湯嘯天

在創(chuàng)新社會(huì)治理中擴(kuò)大公民有序政治參與

湯嘯天*

傾聽人民的意見和建議是政府的法定義務(wù)。探索公民意愿表達(dá)暢通有序的機(jī)制建設(shè)是人類文明的重要成果，美國、俄羅斯和我國臺(tái)灣省提供了可供參考的經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)習(xí)借鑒。民意是不可扼殺、不能壓制的社會(huì)能量。我國公民法制意識(shí)薄弱的原因之一是“民主赤字”，暢通的表達(dá)渠道有利于利益矛盾的化解，公民有序政治參與只能在參與的過程中實(shí)現(xiàn)。健全民主制度、豐富民主形式任重道遠(yuǎn)。暢通民意表達(dá)渠道要符合民意表達(dá)的規(guī)律，公民表達(dá)有序與否不能完全由官方判斷，防止民意郁積導(dǎo)致集中爆發(fā)或轉(zhuǎn)移性爆發(fā)。

社會(huì)治理 民意表達(dá) 民主制度 暢通 有序

人類文明是一個(gè)內(nèi)涵極為豐富的概念，民主法治是人類文明的核心成果。任何國家都存在民眾訴求表達(dá)的暢通有序問題。放眼看世界，只要是厲行民主法治的國家都在探索公民意愿表達(dá)暢通有序的機(jī)制探索和制度建設(shè)。這是因?yàn)?，政府是作為國家的代表行使?quán)力，其權(quán)力來源于人民委托和授予；無論政權(quán)取得的合法性如何，政府權(quán)力必須在反映人民意志的范圍內(nèi)行使。人民作為國家的主人，有權(quán)要求接受委托者遵從自己的意志，有權(quán)對(duì)接受委托者實(shí)施監(jiān)督，有權(quán)對(duì)接受委托者保持警惕并不斷質(zhì)疑其行為的合法性。

一、傾聽人民的意見和建議是政府的法定義務(wù)

聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條規(guī)定：“ 一、人人有權(quán)持有主張，不受干涉。 二、人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；此項(xiàng)權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。 三、本條第二款所規(guī)定的權(quán)利的行使帶有特殊的義務(wù)和責(zé)任，因此得受某些限制，但這些限制只應(yīng)由法律規(guī)定并為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權(quán)利或名譽(yù)；（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德?！备鶕?jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)理論可見，無論采用何種社會(huì)制度的國家，暢通民意表達(dá)渠道是政府的法定義務(wù)。我國《憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！薄稇椃ā返?7條又重申：“ 一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”所謂“傾聽”，是指老老實(shí)實(shí)、恭恭敬敬、認(rèn)認(rèn)真真地聽取人民的意見和建議，而不是只在形式上“聽一聽”，實(shí)質(zhì)上“替民做主”。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，“傾聽”并沒有選擇某一方面的內(nèi)容而“聽”的含義。漢語中所說的側(cè)耳傾聽，是指一個(gè)人對(duì)另外一個(gè)人的話語特別注重，生怕漏聽錯(cuò)聽而做出的一個(gè)動(dòng)作，并沒有對(duì)哪些意見需要“側(cè)耳”，哪些意見應(yīng)當(dāng)“背耳”的含義。我國《憲法》采用“傾聽人民的意見和建議”的表述含有深意，是對(duì)所有國家機(jī)關(guān)及其工作人員提出的要求。也許有人認(rèn)為，傾聽意見和建議總會(huì)存在選擇性，正確的就聽，不正確的就不聽。這種為傾聽人民的意見和建議設(shè)置前提條件的理解是錯(cuò)誤的。“兼聽則明偏聽則暗”，就民意表達(dá)渠道的建設(shè)而言，必須采取允許多種聲音無差別表達(dá)的原則。任何國家對(duì)公民自由表達(dá)意見的權(quán)利進(jìn)行限制必須由法律作出規(guī)定，并出于“尊重他人的權(quán)利或名譽(yù)”，“保障國家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德”的必需。近年來，我國對(duì)公民行使表達(dá)權(quán)的保障雖然有所加強(qiáng)，但與法治完備國家相比差距也是明顯的?？梢哉f，探索公民意愿表達(dá)暢通有序的機(jī)制建設(shè)是人類文明的重要成果，美國、俄羅斯和我國臺(tái)灣省提供了可供參考的經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)習(xí)借鑒。

（一）美國白宮設(shè)立了“我們?nèi)嗣窬W(wǎng)”

2011年9月22日，奧巴馬政府在美國白宮官網(wǎng)上設(shè)立了“我們?nèi)嗣窬W(wǎng)”。年滿13周歲不分國籍的任何人都可根據(jù)自己關(guān)心的話題通過該網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提出和邀請(qǐng)別人參與請(qǐng)?jiān)富騾⑴c別人請(qǐng)?jiān)高@一方式，尋求政府答復(fù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)問政。 美國第一憲法修正案規(guī)定：“議會(huì)不能夠制定法律干涉宗教自由，無權(quán)限制人們發(fā)表言論和媒體報(bào)道的自由或剝奪人民和平集會(huì)和向政府請(qǐng)?jiān)干暝┑臋?quán)利?！?奧巴馬政府承諾，如果一份請(qǐng)?jiān)赴l(fā)出后在30天內(nèi)達(dá)到150人簽名，白宮網(wǎng)站上就可予以顯示。但要得到政府答復(fù)，則必須在請(qǐng)?jiān)赴l(fā)出后30天內(nèi)達(dá)到最開始要求的5000人，之后提高到2.5萬人，現(xiàn)在則上升到10萬人，以后也有可能根據(jù)實(shí)際情況予以提高。對(duì)于期滿后簽名人數(shù)未達(dá)標(biāo)的請(qǐng)?jiān)笇⒈蝗∠?/p>

（二）俄羅斯開展“俄羅斯社會(huì)倡議運(yùn)動(dòng)”

2012年8月，根據(jù)普京簽署的總統(tǒng)令《完善國家管理體系的基本任務(wù)》，由總理梅德韋杰夫簽署了《“俄羅斯社會(huì)倡議運(yùn)動(dòng)”構(gòu)想》?！岸砹_斯社會(huì)倡議運(yùn)動(dòng)”，是要為俄羅斯聯(lián)邦公民利用互聯(lián)網(wǎng)公開提出建議提供技術(shù)、組織和法律保障。除通常包括提出、登記、審理和監(jiān)督四個(gè)步驟的一般程序外，還有特殊程序。特殊程序是指工作人員將預(yù)先審核的結(jié)果以及是否安排網(wǎng)絡(luò)投票的決定告知建議人。如果建議人的建議符合要求，工作人員決定將該建議內(nèi)容傳至互聯(lián)網(wǎng)，供廣大民眾投票；如果建議不符合要求，工作人員有權(quán)決定對(duì)該建議不做下一步安排，即意味著建議程序終止。建議被上傳至互聯(lián)網(wǎng)之后，廣大民眾根據(jù)“一人一票”原則，通過互聯(lián)網(wǎng)對(duì)該建議進(jìn)行投票。投票期限為自決定對(duì)該建議進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投票之日起一年。如果一年之內(nèi)，該建議沒有獲得10萬人以上贊同，視為建議未獲得支持，將取消投票，建議程序終止。如果在一年之內(nèi)，該建議獲得10萬人以上贊同，則視為獲得支持。獲得10萬人以上贊同的建議，工作人員將該建議提交給專門組建的工作組，以進(jìn)行鑒定工作。鑒定之后，可能做出擬定規(guī)范性文件草案或者不落實(shí)建議的決定。[1]韓冰.俄羅斯聯(lián)邦公民建議制度研究[J].檢察風(fēng)云創(chuàng)新社會(huì)管理理論專刊,2013,(1).

（三）我國臺(tái)灣要求行政機(jī)關(guān)協(xié)助人民行使陳情權(quán)利

我國臺(tái)灣地區(qū)“立法院”1999年通過、2001年1月1日開始實(shí)施的《行政程序法》第七章對(duì)陳情制度作了專門規(guī)定，從而使其成為一種法定救濟(jì)方式。陳情制度非常靈活，陳情人可以采用書面、言詞等不特定方式并不受時(shí)間和次數(shù)限制，也無管轄之等級(jí)限制，具有即時(shí)性與程序簡(jiǎn)便性的特點(diǎn)；陳情內(nèi)容既包括人民對(duì)行政措施的建議也包括對(duì)行政違法的檢舉控告，不僅關(guān)乎個(gè)人私益保障也關(guān)乎國家公益，具有行政救濟(jì)、行政監(jiān)督、改善行政、指導(dǎo)服務(wù)的多重功能。另外，相關(guān)法令還要求行政機(jī)關(guān)協(xié)助人民行使陳情權(quán)利，進(jìn)行必要的教示、告知公民最佳的處理方法。[2]徐東.臺(tái)灣地區(qū)陳情制度介評(píng)暨其與大陸信訪制度之比較”[J].臺(tái)灣法研究學(xué)刊,2002,(1).

根據(jù)以上信息，筆者不僅要問：其一，我國是否可以允許公民以實(shí)名方式，公開提出有關(guān)公共事務(wù)管理的政策性建議意見，并公開爭(zhēng)取支持者的投票？其二，我國是否可以根據(jù)具體的民意表達(dá)獲得支持人數(shù)的多寡，作為將其列入政府或關(guān)注、或參考、或研究、或決策的依據(jù)之一，并分門別類作出回應(yīng)？其三，我國政府是否應(yīng)當(dāng)采用具有針對(duì)性的指導(dǎo)、引導(dǎo)措施，組織公民實(shí)現(xiàn)有序政治參與，而防止“一管就死、一放就亂”？其四，政府主動(dòng)為公民有序政治參與提供表達(dá)平臺(tái)，是否可能形成倒逼政府信息公開、倒逼政府決策程序化的局面？ 應(yīng)當(dāng)說，以上四個(gè)問題的答案都是肯定的，筆者也堅(jiān)信隨著民意表達(dá)渠道的不斷暢通，我國政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化和公民有序政治參與能力將走上蹄疾步穩(wěn)的“提升期”。

二、民意是不可扼殺、不能壓制的社會(huì)能量

“得人心者得天下，失人心者失天下”是我國傳統(tǒng)文化對(duì)民意與執(zhí)政關(guān)系的生動(dòng)描述。得人心的前提是知民情、順民意、謀民利，把握民意、尊重民意、順應(yīng)民意是執(zhí)政的基本規(guī)律。當(dāng)今世界，法律不再是官員恣意行使權(quán)力的工具，而是人民牢固控制國家權(quán)力的武器。轉(zhuǎn)變政府職能要做的事情很多，但核心是讓人民回歸當(dāng)家作主的地位，政府首先要“替民做主”拋棄路徑依賴，從隨意限制公民權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)真保障公民權(quán)利。

（一）我國公民法制意識(shí)薄弱的原因之一是“民主赤字”

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）指出：“建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。”特別需要強(qiáng)調(diào)的是，此處的行文采用“建立……機(jī)制，使群眾……有保障”的句式，明確了受保障的主體是群眾。根據(jù)權(quán)利義務(wù)的對(duì)應(yīng)理論，既然受保障的是群眾，那么，政府就是理所當(dāng)然的義務(wù)主體。建立暢通有序的民意表達(dá)機(jī)制的責(zé)任主體是政府，暢通民意表達(dá)渠道的根本在于制度建設(shè)。而制度建設(shè)的難點(diǎn)是，政府權(quán)力的削減必定影響利益（特別是灰色利益）的獲取。

人民能否信任自己賦權(quán)的政府，關(guān)鍵在政府自身的作為。自然人的逐利行為在政府身上也可能出現(xiàn)，只不過往往以冠冕堂皇的借口掩飾了逐利的實(shí)質(zhì)?！肮賳T是公仆，它來自人民但又是一個(gè)獨(dú)立于人民的官僚集團(tuán)。官員應(yīng)當(dāng)代表但可能代替人民行使國家權(quán)力，以致其濫用權(quán)力甚至強(qiáng)奸民意的行為不可避免?！盵3]李壽初.現(xiàn)代社會(huì)統(tǒng)治合法性的三個(gè)要件[J].上海人大月刊,2014,(3).最為典型的做法是“截訪”，一方面承認(rèn)公民有信訪的權(quán)利，一方面又組織大量人力層層堵截上訪人員，其深層次的原因在于唯恐自己的過錯(cuò)被上層知曉。回顧以往，我國部分國家機(jī)關(guān)的工作往往是著眼于訴求民眾表達(dá)的有序性，而自覺不自覺地忽略了建立暢通的民意表達(dá)機(jī)制，個(gè)別地方甚至有“張網(wǎng)以待”，專門搜集群眾“無序表達(dá)”的證據(jù)，再予以打壓的做法。政府此舉的依據(jù)是表達(dá)方式的“無序”，當(dāng)然也確實(shí)能夠說明我國公民法制意識(shí)的薄弱。其實(shí)，我國公民法制意識(shí)薄弱的根本原因是法制建設(shè)長(zhǎng)期被忽視，改革開放以來的法制建設(shè)又略欠扎實(shí)。民主與法制的關(guān)系十分緊密，民主是法制的核心內(nèi)容，法制是民主的根本保障，兩者具有互為支撐、相互促進(jìn)的作用。公民法制意識(shí)不可能自然生成，需要民主環(huán)境的教化和培育。如果化繁為簡(jiǎn)，可以把民主比喻為“有話——可以說”，而法制則是“有話——好好說”。在民主匱乏的狀態(tài)下，只要公權(quán)力的掌控者不愿意厲行民主，公民法制意識(shí)得到普遍提高是不可能。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，公民法制意識(shí)的薄弱導(dǎo)致對(duì)個(gè)人利益的過度追求，或者以錯(cuò)誤的方法追求合法的利益。如果公民實(shí)際享有的民主并不充分或者得到的是口惠實(shí)不至的民主，就必然會(huì)各顯其能通過旁門左道尋求自身的利益。公民法制意識(shí)薄弱的根本原因在官而不在民。我國公民法制意識(shí)方面的欠缺，正是黨政官員未能成為守法表率和政府疏于普法教育有效化的結(jié)果。王錫鋅教授認(rèn)為：“為消除當(dāng)代行政的‘民主赤字’，可以考慮引入多元主義合法化理論，通過公眾參與向行政過程注入民主性因素，對(duì)行政過程進(jìn)行民主性補(bǔ)強(qiáng)，從而使行政過程具備一定程度的自我合法化能力，為行政活動(dòng)的結(jié)果提供實(shí)質(zhì)合法性和正當(dāng)性。循著這一思路，我們應(yīng)當(dāng)引入?yún)f(xié)商民主理論和公共治理理論，對(duì)行政活動(dòng)模式進(jìn)行改造，從管制型行政轉(zhuǎn)向參與式行政。”[1][2]王錫鋅.當(dāng)代行政的“民主赤字”及其克服[J].法商研究,2009,(3).參與式行政就是嚴(yán)格守法、力量多元、協(xié)同合作、利益共享的社會(huì)治理。

（二）暢通的表達(dá)渠道有利于利益矛盾的化解

利益是一種客觀存在，又是不同主體追求的目標(biāo)和共同的不竭動(dòng)力。在自然界，只要有生命體的存在就必然有生存利益的爭(zhēng)取，植物的趨光性能就是為自己的生存爭(zhēng)奪更多陽光，長(zhǎng)頸鹿超長(zhǎng)的頭頸則是為了啃食樹頂綠葉而進(jìn)化的結(jié)果。民意是民眾為爭(zhēng)取利益而作出意志表示的集合。不同社會(huì)層次的人群在利益爭(zhēng)取方式上雖然有所差異，但民眾利益的指向和理所應(yīng)得的是完全一致，正如《世界人權(quán)宣言》所說：“人人有資格享有本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身分等任何區(qū)別。”回顧人類發(fā)展的歷史，民意不可壓制早已是不爭(zhēng)的事實(shí)。以焚書坑儒為例，盡管焚燒了物質(zhì)形態(tài)的書、活埋了肉體上的儒，但是，發(fā)自民眾心底的思想、意愿、呼聲并沒有也不可能被消滅，歷經(jīng)轉(zhuǎn)變表達(dá)與傳播方式之后，在更加隱蔽、更加有效的傳播中更加深入人心了。 在社會(huì)生活中，假如民眾的利益能夠得到比較充分的實(shí)現(xiàn)，民意表達(dá)就相對(duì)平緩；若反之，民意表達(dá)一定會(huì)相對(duì)激烈，而且對(duì)民意的壓制越甚，民意的表達(dá)就會(huì)越加激烈。

當(dāng)前我國的貧富差距較大，社會(huì)矛盾凸顯，更要防止出現(xiàn)悄悄地“花錢買太平”的做法?；饷艿那疤崾欠智迨欠?，改變錯(cuò)誤的做法，消除以往的誤解。賠償和補(bǔ)償都是從經(jīng)濟(jì)角度否定錯(cuò)誤、承擔(dān)責(zé)任的表示，政府應(yīng)當(dāng)避免憑借“槍桿子”（掌握暴力機(jī)器）、“筆桿子”（掌握輿論工具）、“錢袋子”（掌握國家財(cái)政）就可以化解矛盾的誤解。據(jù)實(shí)而論，民意可導(dǎo)可疏，唯獨(dú)是不能用壓制方式消除的社會(huì)能量。政府負(fù)有為民意表達(dá)暢通渠道的義務(wù)，“花錢買太平”換來的一定是暫短表面的“太平”，“花錢買批評(píng)”才能長(zhǎng)治久安。當(dāng)前，我國老百姓實(shí)際享受到的民主水平是偏低而不是偏高，當(dāng)民眾對(duì)民主處于饑渴狀態(tài)時(shí)，一定會(huì)出現(xiàn)饑不擇食的做法。以信訪為例，大量訪民進(jìn)入北京確實(shí)給北京的社會(huì)治安帶來了壓力，但是，只要基層民意表達(dá)渠道不暢通，上訪的人流就永遠(yuǎn)有增無減。如果當(dāng)?shù)氐拿褚獗磉_(dá)渠道暢通，矛盾能夠得以化解，老百姓就不會(huì)到省城、到北京上訪。正因?yàn)槊褚馐遣豢蓧褐频哪芰?，層層截訪不僅激發(fā)了“反截訪”的智慧涌流和產(chǎn)業(yè)鏈的形成，扭曲和激化了官與民之間的利益博弈，還造就了“只要有權(quán)就可以不守法”的惡劣示范。

利益表達(dá)的需求產(chǎn)生于利益失衡或利益沖突，如果有意識(shí)回避暢通利益表達(dá)渠道的建立，或者采取高壓政策，利益矛盾非但得不到解決，還必定進(jìn)一步積聚、發(fā)酵、膨脹，一旦有機(jī)會(huì)就會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩。正如王錫鋅教授所說：“我們的‘民主赤字’問題可能比西方國家還要嚴(yán)重得多。在此情境下，宏觀上需要進(jìn)一步加快近代立憲主義的進(jìn)程，微觀上則應(yīng)當(dāng)將公眾參與、協(xié)商治理的機(jī)制引入行政過程，構(gòu)建一種‘參與式治理模式’，補(bǔ)強(qiáng)行政活動(dòng)過程和結(jié)果的民主性。”[2]“民主赤字”本身是政府在政治上“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”的結(jié)果，“民主赤字”是不可能長(zhǎng)期維持的。加大維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的人財(cái)物投入并不可能減少“民主赤字”。正是因?yàn)橐恍┑胤胶筒块T還不同程度地存在損害群眾利益、傷害群眾感情的現(xiàn)象，引發(fā)了大量信訪問題，尤其是在征地拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、教育醫(yī)療、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等方面的信訪問題比較突出，群眾反映強(qiáng)烈而又得不到解決，才出現(xiàn)了一輪又一輪的“信訪潮”。十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理，雖然形式上只是對(duì)社會(huì)管理的一字之改，但其中的深刻含義在于，把公民有序政治參與看成是關(guān)系全面深化改革成敗的關(guān)鍵。

（三）公民有序政治參與只能在參與的過程中實(shí)現(xiàn)

在游泳的過程中學(xué)會(huì)游泳，這是亙古不變的真理。公民的有序政治參與也有一個(gè)學(xué)習(xí)和實(shí)踐的過程，而且，公民政治參與的有序性只有在參與的過程中才能實(shí)現(xiàn)。如果以“有序”為借口，設(shè)置種種障礙限制公民的參與，或者冷漠對(duì)待公眾參與，公眾參與就一定會(huì)無序化。如果政府只是按照自己的意志安排幾場(chǎng)“參與秀”，那么，無論政府為做“盆景”式的參與買了多少單，老百姓都不會(huì)“買賬”的?！稕Q定》提出“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”，既是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商的任務(wù)，也明確了“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”的具體要求。保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與的前提條件。就人民而言，其對(duì)政府的制約具體地表現(xiàn)為知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。其中，知情是基礎(chǔ)，參與是關(guān)鍵，表達(dá)是根本，監(jiān)督是手段。人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，意味著制約公權(quán)力的現(xiàn)實(shí)化；反之，如果人民對(duì)政府工作處于實(shí)際上不能知情、不能參與、不能表達(dá)、不能監(jiān)督的狀態(tài)，就永遠(yuǎn)只能被動(dòng)地接受統(tǒng)治。公權(quán)與私權(quán)之間存在著“此長(zhǎng)彼消”的關(guān)系，與保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)應(yīng)的一定是政府權(quán)力的收縮與消減。如果在實(shí)質(zhì)意義上增加民意表達(dá)的渠道，就必然使公權(quán)力在行使中受監(jiān)督、遭議論、被質(zhì)疑。政府信息公開是減少“民主赤字”最直接、最有力的手段，允許公民在實(shí)質(zhì)意義上參與政府決策不僅僅是政府工作量的增大，更為難以接受的是“灰色利益”的減少。特別是行政權(quán)力部門化帶給部門成員的利益大小盡管有差異，但是，利益輸送的隱蔽性、經(jīng)?；厝淮呱鷮?duì)自身利益的保護(hù)。正如李克強(qiáng)總理所說，我國的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期，攻堅(jiān)的困難在于“的確是因?yàn)樗|動(dòng)固有的利益格局。現(xiàn)在觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難?！钡?，開弓沒有回頭箭，只要在民意表達(dá)渠道暢通方面取得突破，只要習(xí)近平主席所說的“容得下尖銳批評(píng)”成為制度，民意表達(dá)的力量就會(huì)得以彰顯并引導(dǎo)相關(guān)制度的落實(shí)。

三、健全民主制度、豐富民主形式任重道遠(yuǎn)

十八屆三中全會(huì)通過的《決定》提出“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性”是切中時(shí)弊，非常及時(shí)的。既然政府機(jī)構(gòu)是由自然人組成，自然人所具有的自然屬性和社會(huì)屬性就決定了政府也“一半是天使、一半是魔鬼”。正因?yàn)檎畽?quán)力的擴(kuò)張具有絕對(duì)性，所以，人民對(duì)政府權(quán)力保持警惕并不斷質(zhì)疑其合法性、限制其恣意性，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)運(yùn)行的常態(tài)。正因?yàn)閿U(kuò)大公民有序政治參與是政府權(quán)力的自我消減，還權(quán)于民必定是一個(gè)充滿痛苦和曲折的過程，健全民主制度、豐富民主形式任重道遠(yuǎn)，還有待長(zhǎng)期不懈的努力。

（一）暢通民意表達(dá)渠道要符合民意表達(dá)的規(guī)律

近年來，各級(jí)國家機(jī)關(guān)為落實(shí)習(xí)近平同志“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的要求，付出了辛勤的努力，但如何把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，還缺乏剛性、不可避開、具有操作性的制度化規(guī)定。特別是，對(duì)公民有序政治參與的內(nèi)涵在認(rèn)識(shí)上還存在誤區(qū)，操作中已經(jīng)出現(xiàn)了盆景式、點(diǎn)綴式的“公民參與”。

從法學(xué)視角來看，暢通民意表達(dá)渠道是“公民權(quán)利—政府權(quán)力”制度制衡的首要環(huán)節(jié)。通過全方位、系統(tǒng)化的制度建設(shè)暢通民意表達(dá)渠道，不僅僅便于政府傾聽群眾的呼聲，更重要的是監(jiān)督、限制、制約政府權(quán)力的運(yùn)行。客觀地說，一個(gè)國家民意表達(dá)渠道是否暢通，主要取決于制度設(shè)計(jì)。各級(jí)國家機(jī)關(guān)必須責(zé)無旁貸地承擔(dān)起“健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的責(zé)任，并在回應(yīng)公民表達(dá)的過程中引導(dǎo)表達(dá)的理性有序。換句話說，只要承認(rèn)“公民權(quán)利—政府權(quán)力”之間需要制度制衡，這一制度體系就應(yīng)當(dāng)按照便于公民監(jiān)督的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。民意表達(dá)具有自身發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，政府作出若干動(dòng)作就可以“捋順”民意只是一廂情愿。政府暢通民意表達(dá)渠道的工作必須建立在認(rèn)識(shí)規(guī)律、尊重規(guī)律的基礎(chǔ)上順勢(shì)而為。如果政府刻意設(shè)置某種渠道，按照自己預(yù)想的路徑，企圖把民意表達(dá)納入其中，則一定會(huì)被民意所拋棄。學(xué)會(huì)做群眾工作，首先要認(rèn)識(shí)民意由分散趨于集中、由平緩變?yōu)榧ち业尼j釀發(fā)展規(guī)律，立足于為民意的順暢表達(dá)、公平博弈、形成共識(shí)多做服務(wù)工作，而不是要求民意的表達(dá)為自己服務(wù)。因?yàn)槊褚獗磉_(dá)是民眾意愿的展現(xiàn)，聚焦點(diǎn)一定與群眾切身利益直接相關(guān)。為此，暢通民意表達(dá)渠道必須從解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題人手，而不是用表面文章來表示對(duì)民意的尊重。

一般而言，民意的公開表達(dá)可以分為三類：一是完全自發(fā)的社會(huì)性表達(dá)，目前常見于博客、微博、微信的傳播。由于社會(huì)性表達(dá)的內(nèi)容龐雜、數(shù)量甚多，政府只能選擇具有代表性的內(nèi)容進(jìn)行回應(yīng)，但回應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)較大。二是響應(yīng)征集的渠道性表達(dá)，主要是在國家機(jī)關(guān)提出征求、征詢、征集群眾意見后，公民作出的響應(yīng)。由于渠道性表達(dá)預(yù)先設(shè)定了提出意見的方法和路徑，無序的風(fēng)險(xiǎn)很低，但往往回應(yīng)率偏低。三是主動(dòng)參與的公益性表達(dá)，完全是公民出于權(quán)利意識(shí)和責(zé)任感，就公共事務(wù)管理提出的建議意見。公益性表達(dá)往往代表了相當(dāng)一部分民眾的意愿，如果政府應(yīng)對(duì)不力或者失當(dāng)，也會(huì)引起社會(huì)震蕩。相比較而言，社會(huì)性表達(dá)高度分散，渠道性表達(dá)相對(duì)專業(yè)，公益性表達(dá)能夠兼有兩者長(zhǎng)處但往往比較尖銳。當(dāng)前，各級(jí)政府都已經(jīng)開始重視分散的社會(huì)性表達(dá)集合為指向一致的力量，正在進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)的探索。對(duì)于渠道性表達(dá)，政府工作人員的困惑往往是“為什么響應(yīng)者寥寥”，至于公益性表達(dá)則感到“出難題的太多”。為此，我國各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)從自己身上找原因，清醒認(rèn)識(shí)公民表達(dá)的規(guī)律，順勢(shì)而為改進(jìn)自身的工作。

民意是一種客觀存在的能量，在缺乏暢通渠道的狀態(tài)下，無序的甚至是破壞性的表達(dá)必然出現(xiàn)。目前我國政府決策的民主化、科學(xué)化、程序化還有相當(dāng)大的差距，民意表達(dá)的渠道必須進(jìn)一步拓寬。只有用體系化的制度安排，才能使問計(jì)于民成為政府決策的必經(jīng)程序。當(dāng)前，上海社會(huì)建設(shè)的制度創(chuàng)新初見成效，未來攻堅(jiān)克難、先行先試任務(wù)更加艱巨。筆者認(rèn)為，建議類信訪的功能應(yīng)當(dāng)在我國民主法制建設(shè)中得到進(jìn)一步彰顯。只要是與公共事務(wù)管理相關(guān)的建議意見就應(yīng)當(dāng)允許公民公開表達(dá)。客觀上，民眾已經(jīng)在利用博客、微信等現(xiàn)代通訊工具在表達(dá)內(nèi)心意愿，只是還沒有與政府的相關(guān)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。智慧在民間，就優(yōu)化公共事務(wù)管理提出具體建議意見的公民而言，絕大多數(shù)都是愿意在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行公開表達(dá)的，政府相關(guān)部門也需要直接了解該建議的公眾支持程度，以便更加直接地了解民意。如果在征集人民建議的基礎(chǔ)上，安排專門的窗口受理公共事務(wù)管理建議的表達(dá)，并允許公眾對(duì)建議進(jìn)行投票，也不失為豐富民主形式的可行之策。

（二）公民表達(dá)有序與否不能完全由官方判斷

十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。”其中，把“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”，作為推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的具體要求，尤其應(yīng)當(dāng)引起重視。政府以往的決策失誤已經(jīng)使我們付出了極為沉重的代價(jià)，盡最大可能減少?zèng)Q策失誤是當(dāng)務(wù)之急，而最為緊要的是“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。政府決策事先征集公民建議是關(guān)系到政府決策程序改革的全局，是一項(xiàng)從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府與民眾關(guān)系的系統(tǒng)工程。征集公民建議是政府重大行政決策程序化的“啟動(dòng)閥”，既“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，又“開弓沒有回頭箭”，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)法治政府中優(yōu)先取得突破。

據(jù)筆者所知，不少官員并不反對(duì)暢通民意表達(dá)渠道，只是認(rèn)為民意表達(dá)渠道的暢通將導(dǎo)致民意表達(dá)的數(shù)量增加和方法更加多樣，隨之而來的就是無序。筆者不能茍同“暢通民意表達(dá)渠道將導(dǎo)致無序”的觀點(diǎn)。什么是“有序”？序是事物的結(jié)構(gòu)形式，指事物或系統(tǒng)組成諸要素之間的相互聯(lián)系。公民有序政治參與是指公民有秩序、規(guī)范化地參與國家的政治活動(dòng)。為此，必須首先解決什么是有序的問題。有序的前提是允許多種聲音的存在，如果有的是萬馬齊喑或者“一邊倒”的“序”，就背離了初衷。為此，公民表達(dá)的有序與否不能完全由官方作判斷，也要傾聽群眾的評(píng)價(jià)。從根本上說，行為符合憲法和法律的規(guī)定就是有序。任何人都無權(quán)在法律之外對(duì)有序另作界定，也不允許為“順耳”之言大開綠燈，為“逆耳”之言層次設(shè)阻。侯建教授認(rèn)為：“既然政府是人民的公仆，由選舉產(chǎn)生，向人民負(fù)責(zé)，所以人民批評(píng)政府理所當(dāng)然。任何一個(gè)批評(píng)政府及其官員的人都是在行使自己的權(quán)利，這一權(quán)利源于他作為其中一份子的全體人民‘當(dāng)家做主’的權(quán)力?！盵1]侯健.誹謗罪、批評(píng)權(quán)與憲法的民主之約[J/EB]. (2014-03-09)中國法學(xué)網(wǎng).

按照民主的準(zhǔn)則，對(duì)不同意見應(yīng)當(dāng)一視同仁，給予盡可能多的表達(dá)機(jī)會(huì)。政府可以不同意某種觀點(diǎn)，但不能非法剝奪某種觀點(diǎn)的表達(dá)權(quán)利。正如道路、水上、空中交通的首要條件是暢通，排除堵塞才能確保暢通。民意表達(dá)渠道的暢通首先是不同意見的無障礙表達(dá)，暢通是有序表達(dá)實(shí)現(xiàn)的前提，不暢通就是根本意義上的無序。傾聽人民群眾的意見建議制約的是政府的權(quán)力，政府率先善于傾聽民意在前，群眾善于表達(dá)自身意志才能在后。在推進(jìn)民主的進(jìn)程中，必須是政府具有真心實(shí)意傾聽民意的切實(shí)行動(dòng)，公眾才會(huì)在表達(dá)的過程中學(xué)會(huì)理性有序表達(dá)。道路交通暢通與否取決于路面寬度、設(shè)施的合理性、上路車輛數(shù)量、司機(jī)遵守交通法規(guī)的程度等因素。同樣道理，民意表達(dá)渠道的暢通也是多因素共同作用的結(jié)果，但主要是政府的作為。當(dāng)前，必須著力防止選擇性的民意表達(dá)。所謂選擇性民意表達(dá)，是指政府官員以自身對(duì)表達(dá)內(nèi)容的喜好程度，決定是否聽取民意的陳述。選擇性民意表達(dá)是用納稅人的錢糊弄納稅人，決策者聽到的都不是真實(shí)的聲音。盡管民主法治并非完美無缺的制度體系，在實(shí)踐環(huán)節(jié)也必然會(huì)遇到重重阻礙，但至今還沒有比法律更好的制度、比法治更好的方式能夠保障人民對(duì)幸福的追求。

（三）防止民意郁積導(dǎo)致集中爆發(fā)或轉(zhuǎn)移性爆發(fā)

民意來自于現(xiàn)實(shí)生活中的現(xiàn)實(shí)感受，是一種典型的動(dòng)態(tài)能量。民意作為動(dòng)態(tài)能量，在互聯(lián)網(wǎng)條件下的發(fā)生發(fā)展具有如下特征：其一，快速傳染與傳播。任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)都會(huì)使利益相關(guān)者產(chǎn)生或滿意或不悅的感受，個(gè)人感受所產(chǎn)生的力量是分散而又脆弱的。當(dāng)有人用準(zhǔn)確的話語將該種感受概況地表達(dá)出來，這種具有傾向明顯的意思表達(dá)就會(huì)迅速感染他人，在瞬間傳播開來。在互聯(lián)網(wǎng)信息加工、信息分享功能的推動(dòng)下，民意力量的擴(kuò)散與聚集同時(shí)進(jìn)行，一旦爆發(fā)就極具破壞性。其二，在積累中疊加、混雜、發(fā)酵。當(dāng)公眾對(duì)某一方面的不滿情緒積累到一定程度時(shí)，對(duì)其他方面不滿的情緒乃至情緒的記憶都會(huì)成為疊加的因素。民意是不特定多數(shù)人的共同旨意，不同人群的民意會(huì)在混雜之中合為一體，但由于多種酵母存在，混雜型的發(fā)酵一定難以控制。其三，集中爆發(fā)或者轉(zhuǎn)移爆發(fā)。當(dāng)民眾之中的不信任、不滿足情緒積累到一定程度時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)民意集中爆發(fā)或者轉(zhuǎn)移爆發(fā)。人的一切行為都與利益有關(guān)，在爭(zhēng)取利益時(shí)“物以類聚、人以群分”的現(xiàn)象格外強(qiáng)烈。如果不同利益群體相互交織，不僅加劇利益關(guān)系的復(fù)雜化，還會(huì)因?yàn)榛ハ嘀?、互相借力，形成多種著力點(diǎn)交織的局面。由于著力點(diǎn)交織的可變性，某一方面民意的積累有可能轉(zhuǎn)移到其他事項(xiàng)或者環(huán)節(jié)上突然爆發(fā)。特別需要說明，以上描述并非對(duì)民意的“妖魔化”，在本質(zhì)意義上民意是促進(jìn)驅(qū)使不同主體團(tuán)結(jié)一致的能量。在民意表達(dá)渠道暢通的狀態(tài)下，所有的民意都會(huì)在表達(dá)中產(chǎn)生互動(dòng)，如果出現(xiàn)爭(zhēng)論，更會(huì)達(dá)到“真理越辯越明”的效果。暢通的民意表達(dá)是尋找共識(shí)、達(dá)成共識(shí)的前提條件。只要政府以敬畏之心尊重民意，作為動(dòng)態(tài)能量的民意就一定是足以推動(dòng)歷史進(jìn)步的正能量。

民意表達(dá)由不特定多數(shù)人自發(fā)參與，表達(dá)的方式多種多樣，至于民意表達(dá)會(huì)在什么時(shí)間、地點(diǎn)、事項(xiàng)中形成“焦點(diǎn)”也是有規(guī)律可循的。人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題是民意表達(dá)的“熱點(diǎn)”，如果客觀存在的“熱點(diǎn)”被忽視、冷落甚至刻意回避，“熱點(diǎn)”就會(huì)變成“焦點(diǎn)”，甚至演變?yōu)槌霈F(xiàn)過激行為的“爆點(diǎn)”。在美國，“我們?nèi)嗣瘛逼脚_(tái)提供了一個(gè)創(chuàng)造、分享和簽名請(qǐng)?jiān)傅男峦緩?，無論是簽名的發(fā)起者或者響應(yīng)者，其所關(guān)注的不同事項(xiàng)決定了不同利益群體既能各行其道，又能先后有序，還能知曉受支持的程度。當(dāng)某項(xiàng)建議意見超過一定時(shí)間未能達(dá)到足夠數(shù)量的簽名支持，即便是簽名的發(fā)起者也要認(rèn)賭服輸。民意表達(dá)的啟動(dòng)時(shí)間有先有后，民眾關(guān)心、關(guān)注的利益獲取點(diǎn)不同，防止民意積郁的最好辦法是在規(guī)定的時(shí)間段設(shè)定響應(yīng)者的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。只要請(qǐng)?jiān)赴l(fā)起后簽名支持?jǐn)?shù)量積累的“門檻”具有合理性，又能夠防止舞弊的發(fā)生，就能夠在秩序維護(hù)方面造就良好的條件。這種運(yùn)用多數(shù)人的意志防止少數(shù)人恣意，本身也體現(xiàn)了民主的力量。

民意的郁積將會(huì)導(dǎo)致集中爆發(fā)或轉(zhuǎn)移性爆發(fā)的規(guī)律告訴我們，政府首先要暢通民意表達(dá)的渠道，竭盡全力防止民意在郁積的過程中走向非理性；其次，決不能與民爭(zhēng)利，在處理與人民群眾切身利益相關(guān)的問題上保持足夠的謹(jǐn)慎：第三，決不能因?yàn)槟承﹩栴}自身的敏感性而采用“半夜雞叫”的方式發(fā)布政策[2]據(jù)鳳凰網(wǎng)2014年3月27日?qǐng)?bào)道：3月25日19時(shí)，杭州市政府舉行新聞發(fā)布會(huì)，宣布從3月26日零時(shí)起（也就是新聞發(fā)布會(huì)后幾個(gè)小時(shí)），杭州全市將實(shí)行小客車總量調(diào)控管理，采取控制總量和“錯(cuò)峰限行”。這一突然的大動(dòng)作，引發(fā)市場(chǎng)劇烈反應(yīng)，市民紛紛沖刺到4S店像搶購白菜那樣買車，爭(zhēng)取趕在最后時(shí)刻之前辦理登記手續(xù)。，政府突然襲擊發(fā)布政策之后，即便因?yàn)楣芸卮胧┑昧Ρ苊饬嗣褚獾募斜l(fā)，但由于政府公信力的喪失，將會(huì)導(dǎo)致民意的集中爆發(fā)或者轉(zhuǎn)移到其他方面尋機(jī)爆發(fā)。

*湯嘯天，上海政法學(xué)院編審，上海市法學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)。