利組織或市場(chǎng)組織簽訂購買協(xié)議、負(fù)責(zé)具體的體育公共服務(wù)供給，政府只是負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

澳大利亞休閑與體育部在1998年頒布了《競爭投標(biāo)與合同辦法》，規(guī)定了公共體育服務(wù)不再由政府壟斷，包括社區(qū)體育中心在內(nèi)的很多服務(wù)內(nèi)容，都要采取競爭投標(biāo)的方式，平等地面向市場(chǎng)、面向社會(huì)開放，以全面提高公共體育服務(wù)供給質(zhì)量與效率［1］。法國則在殘疾人等群體的服務(wù)中，提出要采用政府購買的方式滿足他們特殊的公共體育服務(wù)需求，明確提出對(duì)于這些特殊的人群，公共體育服務(wù)不能由政府直接供給，必須選擇專門的體育非營利組織完成，政府還對(duì)這些體育非營利組織的經(jīng)濟(jì)法人資格獲得等問題進(jìn)行了進(jìn)一步的闡述，要求相關(guān)部門盡量提供幫助。

為了保證老年公共體育服務(wù)的有效供給，美國從中央到地方政府都在一系列關(guān)于老年公共體育服務(wù)的政策中規(guī)定，市場(chǎng)、社會(huì)是老年公共體育服務(wù)的合法供給主體，倡導(dǎo)政府向市場(chǎng)、社會(huì)甚至私人購買老年公共體育服務(wù)。

另外，為鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)組織參與政府購買公共體育服務(wù)，各國基本都出臺(tái)了一系列的稅收優(yōu)惠政策。通過有效的政策支持和鼓勵(lì)，發(fā)達(dá)國家不斷推進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)的深度和廣度，既節(jié)約了資金，又提高了市場(chǎng)、社會(huì)參與的積極性。

2.2 以體育非營利組織為首選合作伙伴并積極促進(jìn)其發(fā)展 從理論而言，政府購買公共體育服務(wù)，既可以選擇市場(chǎng)組織，也可選擇體育非營利組織，但從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，在實(shí)際的公共體育服務(wù)政府購買中，選擇市場(chǎng)組織的比較少，一般都選擇體育非營利組織作為合作伙伴。這基于兩方面的原因：一是公共體育服務(wù)的核心畢竟是公共性，而市場(chǎng)的本質(zhì)是營利性，兩者無論如何協(xié)調(diào)，都會(huì)產(chǎn)生一定的利益沖突；二是公共體育服務(wù)尤其是可以由政府購買的公共體育服務(wù)很多專業(yè)性都非常強(qiáng)，普通的市場(chǎng)組織和非營利組織由于專業(yè)性不強(qiáng)，很難保障服務(wù)的有效性及安全性。

鑒于以上原因，發(fā)達(dá)國家基本都選擇體育非營利組織作為合作伙伴。例如，美國的拉米蘭達(dá)市的公共服務(wù)全部由60個(gè)承包商承包，政府雇員只有60名，其中絕大部分公共體育服務(wù)均由美國的著名體育非營利組織SMG公司供給［2］。韓國政府在購買公共體育服務(wù)時(shí)，也選擇了本國最大的體育非營利組織——國民體育振興公團(tuán)，目前韓國體育經(jīng)費(fèi)的管理、體育服務(wù)設(shè)施的運(yùn)行等很多公共體育服務(wù)均由國民體育振興公團(tuán)完成。

從實(shí)際運(yùn)行看，政府和體育非營利組織在功能上互補(bǔ)，通過政府與體育非營利組織的合作，既可以使體育非營利組織的專業(yè)特長得以發(fā)揮，又可以滿足不同層次的公共體育需求。在地位上，體育非營利組織和政府是平等的，發(fā)達(dá)國家的體育非營利組織一般獨(dú)立性較強(qiáng)，不存在對(duì)政府的行政依附和隸屬。由于體育非營利組織一般具有公益性質(zhì)，這一點(diǎn)和政府供給體育公共服務(wù)的目標(biāo)基本契合。在發(fā)達(dá)國家，政府和體育非營利組織是一種動(dòng)態(tài)合作關(guān)系，一旦政府發(fā)現(xiàn)某些體育非營利組織已經(jīng)不能再為民眾提供滿意的服務(wù)時(shí)，政府會(huì)解除與其的合作關(guān)系，重新尋找下一個(gè)合作伙伴。當(dāng)然，鑒于體育非營利組織在政府購買公共體育服務(wù)中的重要性，大部分發(fā)達(dá)國家政府都積極支持和培養(yǎng)體育非營利組織的發(fā)展，一般通過減免稅收、撥付經(jīng)費(fèi)、指導(dǎo)組織建設(shè)等方式，促進(jìn)體育非營利組織數(shù)量、質(zhì)量的不斷提升。

2.3 利用靈活多樣的購買方式及嚴(yán)格的招投標(biāo)制度保證政府購買公共體育服務(wù)順利實(shí)施 公共體育服務(wù)內(nèi)容豐富，針對(duì)不同的公共體育服務(wù)項(xiàng)目，政府在購買時(shí)要根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目，采取不同的購買方式。發(fā)達(dá)國家經(jīng)過數(shù)十年的實(shí)踐，在這方面已經(jīng)非常成熟。對(duì)于體育場(chǎng)館等公共體育服務(wù)的供給，一般采用合同出租的方式購買。這一點(diǎn)意大利取得了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，私營公司或體育非營利組織負(fù)責(zé)場(chǎng)館的運(yùn)行，政府為某一區(qū)域或特定的人群購買場(chǎng)館服務(wù)，私營公司或體育非營利組織將場(chǎng)館對(duì)公眾開放，在很大程度上解決了體育場(chǎng)館不足的問題。

目前對(duì)于體育技能培訓(xùn)、體育健身服務(wù)等公共體育服務(wù)，大部分發(fā)達(dá)國家均采用憑單制，政府將相關(guān)公共體育服務(wù)的消費(fèi)券或者優(yōu)惠券發(fā)放給某些具備資格的人群，由其在政府指定的供給組織中，根據(jù)自己的需要靈活選取服務(wù)。市場(chǎng)或社會(huì)組織回收這些憑單，政府根據(jù)憑單的數(shù)量和公眾的滿意程度，給予他們相應(yīng)的費(fèi)用。目前這一方式受到公眾的普遍歡迎，公眾既能享受政府的補(bǔ)貼，選擇又不受政府干涉，并且隨著憑單制的不斷發(fā)展，逐漸由原來僅重視合同外包，逐漸發(fā)展成為現(xiàn)在的公私混合供給。

另外，公私合作在政府購買公共體育服務(wù)中的應(yīng)用也是非常普遍的。例如日本很多體育公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)都是通過BOT模式，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓的模式進(jìn)行［3］。目前發(fā)達(dá)國家對(duì)于一些投資比較大、公益性強(qiáng)的特殊公共體育服務(wù)項(xiàng)目，多采用政府補(bǔ)助的方式，通過直接資金資助、免稅或稅收優(yōu)惠等吸引市場(chǎng)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)的生產(chǎn)。例如，挪威政府對(duì)BHSC體育健康中心就是通過直接資助與稅收優(yōu)惠相結(jié)合的方式，對(duì)殘疾人公共體育服務(wù)進(jìn)行購買，滿足殘疾人特殊的公共體育服務(wù)需求［4］。

在招投標(biāo)方面，很多國家都根據(jù)本國公共體育服務(wù)的供給需求特點(diǎn)制定了比較完善的招投標(biāo)制度，如加拿大體育與休閑部通過《競爭投標(biāo)與合同辦法》對(duì)政府購買公共體育服務(wù)的內(nèi)容、程序及后期的合同管理均作了明確的規(guī)定。另外，美國、英國也有很多地方政府根據(jù)本地特點(diǎn)，制定了一系列的具有地方特色的公共體育服務(wù)招標(biāo)制度。發(fā)達(dá)國家借助完善的招投標(biāo)制度，保證了政府購買公共體育服務(wù)的公平、公正。

2.4 構(gòu)建嚴(yán)格監(jiān)管與彈性磋商相結(jié)合的雙重保障合作機(jī)制 就發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的過程看，為了保證供給質(zhì)量與效率以及公共體育服務(wù)的公共性，一般都比較重視構(gòu)建嚴(yán)格監(jiān)管與彈性磋商相結(jié)合的雙重保障合作機(jī)制。一般發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管主要包括以下3個(gè)方面。

一是通過法律法規(guī)進(jìn)行約束。例如美國在政府購買公共體育服務(wù)時(shí)，基本都是通過代理法、合同法、勞資法規(guī)范其中的管理。對(duì)于在政府購買中引起的利益沖突，公眾、政府和體育非營利組織、市場(chǎng)組織一般都會(huì)根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系法、人權(quán)基本法等進(jìn)行解決。針對(duì)日益復(fù)雜的公共體育服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，美國很多體育組織、體育聯(lián)盟也會(huì)頒布一些法律、法規(guī)，對(duì)一些依托其他法律、法規(guī)不好解決的問題，一般都會(huì)依托這些專門性的法規(guī)進(jìn)行解決。二是專門體育組織監(jiān)管。一般這些體育組織都是由政府相關(guān)人員、普通民眾、體育非營利組織相關(guān)人員組成，對(duì)體育非營利組織及市場(chǎng)組織的供給過程進(jìn)行監(jiān)督。例如德國的體育運(yùn)動(dòng)會(huì)議監(jiān)管政府購買公共體育服務(wù)供給過程，并作出科學(xué)的評(píng)估。三是新聞媒體監(jiān)督。西方國家重視言論自由，在政府購買公共體育服務(wù)中也會(huì)對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督。例如20世紀(jì)90年代末，英國的媒體就對(duì)曼徹斯特購買社會(huì)體育指導(dǎo)員服務(wù)提出了廣泛批評(píng)，并迫使政府最后對(duì)這一計(jì)劃重新進(jìn)行修改，滿足了大部分民眾的需求［5］。

政府在購買公共體育服務(wù)過程中，不能只保障自身及民眾的利益，也要傾聽承接主體的呼聲，只有這樣，才能保證政府購買公共體育服務(wù)的和諧、可持續(xù)發(fā)展。一般西方國家都是利用相關(guān)的仲裁或中介機(jī)構(gòu)完成政府與承接主體的溝通協(xié)調(diào)，例如英國就是通過志愿組織委員會(huì)對(duì)雙方立場(chǎng)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，既保護(hù)體育非營利組織和市場(chǎng)組織的利益，也關(guān)注政府及民眾利益，使政府購買公共體育服務(wù)在雙方都可接受的范圍內(nèi)順利進(jìn)行。

2.5 利用政府購買促進(jìn)公眾體育權(quán)利的發(fā)展 政府、社會(huì)與市場(chǎng)各有其優(yōu)缺點(diǎn)。政府購買體育公共服務(wù)改革絕不是簡單地把體育公共服務(wù)供給推向市場(chǎng)。要促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)的不斷發(fā)展，就要保證大部分民眾都能通過政府購買享用應(yīng)有的公共體育服務(wù)權(quán)利，故發(fā)達(dá)國家都很注重利用政府購買促進(jìn)公眾體育權(quán)利的發(fā)展。2009年美國總統(tǒng)奧巴馬批準(zhǔn)了12億美元公共體育服務(wù)投資計(jì)劃，在政府購買招標(biāo)中就提出優(yōu)先考慮滿足大部分民眾需求的社區(qū)健身路徑［6］。

英國體育理事會(huì)所屬的利勒舍爾體育中心每天下午對(duì)群眾開放，主要通過政府補(bǔ)貼方式運(yùn)行，一個(gè)下午每人只象征性地收取40便士，保證轄區(qū)居民都有足夠的消費(fèi)能力。公司性的體育俱樂部所屬的一些體育設(shè)施，因?yàn)闆]有政府補(bǔ)助，按企業(yè)模式經(jīng)營，則需要收取很高的費(fèi)用。英國文化傳媒體育部門（DCMS）在公共服務(wù)協(xié)議中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過有效措施鼓勵(lì)低收入人群、黑人及少數(shù)民族居民的相關(guān)消費(fèi)和參與體育活動(dòng)。在挪威的BHSC體育康復(fù)中心，殘疾人等弱勢(shì)群體可以享有免收檢測(cè)費(fèi)、路費(fèi)、住宿費(fèi)等諸多優(yōu)惠政策，由政府通過財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等方式對(duì)BHSC體育康復(fù)中心進(jìn)行補(bǔ)償［7］。

3 我國政府購買公共體育服務(wù)存在的主要問題

3.1 思想觀念的慣性與偏差行為 我國提出構(gòu)建服務(wù)型政府已有相當(dāng)長的一段時(shí)間，但是行政體制改革進(jìn)展得并不是很順利，體育管理體制改革同樣不夠深入。從1986年我國提出要逐步推進(jìn)體育社會(huì)化、市場(chǎng)化改革以來，我國體育公共服務(wù)領(lǐng)域的供給主體依然是政府一家獨(dú)大。政府機(jī)關(guān)人員及體育部門仍然希望通過對(duì)公共體育服務(wù)的壟斷供給，維護(hù)自己的權(quán)力。我國當(dāng)前的體育市場(chǎng)化改革在一定程度上蛻化為體育管理系統(tǒng)的內(nèi)部利益分割。

我國現(xiàn)有的財(cái)政體制是事權(quán)層層下放、財(cái)權(quán)層層上移，基層政府承擔(dān)了大部分公共服務(wù)職能。對(duì)于我國大部分基層政府而言，由于歷史等原因造成的機(jī)構(gòu)、人員超編問題非常嚴(yán)重，財(cái)力不足是一個(gè)非常突出的問題。在進(jìn)行公共服務(wù)投入時(shí)，出于政績考慮，政府一般會(huì)優(yōu)先投入受社會(huì)關(guān)注度較高的醫(yī)療、文化、教育等領(lǐng)域，而投入公共體育服務(wù)領(lǐng)域的資金非常有限。大部分民眾受中國傳統(tǒng)文化的影響是非常深的，在他們心中，公共服務(wù)就應(yīng)由政府供給。對(duì)于公共體育服務(wù)而言，由于資源較少、專業(yè)性較強(qiáng)，如果由其他社會(huì)組織供給，很多民眾都擔(dān)心供給的質(zhì)量與公平性。思想觀念的慣性與偏差行為直接影響了我國政府購買公共體育服務(wù)的快速發(fā)展。

3.2 購買公共體育服務(wù)數(shù)量有限，方式單一 從表面上看，最近幾年我國基層政府和體育管理部門對(duì)于購買公共體育服務(wù)的熱情很高，但實(shí)際上并未真正付諸行動(dòng)。部分地方對(duì)于政府購買公共體育服務(wù)嘗試也是點(diǎn)到為止，并未真正推進(jìn)。從發(fā)達(dá)國家情況看，在美國佛羅里達(dá)公共體育服務(wù)的財(cái)政支出中，政府購買達(dá)56.7%；英國的曼徹斯特政府購買達(dá)52.3%［1］。我國開始嘗試政府購買公共體育服務(wù)的地方，政府購買公共體育服務(wù)的總支出非常少。上海靜安、北京石景山等率先進(jìn)行政府購買公共體育服務(wù)嘗試的地方購買總額均不到公共體育服務(wù)總支出的10%，而其他地方可能更低。財(cái)政投入偏低必然導(dǎo)致政府購買公共體育服務(wù)的數(shù)量有限。另外，從實(shí)際的購買內(nèi)容看，局限性非常大，絕大多數(shù)基層政府都選擇體育設(shè)施服務(wù)作為購買的對(duì)象，以緩解當(dāng)前我國公共體育服務(wù)設(shè)施不足的問題。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)于體育技能培訓(xùn)、體育健康咨詢等方面的需求也非常高，但當(dāng)前我國政府購買公共體育服務(wù)很少涉及此方面。

從購買方式上看，發(fā)達(dá)國家對(duì)于公共體育服務(wù)領(lǐng)域的研究已非常成熟，合同外包、憑單制、公私合營已被廣泛運(yùn)用到公共體育服務(wù)領(lǐng)域。我國目前的購買方式還非常單一，一般采用政府補(bǔ)助的方式進(jìn)行。雖然這一方式非常有利于調(diào)動(dòng)體育非營利組織等社會(huì)、市場(chǎng)力量的積極性，但由于以政府直接資助為主，導(dǎo)致具體目標(biāo)不明確，這給政府監(jiān)管帶來很大的難度，無法保證服務(wù)的質(zhì)量，這一問題在很多地方政府購買公共體育服務(wù)的過程中均有所體現(xiàn)。

3.3 制度建設(shè)不完善 當(dāng)前我國政府購買公共體育服務(wù)建設(shè)中存在的最大問題是財(cái)政制度問題。我國并沒有專門的財(cái)政制度保障政府購買公共體育服務(wù)的推行，從地方政府的實(shí)踐看，政府購買公共體育服務(wù)的支出主要是通過政府采購、體育管理部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)，并未實(shí)行發(fā)達(dá)國家普遍采用的專項(xiàng)公共資金制度。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)實(shí)踐中只有上海浦東將政府購買公共體育服務(wù)納入公共財(cái)政的范疇。其他地方都是一種“運(yùn)動(dòng)式”的購買行為，對(duì)于公共體育服務(wù)的購買沒有統(tǒng)一的預(yù)算管理。另外，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，發(fā)達(dá)國家一般利用財(cái)政轉(zhuǎn)移專項(xiàng)制度彌補(bǔ)政府采購能力的不足，但我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移專項(xiàng)制度一般只針對(duì)醫(yī)療、交通、教育等領(lǐng)域，尚未建立完備的公共體育服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，這非常不利于公共體育服務(wù)的均衡發(fā)展。

政府購買公共服務(wù)需要完善的招投標(biāo)制度。目前由于我國政府購買公共體育服務(wù)大部分都采用非競爭式購買，所以招投標(biāo)制度的建設(shè)很不規(guī)范。另外，我國當(dāng)前的政府購買公共體育服務(wù)行為，一般都立足于財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)，由體育管理部門具體實(shí)施。由于我國的行政管理體制改革還不夠深入，條塊分割問題非常明顯，各單位很難進(jìn)行協(xié)同合作，這在很大程度上影響了購買的成本和效率。

當(dāng)前我國非常重視信息公開制度，但對(duì)于體育領(lǐng)域而言，這一制度執(zhí)行得并不好。通過對(duì)我國各省市體育局的網(wǎng)站進(jìn)行搜索發(fā)現(xiàn)，對(duì)政府購買公共體育服務(wù)的信息介紹一般都是籠統(tǒng)的新聞宣傳，對(duì)于購買流程、購買資金、資金使用情況等關(guān)鍵內(nèi)容均未介紹，這給體育管理部門的內(nèi)部操作、濫用資金等留下了很大的空間。

從監(jiān)管機(jī)制看，由于公共體育服務(wù)領(lǐng)域與醫(yī)療、交通、教育等領(lǐng)域相比較，社會(huì)敏感度不是很高，所以社會(huì)監(jiān)督較弱。當(dāng)前公共體育服務(wù)政府購買過程中的監(jiān)督主要來自上級(jí)監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，缺乏其他主體監(jiān)督。對(duì)于公共體育服務(wù)而言，其專業(yè)程度非常高，單純依靠體育管理部門進(jìn)行監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；尤其是很多公共體育服務(wù)難以量化，如果沒有廣大社會(huì)主體的參與，很難保證供給的質(zhì)量。同時(shí)，由于管理機(jī)制不完善，還有可能引發(fā)腐敗風(fēng)險(xiǎn)，使政府購買公共體育服務(wù)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。目前我國在政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管很不完善。

3.4 有購買力的社會(huì)組織不多 公共體育服務(wù)對(duì)生產(chǎn)方和出售方的專業(yè)能力要求非常高。目前西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共體育服務(wù)的對(duì)象一般以體育非營利組織為主，既能保證服務(wù)的專業(yè)性，又能保證服務(wù)的公益性。我國體育非營利組織經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，取得了很大的進(jìn)步，尤其是從數(shù)量來看：截至2010年，我國基層體育社團(tuán)達(dá)到5.3萬個(gè)，單位會(huì)員總數(shù)為21.3萬個(gè)，個(gè)人會(huì)員達(dá)到866.5萬人；體育類的民辦非企業(yè)單位到2010年已經(jīng)超過6 000個(gè)，是2003年（2 682個(gè)）的2.2倍；社區(qū)健身俱樂部2010年也達(dá)到了18 146個(gè)。雖然總量較多，但是考慮到我國的人口總數(shù)，這一數(shù)量就顯得很不足。另外，發(fā)達(dá)國家居民中：日本參加俱樂部的人數(shù)比例超過20%，意大利達(dá)到26%，德國超過30%，公眾的積極參與，促進(jìn)了這些國家體育非營利組織數(shù)量、質(zhì)量的不斷發(fā)展［8］。國家社會(huì)科學(xué)基金資助的“體育公共服務(wù)均等化”項(xiàng)目組在河南、山東省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省城市居民中參加體育社團(tuán)的比例為7.1%，山東為7.7%，農(nóng)村雖然沒有具體的調(diào)查數(shù)據(jù)，但應(yīng)低于城市居民的比例。從這一數(shù)據(jù)的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，我國參加體育非營利組織的人口比例是非常低的，這在很大程度上影響了我國體育非營利組織的發(fā)展。

另外，我國體育非營利組織在成立之初必須有掛靠單位，其行為必然受到掛靠單位的約束，這就造成了我國體育非營利組織獨(dú)立性不強(qiáng)，無法單獨(dú)進(jìn)行招投標(biāo)，影響了它們參加政府購買公共體育服務(wù)的積極性和靈活性。同時(shí)，我國體育非營利組織規(guī)章制度建設(shè)大都存在一定的問題，其中最為突出的是監(jiān)管機(jī)制不完善。經(jīng)費(fèi)一般只由少數(shù)的負(fù)責(zé)人掌握，在這種情況下，很難保證政府投入的資金能夠被合理地運(yùn)用到公共體育服務(wù)的提供上；在極端的情況下，還可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)犯罪行為的發(fā)生。因此，我國體育非營利組織的數(shù)量、質(zhì)量都很難滿足政府購買公共體育服務(wù)的要求，這一問題直接制約我國政府購買公共體育服務(wù)的廣度和速度。

3.5 缺乏有效的政策支持和法規(guī)保障 我國政府購買公共體育服務(wù)目前尚處于起步階段，尤其需要政策的支持、引導(dǎo)。當(dāng)前在這方面存在很大不足，主要表現(xiàn)在兩方面：一是對(duì)于社會(huì)組織在公共體育服務(wù)供給中的地位缺乏明確的界定，這使得很多社會(huì)組織心存顧慮，不敢輕易進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域；二是對(duì)于社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給缺乏政策鼓勵(lì)。我國在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域陸續(xù)出臺(tái)了一些非營利組織參加公共服務(wù)供給的優(yōu)惠措施，但是目前還沒有對(duì)于體育非營利組織參與公共體育服務(wù)供給的優(yōu)惠措施，這在很大程度上影響了體育非營利組織參與公共體育服務(wù)供給的積極性。

從法律層面上講，《政府采購法》可以為我國政府購買公共體育服務(wù)提供指導(dǎo)和方向，但這只是一個(gè)普通性的法令，而體育公共服務(wù)內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)特點(diǎn)突出，這直接造就了政府購買公共體育服務(wù)行為的特殊性。不同的地域具有不同的地理特點(diǎn)，體育形態(tài)、體育文化存在明顯差異，依靠《政府采購法》無法對(duì)政府購買公共體育的范圍、方式等做出明確的規(guī)定，如果沒有具有本地化特色的法規(guī)提供幫助，《政府采購法》的上位法很難充分發(fā)揮作用。當(dāng)前很多地方政府也針對(duì)這些情況出臺(tái)了一些法規(guī)，但更多的是一些宏觀層面的概化，可操作性并不強(qiáng)。作為我國體育領(lǐng)域的根本法，《體育法》目前對(duì)這一問題缺乏明確規(guī)定，更加彰顯了我國政府購買公共體育服務(wù)目前在法規(guī)建設(shè)上的不完善，無法為政府的購買行為以及參與的市場(chǎng)主體、社會(huì)組織提供應(yīng)有的保障。

4 推進(jìn)我國政府購買公共體育服務(wù)發(fā)展的路徑

4.1 準(zhǔn)確界定政府購買公共體育服務(wù)的范圍及方式

從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，與其他公共服務(wù)領(lǐng)域一樣，不是所有的公共體育服務(wù)都適合政府購買的方式，故必須首先界定政府購買公共體育服務(wù)的范圍。一般來說，具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的公共體育服務(wù)，應(yīng)由政府和體育管理部門直接提供，對(duì)于半公共產(chǎn)品性質(zhì)的公共體育服務(wù)，如體育技能培訓(xùn)、體育信息咨詢、體育設(shè)施服務(wù)等，應(yīng)盡量嘗試通過政府購買的方式供給。從內(nèi)容上看，我國大部分公共體育服務(wù)可以通過政府購買的方式供給，但在這一過程中，應(yīng)考慮不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、體育非營利組織的發(fā)展水平、體育文化的特點(diǎn)及普及程度等，首先從一些比較容易操作的公共體育服務(wù)項(xiàng)目入手，選擇市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行比較完善的地區(qū)進(jìn)行嘗試，然后不斷擴(kuò)大購買范圍。

另外，應(yīng)保證政府購買公共體育服務(wù)的有效性，還要根據(jù)公共體育服務(wù)的內(nèi)容選擇合理的購買方式。政府購買公共服務(wù)的方式包括公私合作、憑單制、政府補(bǔ)助、合同外包等。對(duì)于一些體育設(shè)施的運(yùn)營，可以采取公私合作的方式，即通常所說的公辦民營或民辦公助的方式；對(duì)于一些體育技能培訓(xùn)，則可以選取憑單制；對(duì)一些殘疾人、老年人等弱勢(shì)群體的專項(xiàng)公共體育服務(wù)，則可以采取政府補(bǔ)助方式。另外，還要根據(jù)公共服務(wù)的屬性（硬服務(wù)或軟服務(wù)），確定在政府購買中是采用委托購買還是競爭性招標(biāo)購買。如對(duì)于體育設(shè)施服務(wù)的購買，有明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可以事先約定權(quán)利、義務(wù)、價(jià)格，則可以采用競爭性招標(biāo)購買，而對(duì)于公共體育技能培訓(xùn)、體育信息宣傳等無法量化的公共體育服務(wù)，盡量采用委托購買的方式?？紤]到企業(yè)和體育非營利組織的本質(zhì)特點(diǎn)，一般把能夠營利的、投資較大的公共體育服務(wù)交由企業(yè)負(fù)責(zé)，以硬服務(wù)為主；而對(duì)于那些很難監(jiān)管的、兼顧公平與效率的公共體育服務(wù)項(xiàng)目，一般交由體育非營利組織負(fù)責(zé)，以軟服務(wù)為主。

4.2 改革體育管理體制，明確政府在公共體育服務(wù)購買中的角色 在建設(shè)服務(wù)型政府的理念下，應(yīng)不斷明確政府購買公共體育服務(wù)的重大意義，加快體育管理體制改革，準(zhǔn)確定位政府在公共體育服務(wù)購買中的角色。改變傳統(tǒng)公共體育服務(wù)供給中的政府既是生產(chǎn)者又是提供者的做法，政府和體育管理部門將主要精力放在規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)方向方面，政府和體育管理部門要根據(jù)我國實(shí)際情況，制訂科學(xué)的政策、購買規(guī)劃、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)組織參與政府購買，為它們提供良好的發(fā)展環(huán)境，并進(jìn)行全過程的監(jiān)管，及時(shí)協(xié)調(diào)公眾與市場(chǎng)、公眾與社會(huì)組織之間的矛盾，對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)、全方位的評(píng)估。另外，政府購買公共體育服務(wù)雖然由體育管理部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施，但是涉及多個(gè)部門，財(cái)政、民政、監(jiān)察等都對(duì)政府購買公共體育服務(wù)的效率和效果產(chǎn)生影響，故要以體育管理部門為主要牽頭單位，建立政府購買公共體育服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)一布置相關(guān)工作。

4.3 不斷完善制度建設(shè) 一是盡快根據(jù)公共體育服務(wù)的特點(diǎn)，構(gòu)建公共體育服務(wù)招投標(biāo)制度，明確競標(biāo)的主體資格、競標(biāo)的流程安排，同時(shí)要根據(jù)各地方的不同情況，盡快建立地方性的《政府購買公共體育服務(wù)項(xiàng)目目錄》，針對(duì)不同的購買內(nèi)容，明確購買標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一合同管理。

二是在財(cái)政體制改革無法在短期實(shí)現(xiàn)突破的情況下，建立政府購買公共體育服務(wù)專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共體育服務(wù)水平等進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算及投資評(píng)審。當(dāng)前要盡快改變部分地方將購買資金交由事業(yè)單位的做法，因?yàn)檫@樣容易導(dǎo)致不公平競爭，政府購買可能蛻化為體育系統(tǒng)內(nèi)部的利益分配。鼓勵(lì)學(xué)校等事業(yè)單位參與公共體育服務(wù)的購買，由政府出資，將本來直接給予事業(yè)單位的撥款撥付給購買對(duì)象?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)水平差距較大，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、弱勢(shì)群體傾斜，以促進(jìn)我國公共體育服務(wù)的均衡發(fā)展。

三是要盡快構(gòu)建多元的監(jiān)管機(jī)制。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，要逐步健全財(cái)務(wù)報(bào)告制度，要和醫(yī)療、交通等領(lǐng)域一樣，由注冊(cè)會(huì)計(jì)師在每一個(gè)年度都對(duì)承接者進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)。目前由于我國體育中介較少，第三方監(jiān)管的條件不成熟，可以建立政府、社區(qū)、公眾、體育非營利組織參與的多元監(jiān)管體系，由體育管理部門對(duì)承接公共體育服務(wù)的主體進(jìn)行年檢，由社區(qū)、公眾和體育非營利組織對(duì)服務(wù)的生產(chǎn)者進(jìn)行過程監(jiān)督及質(zhì)量評(píng)估，以保證服務(wù)質(zhì)量。在績效評(píng)估時(shí)，要以服務(wù)對(duì)象的意見為重要參考，尤其是對(duì)于一些無法量化的軟服務(wù)，如體育技能培訓(xùn)等，更應(yīng)尊重廣大公眾的意見。

4.4 加快培育體育非營利組織等承接主體 首先，要將政府購買公共體育服務(wù)與體育非營利組織等承接主體的培育結(jié)合起來。針對(duì)我國當(dāng)前體育非營利組織發(fā)展較慢的現(xiàn)實(shí)情況，可以將體育非營利組織納入文化團(tuán)體中，以文化團(tuán)體比較成熟的平臺(tái)促進(jìn)體育非營利組織的快速發(fā)展，待體育非營利組織發(fā)育基本成熟后，再從文化團(tuán)體中獨(dú)立出來，這是解決我國體育非營利組織目前規(guī)模較小、功能不強(qiáng)、發(fā)展較慢的一個(gè)切實(shí)可行的途徑。政府從中挑選一部分發(fā)展?jié)摿Υ?、服?wù)前景好的體育非營利組織，通過政府購買他們的服務(wù)，促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)于一些市場(chǎng)承接主體和其他社會(huì)組織，要通過稅收優(yōu)惠等政策扶持，鼓勵(lì)它們積極投資于公共體育服務(wù)事業(yè)。日本和英國政府對(duì)參與公共體育服務(wù)的社會(huì)組織，優(yōu)先給予公益法人或特定公益法人的地位，不再需要經(jīng)過繁瑣的稅務(wù)部門的審核，即可以自動(dòng)享受稅收優(yōu)惠服務(wù)。

另外，根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，可以建立鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給的專項(xiàng)基金，通過具體的公共體育服務(wù)的項(xiàng)目資助，引導(dǎo)、支持社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給。針對(duì)我國體育非營利組織及其他社會(huì)組織制度建設(shè)不全的問題，應(yīng)完善法人治理結(jié)構(gòu)，不斷提高其組織、服務(wù)及運(yùn)營能力。利用全民健身服務(wù)平臺(tái)，建立體育非營利組織和其他參與政府購買公共體育服務(wù)的社會(huì)組織專門數(shù)據(jù)庫，根據(jù)公眾反映的情況，結(jié)合合同約定，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲。對(duì)于原來一些由事業(yè)單位壟斷的公共體育服務(wù)，也要逐漸放開準(zhǔn)入限制，讓其他社會(huì)組織公平競爭，通過多方的努力，促進(jìn)體育非營利組織等承擔(dān)主體的不斷發(fā)展。

4.5 強(qiáng)化政府購買公共體育服務(wù)的法規(guī)建設(shè) 目前，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域還沒有專門的法規(guī)指導(dǎo)全國性的政府購買行為，各地的政府購買公共體育服務(wù)行為基本都是參照《政府購買法》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。公共體育服務(wù)有其特殊性，尤其是針對(duì)一些軟服務(wù)，應(yīng)盡快制訂專門針對(duì)公共體育服務(wù)政府購買的法規(guī)，對(duì)購買主體的資格、體育管理部門及其他相關(guān)部門的職責(zé)分工等進(jìn)行明確規(guī)定。應(yīng)盡快修改《體育法》，明確政府購買在公共體育服務(wù)供給中的地位，并出臺(tái)相應(yīng)的配套政策。

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Government’s Purchase of Public Sport Service：International Experience and China’s Development Route

∥WANG Bo

The new public management theory，public product theory and public governance theory lay a strong foundation for government’s purchasing public sport service.Developed countries promote the developmentof public sport service purchase by government through the complete laws and regulations.In addition，non-profit sport organizations are considered to be the first choice of cooperation and are always encouraged in the development.The study proposes the route for China’s purchasing public sport service：to define the contentand forms；to reform the sportmanagement system；to determine the government’s role in the purchase；and to foster undertaking subjects such as non-profit sport organizations，etc.

government’s purchase；public sport service；international experience；route

G80- 05

A

1000 -5498（2014）06 -0025 -06

2014 -07 -04；

2014 -09 -15

國家社會(huì)科學(xué)基金資助青年項(xiàng)目（11CTY003）；安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（AHSK11-12D353）

汪波（1974 -），男，安徽六安人，皖西學(xué)院副教授，南京師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院博士研究生；Tel.：13063431669，E- mail：wangbo322322@126.com