史建穎 練育強

社會管理閔行“大聯(lián)動”的法律分析

史建穎*練育強**

與“執(zhí)法聯(lián)動”相比，“大聯(lián)動”的設(shè)置在組織架構(gòu)上推動了條線管理為主向街道管理為主的轉(zhuǎn)變，在管理流程上從處置問題向發(fā)現(xiàn)問題延伸，從事后執(zhí)法向前端服務(wù)管理轉(zhuǎn)變，推動行政管理從靜態(tài)、粗放管理模式向動態(tài)、精細化管理模式轉(zhuǎn)變。這一創(chuàng)新不僅僅體現(xiàn)在機制上的創(chuàng)新，同時也體現(xiàn)為體制上的創(chuàng)新。由于涉及體制上的創(chuàng)新，必然會與職權(quán)法定這一依法行政原則相沖突。

大聯(lián)動 社會管理 創(chuàng)新 職權(quán)法定

由于社會轉(zhuǎn)型的不斷加快，導(dǎo)致流動人口的大量增加，政府的社會管理任務(wù)日益艱巨。以確?！捌桨彩啦保⑻剿鹘ⅰ昂笫啦睍r期城市管理的長效和常態(tài)機制為契機，上海市閔行區(qū)自2009年下半年起探索建構(gòu)社會管理“大聯(lián)動”，力求通過體制機制的創(chuàng)新，以維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。經(jīng)過三年的實踐，取得了顯著的成效，但在相關(guān)的認(rèn)識上還存在著一定的不同，以及在法律上繼續(xù)發(fā)展還存在著一定的障礙。

一、大聯(lián)動的立足點是社會管理

大聯(lián)動的運作模式是通過源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置三個層面的有機結(jié)合，以建構(gòu)“管理力量大整合、社會服務(wù)大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)動”的城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動機制。顯然，這一模式設(shè)置的初衷是立足于有效社會管理的需要，與立足于加強執(zhí)法效果的“執(zhí)法聯(lián)動”有著一定的區(qū)別。2010年靜安區(qū)探索建構(gòu)的“執(zhí)法聯(lián)動”是指在加強執(zhí)法機關(guān)專業(yè)執(zhí)法的基礎(chǔ)上（專業(yè)執(zhí)法追求高效、便民、快捷），對單一執(zhí)法機關(guān)通過專業(yè)執(zhí)法無法完成的任務(wù)、無法實現(xiàn)執(zhí)法目的的執(zhí)法事項，采取由與執(zhí)法事項相關(guān)的多個執(zhí)法機關(guān)共同執(zhí)法的方式。

與執(zhí)法聯(lián)動相比，大聯(lián)動在組織架構(gòu)的設(shè)置上推動了條線管理為主向街道管理為主的轉(zhuǎn)變，在管理流程上從“處置問題”向“發(fā)現(xiàn)問題”延伸，從“事后執(zhí)法”向“前端服務(wù)管理”轉(zhuǎn)變，以推動行政管理從靜態(tài)、粗放管理模式向動態(tài)、精細化管理模式轉(zhuǎn)變。在具體的操作上，“大聯(lián)動”的目的在于打破傳統(tǒng)的政府各職能部門各人自掃門前雪的工作模式，在單純擴大輔助隊伍基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府部門行政資源與人力資源的整合，跨越式實現(xiàn)了社會管理力量的擴張和警力的無增長改善。如依托大聯(lián)動機制，閔行區(qū)公安分局協(xié)助區(qū)委、區(qū)政府整合各類協(xié)管力量，使得該區(qū)社區(qū)民警的直接依靠力量從原先的4700人增加到3.6萬多人，各自輔助力量按照“基礎(chǔ)信息共同采集、相互補位”的方式運作，將治安管理、人口管理、城管、矛盾糾紛排查、無證經(jīng)營等行政管理職能全面納入管理范圍，并由各街鎮(zhèn)劃定網(wǎng)格、按比例調(diào)配各種管理力量協(xié)助開展城市綜合管理工作，使社會管理實現(xiàn)了范圍全覆蓋（閔行區(qū)372平方公里范圍內(nèi)所轄的13個街鎮(zhèn)全部納入“大聯(lián)動”管理范圍）、時期全覆蓋（城市管理24小時全天候管理）。[1]孫潮.平安世博催生社會管理創(chuàng)新[J].行政管理改革,2010,（10）.

立足于管理的大聯(lián)動，而不單純是執(zhí)法的聯(lián)動，有其可取之處，但在現(xiàn)有的制度框架之下，其與執(zhí)法聯(lián)動一樣，面臨著諸多障礙。首先，這一創(chuàng)新究竟是體制機制的創(chuàng)新，還是就是單純的機制創(chuàng)新，在相關(guān)的表述上存在著前后矛盾；其次，大聯(lián)動的設(shè)置與已有的法律規(guī)定存在著沖突，如何協(xié)調(diào)也是必須回答的問題。

二、大聯(lián)動的創(chuàng)新點是體制機制創(chuàng)新還是機制創(chuàng)新？

在《平安世博催生社會管理創(chuàng)新》一文中，作者在文章的引言部分提到了“上海市閔行區(qū)積極探索，以新思路破解社會管理難題，……力求通過體制機制創(chuàng)新，進一步加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧?！痹陂h行區(qū)城市管理綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動中心提供的大聯(lián)動工作材料中也提到“按照中央、上海市關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理工作的總體要求，大聯(lián)動是體制、機制的創(chuàng)新”，但在該句的下半句又指出，“它不改變現(xiàn)有行政管理組織體制，不改變各部門的行政管理職責(zé)，旨在優(yōu)化和完善城市管理運行機制”。這就不得不讓我們反思大聯(lián)動究竟是體制機制創(chuàng)新，還是單純的機制的創(chuàng)新呢？

閔行區(qū)為了具體實施大聯(lián)動，成立了上海市閔行區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動中心，該中心為正處級事業(yè)單位，隸屬于區(qū)政府，內(nèi)設(shè)4個科室，包括辦公室、聯(lián)動協(xié)調(diào)科、應(yīng)急指揮科、信息管理科，設(shè)主任1人、副主任3人，28名事業(yè)編制人員和32個輔助用工。此外，公安、消防、建設(shè)交通委員會等部門常駐聯(lián)動中心。就具體的職責(zé)而言，具體包括了五個方面：統(tǒng)一受理本區(qū)城市和社會管理中服務(wù)類、管理類和執(zhí)法類案事（件）信息；牽頭組織設(shè)立區(qū)、鎮(zhèn)和村三級聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，負責(zé)全區(qū)城市綜合管理“大聯(lián)動”機制運行管理；按照事項分類，集中派發(fā)城市和社會管理各類案（事）件信息至相關(guān)職能部門或街鎮(zhèn)“大聯(lián)動”分中心分類處置，并及時跟蹤、督查有關(guān)處置情況；負責(zé)制定本區(qū)突發(fā)事件和應(yīng)急工作總體預(yù)案，統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內(nèi)各項突發(fā)事件和應(yīng)急救助報警，指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度和監(jiān)督聯(lián)動單位處置全區(qū)應(yīng)急救助和突發(fā)事件處置；負責(zé)協(xié)調(diào)全區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動信息化建設(shè)，及時收集、分析和研判區(qū)有關(guān)職能部門、各街道上報的基礎(chǔ)信息，為區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌社會管理和社會建設(shè)提供輔助決策服務(wù)。從職責(zé)來看，除了“統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內(nèi)各項突發(fā)事件和應(yīng)急救助報警，指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度和監(jiān)督聯(lián)動單位處置全區(qū)應(yīng)急求助和突發(fā)事件處置”外，其余的四項職責(zé)只是一些事務(wù)性的工作。但是就這一條的規(guī)定是否已改變了原有的體制呢？此外，從“大聯(lián)動”的效能來看，其追求三大效能：一是社會協(xié)管力量的有效整合與統(tǒng)一管理；二是各類政府信息的集中采集與共享；三是政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協(xié)調(diào)與聯(lián)動。就政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協(xié)調(diào)與聯(lián)動這一效能顯然要涉及體制的變革問題。

在具體的實施的案例中，似乎也看到了體制創(chuàng)新的影子。在古美路街道，其轄區(qū)被分成了8個責(zé)任塊，塊內(nèi)設(shè)36個居民區(qū)大聯(lián)動工作站，街面城管口、綜治口體制內(nèi)外的13支隊伍，全部變身為綜合協(xié)管員，小區(qū)內(nèi)7支隊伍也重新整合，統(tǒng)一為信息員，再加上小區(qū)自愿者隊伍，每個人都成為大聯(lián)動中的有效終端，互為補臺，聯(lián)合作戰(zhàn)。每個終端對所見到的違規(guī)違法事件都可及時阻止，對見而難管的事件，則要快速傳遞至聯(lián)動中心。從這一實例中可以看出，就協(xié)管員及其隊伍的重新整合而言，也涉及體制的問題。

從聯(lián)動中心這一正處級事業(yè)單位的設(shè)置及其職責(zé)的規(guī)定以及具體案例中可以看出，這一社會管理創(chuàng)新不僅僅涉及的是機制的重新整合，而是已經(jīng)涉及了體制的問題。雖然，聯(lián)動中心在其工作材料中也強調(diào)，“它不改變現(xiàn)有行政管理組織體制，不改變各部門的行政管理職責(zé)，旨在優(yōu)化和完善城市管理運行機制”，但在實際的運作上已經(jīng)涉及了體制的問題了，尤其是政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協(xié)調(diào)與聯(lián)動等。這讓我們就不得不反思，作為一級區(qū)政府是否有職權(quán)進行這樣的所謂大聯(lián)動？其法律上的依據(jù)何在？

三、大聯(lián)動的法律障礙是職權(quán)法定

由于在制定法律時，往往將具體的執(zhí)法職能直接授權(quán)于某一政府的職能部門，這就導(dǎo)致了每個執(zhí)法部門只能就某一個具體的領(lǐng)域進行執(zhí)法。但是在現(xiàn)實過程中，某一違法行為往往涉及好幾個執(zhí)法部門執(zhí)法事項，如之前發(fā)生的毒豆芽事件，從其生產(chǎn)到老百姓的口中，這一過程中涉及農(nóng)委、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等多個部門，由于各個部門相互推諉自己的責(zé)任，就導(dǎo)致不能及時查處，造成即民間所謂的“七八頂大蓋帽，管不了一頂破草帽”的現(xiàn)象。為了解決這種執(zhí)法上碎片化的現(xiàn)象，1996年《行政處罰法》在制定時授予了一定情況下，一個行政機關(guān)可以行使相關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，即該法第16條的規(guī)定，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關(guān)行使?！?011年制定的《行政強制法》第17條第2款也規(guī)定了“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施”。這就是所謂的相對集中行政處罰權(quán)和相對集中行政強制措施權(quán)的法律規(guī)定，也是各地城市管理綜合執(zhí)法的法律上的依據(jù)。為此，上海市政府分別于2000年制定了《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》（已廢止）和2004年制定了《上海市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》（該辦法于2005年6月27日修改），2012年4月19日上海市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議審議通過了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，該條例的第1條規(guī)定，“為加強城市管理行政執(zhí)法工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效率和水平，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本條例。”這就是當(dāng)前上海市城市管理綜合執(zhí)法，也是部分區(qū)、縣，探索“行政執(zhí)法聯(lián)動”的法律依據(jù)。

相較行政執(zhí)法聯(lián)動，閔行區(qū)的大聯(lián)動其法律依據(jù)何在呢？如果大聯(lián)動只是涉及機制的問題，即各部門工作的動態(tài)協(xié)調(diào)問題，那么每一級地方政府均有這一職權(quán)，以促使各部門更有效率地執(zhí)行各自職責(zé)。但是如涉及體制的問題，即各部門職能的重新的配置問題，則必須要有法律上的依據(jù)，即所謂依法行政的要求。作為依法行政首要原則即是“職權(quán)法定”，該原則要求行政機關(guān)行政職權(quán)的來源、存在依據(jù)和權(quán)力范圍是法定的，法律之外不享有行政職權(quán)，否則將被宣告無效并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政機關(guān)的職權(quán)不同于公民的權(quán)利，公民權(quán)利是公民本身所固有的，公民在不違反法律禁止性規(guī)定的情況下，可以從事一切活動。而行政機關(guān)則不同。對于行政機關(guān)來說，法無授權(quán)即禁止。只有當(dāng)法律對其明確授權(quán)時，行政機關(guān)才依法獲得某項權(quán)力。[1]沈副俊、鄒榮.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社、上海人民出版社聯(lián)合出版,2007:64.

從大聯(lián)動的運作來看，其涉及綜合服務(wù)、綜合管理、綜合執(zhí)法三個方面，為此專門設(shè)立了“城市管理應(yīng)急聯(lián)動中心”這一正處級的事業(yè)單位。按照職權(quán)法定的要求，首先需要思考的是綜合服務(wù)、綜合管理的法律來源在哪里，對于政府而言，職權(quán)即職責(zé)，服務(wù)、管理即是其職權(quán)，也是其職責(zé)，納入綜合管理的范疇也應(yīng)有法律上的依據(jù)，但顯然目前很難找到這樣的法律依據(jù)。其次，綜合執(zhí)法本身有著《行政處罰法》、《行政強制法》以及《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》等法律、地方性法規(guī)上的依據(jù)，但現(xiàn)在的問題是將綜合執(zhí)法也納入到大聯(lián)動這一平臺上，接受“城市管理應(yīng)急聯(lián)動中心”的統(tǒng)一指揮，顯然也必須要回答這一平臺的法律性質(zhì)問題，是否是綜合執(zhí)法上的再次綜合的問題，這一做法似乎也和已有的規(guī)定相沖突。最后是“城市管理應(yīng)急聯(lián)動中心”這一正處級事業(yè)單位本身的合法性問題，按照《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第9條的規(guī)定，地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)定、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經(jīng)上一級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報上一級人民政府批準(zhǔn)；其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。不知“城市管理應(yīng)急聯(lián)動中心”的設(shè)立是否經(jīng)過這一設(shè)立程序，即首先由閔行區(qū)政府提出方案，經(jīng)上海市人民政府的機構(gòu)編制管理辦公室批準(zhǔn)，然后報閔行區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會備案。此外，即使符合這一設(shè)立程序，在具體的職責(zé)方面，如能否“統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內(nèi)各項突發(fā)事件和應(yīng)急救助報警”，也即110的職能，這種警察權(quán)力能否由區(qū)級政府重新配置？這一設(shè)置與《治安管理處罰法》以及《人民警察法》是否有沖突？

十八大報告明確提出“加強社會建設(shè)，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加強形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制?！睉?yīng)該說，閔行區(qū)的大聯(lián)動較好地契合了十八大報告的這一精神。但是，此次十八大報告中關(guān)于社會管理體制創(chuàng)新的表述與以往報告不同的是增加了“法治保障”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也即社會管理創(chuàng)新必須要加強法治保障。在隨后的表述中又進一步強調(diào)了“提高社會管理科學(xué)化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)”。從這一視角來看，閔行大聯(lián)動在合法性方面還有待商榷。但是也必須承認(rèn)的是，這一合法性的問題是無法在基層予以解決的。因此，要徹底、合法予以解決基層在服務(wù)、管理、執(zhí)法過程所遇到的碎片化的管理模式必須從中央層面，以此次政府的大部制改革為契機，從法律層面予以綜合協(xié)調(diào)解決。

*史建穎，上海市嘉定區(qū)人民法院法官。**練育強，華東政法大學(xué)法律學(xué)院副教授。