田豐

發(fā)達(dá)國家與地區(qū)社會組織參與社會治理的經(jīng)驗與啟示

田豐*

隨著社會治理創(chuàng)新成為國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，社會組織不再僅僅被視為管理的對象，更被賦予了社會治理主體地位，開始成為政府的合作治理伙伴。在扶持社會組織發(fā)展，大力推動社會組織參與社會治理方面，部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)做出了不少巧妙的制度安排，取得了良好的治理效果。尤其是新加坡、日本和中國香港，其歷史文化背景與我國內(nèi)地有著某種相似之處，美國則是社會組織最為發(fā)達(dá)，發(fā)揮作用最為全面的國家。借鑒他們在規(guī)范、推動社會組織參與社會治理上的成功經(jīng)驗，對我國現(xiàn)階段的社會治理，尤其是深圳的社會管理體制創(chuàng)新有著重要的借鑒意義。

社會組織 公共治理 啟示

一、新加坡：官辦組織、民辦組織相得益彰

新加坡是個華人主導(dǎo)的國度。根據(jù)2010年統(tǒng)計，新加坡約有280萬華人，占新加坡居民人口的74.1%，是新加坡最大的族群。正是因為其文化傳統(tǒng)（深受儒家文化影響）、行政體制（長期由人民行動黨一黨執(zhí)政）等都與中國較為相似，國內(nèi)有不少官員、學(xué)者都對新加坡有天然的親近感，尤其是對新加坡的公共管理興趣濃厚，試圖從新加坡的公共管理經(jīng)驗中獲得對改進(jìn)中國公共管理的經(jīng)驗和路徑。

（一）新加坡社會組織參與治理的現(xiàn)狀

新加坡在走向現(xiàn)代化的過程中，一直奉行強(qiáng)勢政府理念，強(qiáng)調(diào)精英治國，其社會組織的發(fā)展也極具官方主導(dǎo)色彩。與中國類似，新加坡的社會團(tuán)體有官辦和民辦兩種。官方團(tuán)體基本上是由政府親手扶植培育起來的，被政府納入管理架構(gòu)之中，成為政府或執(zhí)政黨在社會之中的延伸。官方社團(tuán)的獨立性和自主性較弱，活動范圍有限。民間社會組織被嚴(yán)禁參與政治活動，多是志愿性組織，服務(wù)的內(nèi)容廣泛多樣。從一般性社會服務(wù)，到向特殊群體提供幫扶救濟(jì)。

新加坡的社會組織在參與社會治理過程中有兩大顯著特征，具體表現(xiàn)在：

一是官方社團(tuán)發(fā)揮了重要的政治功能。比如新加坡人民協(xié)會，是依據(jù)《人民協(xié)會法》成立，宗旨是促進(jìn)種族和諧。它在新加坡形成了數(shù)量龐大、功能明確的的組織網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)有基層組織1300多個，覆蓋社會各個角落。人民協(xié)會通過對話會等活動，解釋政府政策，聽取公眾意見，協(xié)調(diào)不同的利益訴求，成為了一個真正發(fā)揮實際作用的、聯(lián)系政策和民眾的橋梁和紐帶。公眾通過協(xié)會滿足了對公共事務(wù)的參與，政府通過協(xié)會可以及時了解民眾需求并做出反應(yīng)，使得政府與公眾的溝通更加暢通。另外，人民協(xié)會還通過廣泛吸納青年、婦女等群體，從中吸納優(yōu)秀骨干，為執(zhí)政黨和政府鞏固群眾基礎(chǔ)、推薦人才發(fā)揮了積極有效的作用。

二是部分官方社團(tuán)也逐步回歸社會，增強(qiáng)了自主性和自治性。如民眾俱樂部本是人民行動黨執(zhí)政后所建，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)型成為了注重“公民自治”的社會組織，下設(shè)青年組、婦女組和老年組。它的活動經(jīng)費來自民間，廣泛吸納志愿者參與，服務(wù)對象面向民眾，主要提供組織文體活動、興建公共體育休閑設(shè)施、幫助老弱病殘等弱勢群體。

（二）新加坡對社會組織的管理制度

新加坡的社會組織發(fā)展起步較晚，在20世紀(jì)80年代中期才得到迅速發(fā)展。2004年，新加坡簡化了注冊手續(xù)，文體和社交領(lǐng)域的民間社會組織數(shù)量增長較快。對于非官辦的民間社會組織，新加坡政府實行強(qiáng)制注冊制度，僅與注冊相關(guān)的法律就有《社團(tuán)法令與條令》、《互惠組織法》、《合作社法》、《慈善法》、《公司法》等多部，規(guī)范不同類型社會組織的注冊，未經(jīng)登記即為非法社團(tuán)。比如，即便是學(xué)生社團(tuán)，也必須到政府登記注冊，且僅允許在校學(xué)生參加，教師和社會人員不得參與。

新加坡嚴(yán)禁民間社團(tuán)參與任何政治活動。要求所有社團(tuán)每年必須報送年度工作報告和財務(wù)報告，而且資產(chǎn)50萬新幣以上的財務(wù)報告必須經(jīng)過獨立審計機(jī)構(gòu)的審計。值得說明的是，雖然政府強(qiáng)制注冊審批，但實際上尺度很寬松，如無特殊的政治理由，一般的申請都會得到批準(zhǔn)，這也是新加坡社團(tuán)數(shù)目較多的原因。

（三）新加坡對社會組織參與治理的扶持

新加坡政府非常重視對社會組織的扶持，充分利用各種資源為社會組織提供公共服務(wù)或開展慈善公益活動創(chuàng)造條件。比如興建的政府組屋社區(qū)，首層全部是架空層，為社會組織預(yù)留了充足的活動場地。在不同的社區(qū)，政府都有不同的規(guī)劃，考慮可謂相當(dāng)周全。如新加坡政府設(shè)立了“社會融合基金”(Community Integration Fund)，用于支持舉辦社區(qū)活動和各族節(jié)日慶?；顒?，促進(jìn)多元文化的交流。[1]新加坡政府與民間組織以“三開”促新移民融入[J/EB].http://www.chinanews.com/hr/hr-ymfb/ news/2009/09-17/1871762.shtml.每年通過國家福利理事會接受政府的經(jīng)費支持，約占其行政開支的一半。

總之，新加坡已認(rèn)識到社會組織在社會治理中的積極作用，大量志愿性組織的興起代表了今后新加坡民間社會組織的發(fā)展方向。在政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)下，官辦社會組織和民辦社會組織各司其職，將為新加坡的公民社會治理提供有力支持。

二、美國：制度設(shè)計精細(xì)化

1620年，驚世駭俗的五月花號公約誕生，奠定了美利堅民族堅不可摧的強(qiáng)大精神支柱。公約間接體現(xiàn)出的“政府為民有、民治、民享”的精神深深扎根于美國民眾內(nèi)心深處。在美國，歷史悠久而深入人心的自由主義傳統(tǒng)和強(qiáng)有力的憲法，保障了公民結(jié)社的自由和合法性。美國非政府組織的注冊和成立并不需要政府的審批，美國政府創(chuàng)造性地把管理重點放在了稅法支持上，通過巧妙的稅法制度安排促使非政府組織、企業(yè)、政府、民眾達(dá)到共贏的結(jié)果，為全世界樹立了一個“好制度”的典范。

（一）美國非營利組織的現(xiàn)狀

美國的非營利組織數(shù)量龐大，類型眾多，發(fā)展成熟。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，其非營利組織包括150多種類型，僅行業(yè)協(xié)會（business leagues）就有約8.5萬個。美國有專業(yè)社工85萬，占總?cè)丝诘?.8‰。美國有421所大學(xué)建立社會工作學(xué)院或設(shè)立社會工作專業(yè)。美國還建立了發(fā)達(dá)的公益性社會組織網(wǎng)絡(luò)，共有100多萬家社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。[2]美國擁有社會工作專業(yè)人員85萬，中國目前僅有36萬[J/EB].http://world.people.com.cn/ n/2014/0319/c359707-24675303.html.

美國社會也極其認(rèn)同非營利性機(jī)構(gòu)。美國民眾相信非營利組織能夠比政府更好地為他們提供服務(wù)。2003年，美國民眾捐獻(xiàn)了2410億美元給慈善公益組織，其中83%由個人捐贈，11%來自基金會，6%來自法人機(jī)構(gòu)。[3]當(dāng)前美國的社會管理[J/EB].http://theory.people.com.cn/GB/49154/49156/3864773.html.

（二）精巧精細(xì)的稅法管理制度

美國法律完備，對非營利機(jī)構(gòu)的管理是從稅法入手，通過稅法的調(diào)節(jié)對非營利組織的成立、運轉(zhuǎn)到監(jiān)督全程引導(dǎo)，避免了粗魯直接的行政干預(yù)，頗有“四兩撥千斤”的精巧，可謂是世界上最為獨樹一幟的管理方式?？傮w而言，美國的稅法安排是：以免稅資格引導(dǎo)規(guī)范行為，以稅收優(yōu)惠鼓勵社會捐助構(gòu)筑多贏，以稅賦公開贏得社會信任。一部稅法，一些細(xì)節(jié)，完成了很多國家需要制訂大量繁雜法規(guī)、投入相當(dāng)人力財力才能做到的事情。

1.以免稅資格引導(dǎo)規(guī)范行為

美國的《國內(nèi)稅收法典》對非政府組織的定義、資格認(rèn)定、經(jīng)濟(jì)利益、信息公開、活動監(jiān)管都有明確的規(guī)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)通過財務(wù)報告、信息公開、財務(wù)抽查等途徑，認(rèn)定社會組織的免稅資格。一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假問題，將給予嚴(yán)懲直至訴訟至法院。非營利性組織要獲得免稅資格必須經(jīng)過嚴(yán)格的組織測試和運行測試，以全面審查其是否符合法律的各項規(guī)定。而且，由于注冊為法人有利于申請免稅資格，因此主動注冊成為了一種自覺行為。

獲得免稅資格后，非營利組織的運行幾乎全程出于稅法的監(jiān)管和調(diào)控之下。相關(guān)法律要求免稅組織的資產(chǎn)必須永久性地投入到公益慈善事業(yè)，也就是著名的“公益資產(chǎn)不可撤回性”原則。即便該組織解散，其所擁有的資產(chǎn)也只能用于法律規(guī)定的其他事業(yè)，或交由政府用于公益事業(yè)。所有通過了免稅檢驗的組織，均被絕對禁止參與任何政治競選活動。

2.以稅收優(yōu)惠鼓勵社會捐助構(gòu)筑多贏

免稅的NGO組織不僅自身可以免交聯(lián)邦所得稅和失業(yè)稅，而且可以讓向其捐款的機(jī)構(gòu)或個人依法享受稅收優(yōu)惠。為了避免弄虛作假甚至洗錢活動，捐贈方享受的稅收優(yōu)惠是有明確規(guī)定的。比如享受稅收優(yōu)惠的個人捐贈最高限額不得超過其收入調(diào)整后毛所得的一半，公司捐贈的最高免稅扣除額不超過應(yīng)稅所得的10%。

稅法優(yōu)惠讓捐贈者有所補(bǔ)償，讓受贈者有約束。比如要求受贈機(jī)構(gòu)必須為所有250美元以上的捐贈開具收據(jù)，這個收據(jù)同時也是捐贈者抵扣稅款的依據(jù)。這個細(xì)微的要求極好地保障了雙方的義務(wù)和利益。如果是接受禮品等實物捐贈，受贈機(jī)構(gòu)必須在年度報告中注明禮品的價值。而如果非營利性機(jī)構(gòu)回贈了禮品給捐贈人，則該禮品的價值不得享有稅收優(yōu)惠。再如為了保證基金會的募款和使用不被濫用，政府要求基金會詳細(xì)列出所有收支明細(xì)，并要求每年必須支出5%的總資產(chǎn)，否則將強(qiáng)行扣稅。

3.以稅賦公開贏得社會信任

在信息公開方面，美國似乎已經(jīng)做到了極致。免稅組織每年必須向聯(lián)邦稅局報送年度報表。報表的內(nèi)容非常復(fù)雜詳細(xì)，以至于通常必須聘請專業(yè)人士填寫。如果沒有法定理由，這些報表必須向公眾持續(xù)公示3年。[4]馮俏彬,于佳.政府管理與支持社會組織的國際經(jīng)驗及對我國的啟示[J].財政研究,2013,（7）.正是因為有這樣嚴(yán)格的法律法規(guī)約束，美國的非政府組織才能充分地贏得政府和民眾的信任，獲得資助和捐助。那種片面要求民眾奉獻(xiàn)愛心、形成慈善氛圍的呼吁，在美國的這些規(guī)范下只會自慚形穢，無地自容。

（三）美國非營利組織的特點

1.機(jī)構(gòu)高度獨立自治。美國民眾的自治傳統(tǒng)同樣體現(xiàn)在他們自發(fā)組成的非營利組織上。他們對政府公權(quán)力保持警惕，更愿意相信公民通過契約精神結(jié)成的自治機(jī)構(gòu)，即便他們有相當(dāng)一部分經(jīng)費是來自政府的撥款或資助。而政府也樂于將公共服務(wù)職能交由非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)，以最大限度彌補(bǔ)公共服務(wù)的不足，提升服務(wù)質(zhì)量。這種既對抗又合作的微妙平衡關(guān)系，構(gòu)成美國自由民主社會的一景，而非營利性組織這種獨立自治的特性成為每個組織獲得民眾信任和發(fā)展空間的最重要基礎(chǔ)，也成為美國人引以為豪的優(yōu)良傳統(tǒng)。

2.服務(wù)多元化、專業(yè)化。美國非營利社會組織的服務(wù)領(lǐng)域包涵美國社會的方方面面，基本做到了全面覆蓋。無論是多數(shù)族群還是少數(shù)特殊群體，都能通過非營利性組織得到程度不一的幫助。多元而專業(yè)的服務(wù)化解了許多潛在的社會矛盾，消弭了不同群體之間的利益糾紛，在客觀上極大地減輕了政府的管理壓力，使得美國社會和而不同，極具包容性。

3.成熟的市場化運行。美國的公共服務(wù)模式建立在高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)競爭和激勵機(jī)制。政府并不是唯一的公共服務(wù)提供者。美國的公共服務(wù)通過公共服務(wù)合同出租（contracting-out）建立起有效的市場化運作機(jī)制，廣泛用于政府的公共服務(wù)領(lǐng)域，表現(xiàn)得極具活力，富有成效。[1]顧麗梅.英、美公共服務(wù)理論、模式之比較[A]//上海市社會科學(xué)界第五屆學(xué)術(shù)年會文集（政治·法律·社會學(xué)科卷）[G].2007.

三、日本：國家“軟實力”的載體

日本的國家主義文化傳統(tǒng)同樣悠久綿長?！岸?zhàn)”后不久，日本出現(xiàn)了自民黨長期執(zhí)政，社民黨長期在野的局面，國家形成了“政、官、財” 三位一體的決策機(jī)制，也即所謂的“55年體制”。這期間雖然在經(jīng)濟(jì)方面取得了巨大成就，但社會組織始終處于嚴(yán)格限制之下，日本被認(rèn)為是“發(fā)達(dá)國家中社會組織最不發(fā)達(dá)的國家之一”[2]張勤.中國公民社會組織發(fā)展研究[M].北京：人民出版社，2008：295.。但日本的民間組織在民間外交方面卻發(fā)揮了重要作用，成為日本“軟實力”的重要體現(xiàn)。

（一）快速發(fā)展歷程

1993年“55年體制”結(jié)束后，隨著經(jīng)濟(jì)高速增長的終結(jié)和新自由主義改革開始，政府才逐漸將部分職能委托給社會組織。與此同時，以志愿者為代表的NPO組織在阪神大地震救災(zāi)中表現(xiàn)驚人，直接催生了《特定非營利活動促進(jìn)法》（1998），為社會組織快速發(fā)展提供了保障，認(rèn)證NPO/NGO法人由2000年的2763個猛增至2009年的37196個。2009年上臺的民主黨政權(quán)提出“新公共理念”，更加重視社會組織建設(shè)，并于2011年6 月成功修訂NPO法并出臺新捐贈稅制。修正案增加了NPO法人的活動領(lǐng)域，簡化了注冊手續(xù)，廢除“公眾支持度測試”，將稅收減免優(yōu)惠從10%大幅提至50%等。[3]俞祖成，鄒東升. 日本NPO與政府的合作伙伴關(guān)系:一個初步研究[J].中國第三部門研究2012（2）：56－73.

（二）與時俱進(jìn)的形態(tài)演變

“二戰(zhàn)”后，日本的民間非營利性組織在大體上經(jīng)歷了“慈善型NPO”—“事業(yè)型NPO”—“監(jiān)督批判型NPO”—“網(wǎng)絡(luò)型NPO”—“專業(yè)型NPO”的趨勢演化。[4][5]田香蘭.日本民間非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀、法律環(huán)境及社會貢獻(xiàn)［J］.日本問題研究，2013（2）：66－72.“慈善型NPO”出現(xiàn)在戰(zhàn)后初期日本社會面臨高失業(yè)率、貧困和物質(zhì)匱乏的背景下，它們在救助傷病患者、救濟(jì)災(zāi)民等方面發(fā)揮了重要作用。到20世紀(jì)60年代后期至70年代初期，隨著環(huán)境問題日益突出，監(jiān)督和批判政府和企業(yè)的NPO開始興起。80年代后，社會組織頻繁通過各種民間活動走出國門，參與國際事務(wù)，涌現(xiàn)出大量的“事業(yè)型NPO”。進(jìn)入信息時代后，“網(wǎng)絡(luò)型NPO”充分利用互聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)了信息共享和信息公開，進(jìn)一步拓展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

（三）國家軟實力的體現(xiàn)

日本是世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，在對外經(jīng)濟(jì)交往和開發(fā)援助中，NPO組織發(fā)揮了極其重要的民間外交作用，有效提升了日本的國際影響力。日本NPO組織在國外公益慈善領(lǐng)域有著廣泛的參與和極強(qiáng)的影響力，其所服務(wù)的不少領(lǐng)域和項目都是國際熱點問題。早在20世紀(jì)70、80年代，日本的NPO組織就在東南亞難民救助活動中表現(xiàn)優(yōu)異，獲得好評。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本NPO又通過“日本平臺”（JPF）的資金支持，針對波黑戰(zhàn)爭和東帝汶內(nèi)戰(zhàn)的難民開展人道主義救助。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2004年日本有350多個NPO在海外開展服務(wù)項目，服務(wù)領(lǐng)域涉及人文關(guān)懷與發(fā)展、環(huán)保、人權(quán)、教育等，援助方式包括提供資金、技術(shù)、物質(zhì)供應(yīng)、人員交流、調(diào)查研究等多種方式。比如日本的政府開發(fā)援助（ODA），就是日本NPO的最大資金提供者，據(jù)統(tǒng)計，截至2008年，ODA大約將3%的資金提供給了日本的NPO。[5]

四、香港：政治參與渠道多元

一直以來，香港的民主法治建設(shè)和社會發(fā)展就是內(nèi)地的一面鏡子，成為內(nèi)地學(xué)習(xí)和借鑒的榜樣。香港社會組織數(shù)量眾多，影響廣泛，運作規(guī)范，活躍在利益表達(dá)、社區(qū)建設(shè)、慈善公益等領(lǐng)域，是香港社會的重要支柱。香港政府亦早在20世紀(jì)70年代提出建立政府與非政府機(jī)構(gòu)的“伙伴”關(guān)系，共同負(fù)責(zé)社會服務(wù)工作。

（一）法制保障有力

香港是法治社會，其法制健全、政府廉潔、管理高效為世界所公認(rèn)。不過香港沒有專門的民間組織法，相關(guān)法律和監(jiān)管環(huán)境高度分散，民間組織的成立由不同的法規(guī)規(guī)定。與香港社會組織的登記、運營、撥款、稅務(wù)、監(jiān)督等直接相關(guān)的法律有《社團(tuán)條例》、《公司條例》、《稅務(wù)條例》以及《津貼及服務(wù)協(xié)議》、《服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度》、《慈善機(jī)構(gòu)及籌款活動管理》等等。香港的民間組織尤其是慈善公益類社會組織運行模式高度成熟，內(nèi)部管理十分健全，治理結(jié)構(gòu)規(guī)范高效，其專業(yè)性和規(guī)范性足以保證其受到香港市民和政府的信賴。香港的民間組織一般采用董事局(會)、委員會的管理模式，權(quán)力制衡機(jī)制完善，決策民主，執(zhí)行有力，按章辦事，信息透明，體現(xiàn)出高度的法律自覺。對于接受政府撥款資助的民間組織，更是處于政府、法律和公眾的嚴(yán)格監(jiān)督之下，一旦被發(fā)現(xiàn)有違法行為，代價十分高昂。

（二）政治參與渠道多元

雖然香港社團(tuán)組織多為公益目的，卻在政治參與上表現(xiàn)活躍，成為香港政治生態(tài)中不可忽視的一支力量。這倒也契合了香港回歸之后建制派與泛民派圍繞香港民主政治主導(dǎo)權(quán)的激烈爭奪，香港社團(tuán)的公益性、民意代表性和在政府民間廣泛認(rèn)同度，決定了它無法遠(yuǎn)離這場波及全港上下的、多方勢力角力的政治交鋒。

香港民間社團(tuán)組織參與政治現(xiàn)象活躍，參與渠道暢通，無論是制度層面還是政治力量都為其參政議政打開大門。一是社團(tuán)派出代理人或代言人直接參與政治選舉。這種參與可以是香港立法會議員、區(qū)議會議員，也可以是全國及地方的政協(xié)委員、人大代表等；也可以通過加入香港的各種事務(wù)委員會、專業(yè)性咨詢委員會等機(jī)構(gòu)參與政治。二是通過言論自由，借助社會輿論，制造政治議題表達(dá)政治關(guān)切，形成公共民意壓力，比如政策建議、新聞發(fā)布會、游行、罷工甚至街頭抗?fàn)?，以期達(dá)到表達(dá)訴求、獲得接納的目的。比如香港工聯(lián)會幾乎每年“五一”都會組織大型游行活動，呼吁政府保障本港勞工權(quán)益，提高社會福利。三是直接通過“吸納政治”進(jìn)入政治體制內(nèi)部擔(dān)任一定的行政職務(wù)。由于香港“官不聊生”，這種任職對個人能力和道德水準(zhǔn)提出了極高的要求，其身后的政治勢力的支持力度也是最為關(guān)鍵的因素。

（三）實體運作形成規(guī)模

香港社會組織十分重視實體機(jī)構(gòu)建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化是香港社團(tuán)的重要特征。香港社團(tuán)的實體經(jīng)營模式與其高度發(fā)達(dá)、自由開放的市場經(jīng)濟(jì)高度匹配，社團(tuán)的發(fā)展形同經(jīng)濟(jì)體的擴(kuò)張，不少大型社團(tuán)分支機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，雇用的員工或吸附的義工人員眾多，業(yè)務(wù)領(lǐng)域覆蓋區(qū)域廣闊，頗像市場上成功運營的商業(yè)巨頭。以成立于1948年的香港工會聯(lián)合會（簡稱工聯(lián)會）為例，是一間職工會的聯(lián)合組織，現(xiàn)有187間屬會和63間贊助會，合共有250間工會，屬會會員人數(shù)超過38.1萬，是香港規(guī)模最大、會員人數(shù)最多的勞工團(tuán)體。[1]資料來源：香港工會聯(lián)合會網(wǎng)站http://www.ftu.org.hk/zh-hant/about?id=12.工聯(lián)會涵蓋行業(yè)極廣，幾乎涉及到了香港的各行各業(yè)，服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)遍及全港甚至擴(kuò)展至廣深莞惠中山等珠三角地區(qū)，致力于向會員及市民提供多元化的福利服務(wù)。再如香港明愛（Caritas Hong Kong）為天主教香港教區(qū)轄下慈善團(tuán)體，為國際明愛（Caritas Internationalis）154個成員組織之一，成立于1953年7月。香港明愛在全港設(shè)有286處社會福利服務(wù)實體，提供了教育、護(hù)理、社區(qū)服務(wù)等多種服務(wù)。其他慈善組織如保良局（268家慈善公益服務(wù)機(jī)構(gòu)）、東華三院（210個慈善公益服務(wù)機(jī)構(gòu)）、仁濟(jì)醫(yī)院（100多所醫(yī)院、學(xué)校和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）、博愛醫(yī)院（70多家社會服務(wù)單位）都極具規(guī)模，成為香港實施卓有成效的社會治理的重要支撐力量。[2]靳環(huán)宇.香港社會組織的特征及對內(nèi)地的啟示［J］.中國社會組織，2013,（8）.

（四）政府扶持民間為主

香港政府通過宏觀規(guī)范管理、政策引導(dǎo)、經(jīng)費資助等方式，大力扶持和發(fā)展民間社會福利機(jī)構(gòu)。特區(qū)政府針對福利服務(wù)的經(jīng)常開支呈逐年遞增趨勢，從1980年尚不足10億港元，增至2013年的560億港元，同比2012年更是大幅增加31%。目前，在香港民間社會福利機(jī)構(gòu)有3000多家，承擔(dān)起了社會福利工作的重要職能，提供了全港五分之四的福利服務(wù)。

政府資助始終是香港社會組織最重要資金來源。據(jù)統(tǒng)計，自社會福利署等政府部門的撥款占據(jù)香港社會服務(wù)團(tuán)體收入來源的47%，僅在2011—2012財年，社會組織獲得政府直接補(bǔ)助金額達(dá)到90億港元之多。在2012—2013財年，社會組織合約服務(wù)獲得政府津貼補(bǔ)助達(dá)113.6億元，約占社會福利總開支的四分之一。

香港與深圳地理上毗鄰，文化上相通，一直以來就是深圳學(xué)習(xí)和趕超的目標(biāo)。香港社會組織的發(fā)展尤其是在社會治理上的廣泛參與和高度成熟對于內(nèi)地的社會體制改革具有很強(qiáng)的借鑒意義。不少深圳的官員考察香港的社區(qū)治理后對其極其發(fā)達(dá)的社工機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)敬業(yè)的社工印象深刻，但又對香港發(fā)達(dá)的社會組織以及他們在維權(quán)、守法、參與等方面表現(xiàn)出的嚴(yán)肅較真的態(tài)度本能地感到極大政治風(fēng)險。借鑒香港社會組織在技術(shù)層面上的先進(jìn)做法，而有意無意地忽視香港在構(gòu)建發(fā)達(dá)的公民社會所做的各種努力以及香港政府對社會組織強(qiáng)力扶持、鼓勵自治的舉措，成為深圳不少部門現(xiàn)實的選擇。因而，缺乏成熟公民社會土壤的深圳社會組織與香港的相比，多有形似，但缺神似。

五、經(jīng)驗與啟示

新加坡、日本、美國和中國香港都是對我國內(nèi)地社會組織更好地參與社會治理頗具借鑒意義的國家和地區(qū)。香港是“一國兩制”下的高度自治體，其高度成熟、專業(yè)化運作的社會組織服務(wù)體系，顯然對深圳乃至大陸今后的社會組織發(fā)展最具參考價值。同樣是多元化社會，中國香港、新加坡、美國在社會組織發(fā)展的態(tài)度上都是異常堅定而大力支持的。高度發(fā)達(dá)的社會組織對于社會不同種族、不同信仰、不同階層民眾的融合發(fā)揮了無可替代的良性作用，起到了官方機(jī)構(gòu)難以企及的黏合效果。中國香港、新加坡是現(xiàn)代化都市，其社會管理高度法治化、精細(xì)化，獲得民眾廣泛認(rèn)同。美國和日本是世界上最為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，雖然中國與美、日之間國情不同，民族性情差異甚大，但是美、日在發(fā)揮社會組織作用、保持社會穩(wěn)定、培育公民自治、實現(xiàn)公民自我服務(wù)等方面的匠心獨運，卻是值得深圳乃至我國政府認(rèn)真學(xué)習(xí)和充分借鑒的。

（一）不可忽視的“制度細(xì)節(jié)”

對于一個制度來說，“制度細(xì)節(jié)”往往成為決定制度是否合理有效的關(guān)鍵所在。如果說“細(xì)節(jié)決定成敗”，那么“制度細(xì)節(jié)”決定制度成敗。好的“制度細(xì)節(jié)”既是建立在共同的價值觀之上，同時也蘊含著設(shè)計者的智慧和遠(yuǎn)見，它能讓制度的實施者、監(jiān)督者和約束者都能愉快接受并共同維護(hù)。比如美國以稅法為杠桿對非營利性組織進(jìn)行有效監(jiān)管，又如日本政府安排非政府組織參與日本政府開發(fā)援助合作，達(dá)到了一箭三雕的目的：既促進(jìn)非政府組織的自身發(fā)展，又有利于援助項目的順利實施，同時將日本的海外“軟實力”發(fā)揮得淋漓盡致。當(dāng)前我國的“制度細(xì)節(jié)”做得還遠(yuǎn)不夠好，很多制度都以控制欲強(qiáng)、模糊性高、操作性差的粗糙面目出現(xiàn)，給政府執(zhí)行部門和監(jiān)管對象都帶來了相當(dāng)?shù)睦_。

（二）堅定而持續(xù)的政府扶持

社會組織的非營利性屬性決定了它天生需要外部環(huán)境的支持。在這方面，政府的支持無疑是最為重要的，因為相比于企業(yè)或其他組織的支持來說，政府的支持更為穩(wěn)定，覆蓋面也廣泛，申請條件和附加條件相對寬松。這些優(yōu)勢是其他支持機(jī)構(gòu)難以做到的。更重要的是，人們常常認(rèn)為政府天生有義務(wù)和責(zé)任去幫助一切需要它幫助的非營利性社會組織。

事實上也正是如此。凡是社會組織發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，背后必定有一個陽光普照、出手大方的政府做后盾。之所以政府能夠堅定而持續(xù)地給予支持，背后同樣有充足的民意支持：社會和民眾需要社會組織，政府的投入讓多方受益，其中包括政府本身。比如新加坡、美國、日本、中國香港等國家和地區(qū)無一例外給予了社會組織強(qiáng)有力的資金和政策支持，并從社會組織身上收到了豐厚的回報：更加高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、更為團(tuán)結(jié)包容的社會風(fēng)氣、更為親和的國際影響。政府、社會和民眾因此在總體上構(gòu)建了一種多贏格局。相比較而言，深圳市政府對社會組織的資助缺乏相應(yīng)的制度保障，數(shù)額還不多，持續(xù)性差，而且?guī)в泻軓?qiáng)的隨意性。以深圳市鹽田區(qū)為例，2013年鹽田區(qū)完成公共財政預(yù)算支出251,951萬元，而鹽田區(qū)用于支持社會組織發(fā)展的撥款為200萬元左右[1]參見《鹽田區(qū)培育發(fā)展社會組織專項資金管理辦法（試行）》，僅占支出的0.07%。即便考慮到鹽田區(qū)還有別的支持渠道、支持項目和支持方式，預(yù)計其支持力度也非常有限。而根據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，香港2012－2013年的財政總開支為3806億港元[2]曾俊華：香港2012-2013年度財政盈余649億港元[N/EB].http://news.xinhuanet.com/ gangao/2013-02/27/c_124395284.htm.，香港政府對NGO服務(wù)的補(bǔ)貼即達(dá)113.6億港元[3]從志愿服務(wù)組織看香港NGO服務(wù)管理模式[N/EB].http://www.chinanpo.gov.cn/1835/57767/ index.html.，占總開支的比例達(dá)2.98%，差距相當(dāng)明顯。

（三）基于協(xié)商妥協(xié)的社會黏合劑

深圳是改革開放以來最早打開國門、對外開放的城市。30多年發(fā)展歷程也是一個壯觀的移民過程，1980年人口僅30萬人，現(xiàn)在常住人口和流動人口總數(shù)約有1500萬，56個民族在此都有常住人口，在深外籍人士和港澳臺居民近10萬人。[4]印象深圳：多元的文化 包容的社會 開放的經(jīng)濟(jì)[N/EB].中國新聞網(wǎng)http://www.chinanews.com/ gn/2011/08-20/3271967.shtml.深圳多元、包容的移民文化正是在人們不同思想觀念、文化的碰撞中孕育并形成的。然而多元文化的碰撞并非只產(chǎn)生活力與創(chuàng)造力，還有可能產(chǎn)生矛盾和裂痕。當(dāng)矛盾或裂痕不可避免地出現(xiàn)時，社會組織能發(fā)揮利益表達(dá)和溝通政府和民眾的作用，有助于不同利益訴求的妥協(xié)，有利于彌合社會分歧。

美國、新加坡、中國香港都是典型的多元社會，真正能夠讓所有的不同群體利益和需要得以表達(dá)和幫助的，不是政黨，也不是政府，更不是利益集團(tuán)，而是活躍在民間的社會組織。在通常情況下，“為了增加政府對他們的關(guān)注和注意，社區(qū)組織成為政府的擁護(hù)者和政治積極分子?！盵5][美]皮特·F·伯恩斯．僅有選舉政治是不夠的［M］．北京：中央編譯出版社，2011：13.團(tuán)體組織也會通過與政府溝通而突出他們的利益需求并促使民眾響應(yīng)。從歷史和現(xiàn)狀來看，在多元社會里，還沒有任何一種組織形態(tài)或力量代表能夠?qū)⑸鐣M織取而代之，發(fā)揮黏合社會不同階層，促進(jìn)社會穩(wěn)定的強(qiáng)大作用。因此，通過社會組織黏合民眾，聚集少數(shù)利益群體，有助于增強(qiáng)社會的穩(wěn)定度。

（四）受到充分信任的制度執(zhí)行力

制度的執(zhí)行力是制度的生命，是制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。執(zhí)行力代表了一種決心，也代表了制定者和執(zhí)行者的公信力。人們會因為信任政府而認(rèn)為制度將獲得預(yù)期的、合乎規(guī)則的執(zhí)行，從而信任那些通過政府審核監(jiān)管的社會組織。這種信任成為連接政府、民眾和社會組織的心理紐帶，脆弱而堅韌。脆弱是指其容易因腐敗、瀆職等破壞制度的行為受損；堅韌是指其在憑借信任維系三者關(guān)系時，擁有令人訝異的堅韌度。這就是為什么發(fā)達(dá)國家和地區(qū)無一例外以嚴(yán)刑峻法懲處破壞規(guī)則者，決不姑息，不搞下不為例。破壞制度者一旦從破壞行為中獲利而不被相應(yīng)地懲處，“公地悲劇”將必然發(fā)生，到時轟然倒塌的，是整個社會的信任。而信任，不僅是市場經(jīng)濟(jì)下實現(xiàn)交易成本最優(yōu)的必要條件，更是現(xiàn)代和諧社會的基石所在。

（五）組織屬性非政治化

美國、新加坡、日本一方面積極鼓勵和資助社會組織提供社會服務(wù)和社會福利，另一方面從法律上明確規(guī)定非營利法人不得參與政治活動，從而引導(dǎo)社會組織與政府部門結(jié)成合作關(guān)系，避免了社會組織過多卷入政治而可能造成的社會不穩(wěn)定。社會組織非政治化的邏輯其實也很簡單：作為受到政府資助和扶持對象的非營利性社會組織，是不應(yīng)該涉足政黨政治或選舉政治的，如果那樣的話意味著公共支出或者說納稅人的錢沒有用在提高社會福利或提供公共服務(wù)上，而是用在了權(quán)力的爭奪中，這顯然是一種濫用，同時這也將造成一個巨大的隱患：政府有可能通過社會組織將政府的撥款轉(zhuǎn)移給與政府利益相關(guān)的政黨，從而造成假公濟(jì)私，造成腐敗。社會組織固然有表達(dá)利益訴求和維護(hù)基本權(quán)益的功能，但這種政治表達(dá)意愿和方式應(yīng)該是獨立和自主的，絕不能成為政黨或宗教勢力的代言人或馬前卒，否則社會組織不僅不會成為矛盾的緩沖和化解之處，反而可能成為撕裂社會的溫床。

1.鄧輝. 日本和新加坡社會組織在社會治理中的實踐與啟示［J］．廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2013（2）：38－41.

2.竺乾威. 有限政府與分權(quán)管理：美國公共管理模式探析［J］.上海師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013，42（3）：38.

*田豐，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共管理專業(yè)2011級研究生，中共深圳市直屬機(jī)關(guān)工作委員會團(tuán)工委副書記。