吳福平，劉 莉

根植于19世紀后期至20世紀初期現(xiàn)代性世界的公共行政理論，及其后相當長一個時期公共行政學(xué)流派或?qū)W派之爭表明，“能否解決好政治與行政的關(guān)系、事實和價值的融合等問題，成了新流派的試金石”；[注]王詩宗：《治理理論與公共行政學(xué)范式進步》，《中國社會科學(xué)》2010年第4期。能否超越管理主義與價值主義的“抽象對立”，可以作為“尋求效率與公共性的平衡”[注]郁建興，馮 濤:《尋求效率與公共性的平衡:從公共行政學(xué)發(fā)展史來看》,《思想戰(zhàn)線》2010年第1期。這一公共行政學(xué)發(fā)展史上最古老議題的有效和可能途徑。顯見不爭的是，大凡關(guān)涉人和人類社會問題的理論或?qū)嵺`，一旦脫離或者是忽略其所賴以存續(xù)的文化鏡像、文化面相，往往就會失去根本。這在公共行政學(xué)發(fā)展史上，可以認為是已然的事實。黑格爾在論及精神與自然實在性問題時指出，自然與精神都不是一個固定的自身完成之物，自然惟有在精神里才能達到它的目的和真理；精神也惟有揚棄并包括自然于其內(nèi)，方可成為真正的精神，方可證實其為精神。[注][德]黑格爾：《小邏輯》，賀 麟譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第212～213頁。在公共行政領(lǐng)域，誠如哈貝馬斯所說，只有當社會文化系統(tǒng)在市民社會中獲得高度的自治和空前的解放，并且與政治國家之間形成一種良性的互動關(guān)系，現(xiàn)代國家才具有不竭的合法性資源，社會才能獲得良性發(fā)展。[注][德]哈貝馬斯：《交往行動理論(第1卷)：行動的合理性和社會合理化》，洪佩郁，藺 菁譯，重慶：重慶出版社，1994年，第301～312頁。丹尼爾·貝爾則認為，當今時代，文化已成為我們文明中最有活力的組成部分，文化領(lǐng)域被認為是變革的發(fā)軔地。文化將永遠不會再把自己當成潛在社會結(jié)構(gòu)的一種“反映”，它要開啟一條朝向完全嶄新的世界的道路。[注][美]丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，嚴蓓雯譯，南京：江蘇人民出版社，2010年，第34頁。因而，文化的缺失，如戴維·約翰·法默爾所看到的，或可判定為是百余年行政管理和行政學(xué)史“充滿了計劃最終落空的記錄”以及推行的改革大都淺嘗輒止的根源。[注][美]戴維·約翰·法默爾:《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》,吳 瓊譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2005年,第315頁。究其原因，并非基于推行不力或用心不夠，而在于人們總是在理論與實踐、現(xiàn)實與理想、事實與價值之間或舉棋不定或拒絕往來，缺乏“系統(tǒng)思考”。杰克遜在《系統(tǒng)思考——適于管理者的創(chuàng)造性整體論》一書中回顧了迄今為止人們關(guān)于行政組織的9種“形象化比喻”，包括“機器”、“有機體”、“大腦”、“變遷和轉(zhuǎn)換”、“文化”、“政治系統(tǒng)”、“統(tǒng)治工具”、“心靈監(jiān)獄”、“狂歡節(jié)”等等。最后強調(diào)指出，把組織比喻成“文化”，“盡管在已知目前危機中以一種從屬方式出現(xiàn)，或許似乎更加有啟發(fā)性”。[注][英]邁克爾·C.杰克遜：《系統(tǒng)思考:適于管理者的創(chuàng)造性整體論》，高 飛等譯，北京:中國人民大學(xué)出版社,2005年，第32～37頁、第267～277頁。如果事實與價值本質(zhì)上從來沒有茍且過，那么，政治與行政當然也就從來不會茍合 ；[注][美]查爾斯·J.福克斯，休·T.米勒：《后現(xiàn)代公共行政》，楚艷紅等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年,第17頁。如果人類的一切活動無不是在創(chuàng)造文明，那么，無論是政治活動或者是行政活動，當然也就無不是文化活動。文化天然獨具的公共性、實踐性、治理性表明，在“第三種失敗”中，一個充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展與社會和諧的國家治理體系，應(yīng)當走向文化公共治理。

一、從文化看公共行政學(xué)史

1887年，威爾遜(W.Wilson)在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《公共行政研究》一文，開啟了公共行政學(xué)的研究傳統(tǒng)。經(jīng)由古德諾(F.J.Goodnow)的進一步闡發(fā)以及馬克斯·韋伯理想型的、合乎工具理性的科層制的推動，完成了威爾遜提出的政治與行政二分的任務(wù)，奠定了規(guī)范而系統(tǒng)的行政學(xué)理論基礎(chǔ)，構(gòu)成了公共行政學(xué)的古典范式——“科層制”范式?！翱茖又啤狈妒绞菍?9、20世紀之交的美國社會政黨分肥造成的嚴重危機以及工業(yè)化和經(jīng)濟增長帶來的諸多新問題、新現(xiàn)實的積極回應(yīng)，意味著傳統(tǒng)政治學(xué)策略、傳統(tǒng)民主制在國家治理結(jié)構(gòu)中的危機和失敗。政治與行政的分離看上去能夠、事實上也的確可以為解救這種危機、走出這種失敗獲得新的生機。然而，正當人們在歡呼理論和實踐的又一次勝利并將其奉為經(jīng)典時，不斷深入的行政實踐以及持續(xù)深化的理論探索，使得這種經(jīng)典范式日益暴露其局限性。20世紀30年代，在公共行政學(xué)日益興盛時，對公共行政學(xué)政治—行政二分法等基本原則的挑戰(zhàn)便開始了。人們?nèi)諠u意識到，公共行政人員不但擁有從事政治活動、直接或間接地參與決策的可能性；而且，自由裁量權(quán)事實上也給予了行政人員依據(jù)其掌握的專業(yè)知識和利用職務(wù)之便擺脫政治控制的可能性；同時，由“天才設(shè)計而由白癡管理”的科層制，日漸陷于“控制的怪圈”，導(dǎo)致了工具理性、“工具性工作觀”的橫行，[注][美]戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》，譚功榮等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第17頁。行政場域本該具有的“設(shè)計的美”、“過程的美”、“可持之恒久的價值之美”日漸丟失，[注][美]彼得·圣吉：《第五項修煉：學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)和實務(wù)》，張成林譯，上海：上海三聯(lián)書店，1997年，第172頁。勢必殃及政治所一廂情愿的價值追求，使得許多政治追求、政治宏愿大打折扣。這一事實只不過曾被一時的理論或?qū)嵺`的“勝利”所掩蔽。對政治—行政二分法等基本原則的挑戰(zhàn)，表明經(jīng)典公共行政學(xué)范式存在著幾乎是與生俱來的問題和矛盾。

第二次世界大戰(zhàn)后，人們在公共行政學(xué)領(lǐng)域達成的一個普遍共識便是對政治—行政二分及價值與事實分離的質(zhì)疑。20世紀40年代，兩位重要的公共行政學(xué)者赫伯特·西蒙和德懷特·沃爾多為此展開了長達半個世紀的爭論。沃爾多主張政治與行政不應(yīng)當清晰分界，二者之間存在著有機的相互關(guān)系；而且，如果行政的確是現(xiàn)代政府的核心，那么民主理論必然地也自然地會來擁抱公共行政。西蒙則認為，政治與行政都是價值因素和事實因素相互交叉、交融、交通的結(jié)果。公共行政完全可以有積極的、政治性的主動性決策內(nèi)容，而絕不會也不可能僅僅只是消極的、技術(shù)性的被動執(zhí)行。[注][美]赫伯特·A.西蒙:《管理行為》,詹正茂譯,北京:機械工業(yè)出版社, 2004年，第49～50頁。20世紀60年代，公共行政學(xué)內(nèi)部又相繼出現(xiàn)了公共政策、新公共行政、公共管理和新公共管理等多個既存在著矛盾而又相互關(guān)聯(lián)的流派。這些學(xué)派的研究大體上可界分為兩大陣營，并沿襲著兩種取向：效率取向與公共性取向。前者重視技術(shù)理性和實證方法，后者強調(diào)價值理性和規(guī)范方法。[注]顧昌武，劉云東:《西蒙-瓦爾多之爭——回顧與評論》，《公共行政評論》2008年第2期。這兩大陣營的持續(xù)紛爭，使得政府終始處于兩難之間。[注]張康之:《對政治與行政二分原則的審查》,《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第4期。為了滿足控制的需要，行政需要集權(quán)才更有效；出于民意表達和更廣泛的參與，政治過程則更需要民主。于是，效率與公共性成了公共行政學(xué)的兩個截然不同的面向，并且長期存在著緊張關(guān)系。為了解決政治與行政的關(guān)系，探尋事實和價值融合的可能，管理主義與價值主義都致力于平衡效率與公共性的關(guān)系；公共行政學(xué)的首要和根本的任務(wù)，正是如何尋求并保持政府在這種兩難之間的平衡。[注]L.E.Lynn，“The Myth of the Bureaucratic Paradigm:What Traditional Public Administration Really Stood for”，Public Administration Review，vol.61，no.2(2001)，pp.144～160.

行政學(xué)研究發(fā)展至此，一些重大的理論事件顯然值得關(guān)注。哈貝馬斯所建構(gòu)的社會理論最終踏上了文化“苦旅”，強調(diào)了社會文化系統(tǒng)與政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)的互動關(guān)系以及文化所應(yīng)有的地位、功能和作用。馬克·莫爾認為，公共管理的終極目標是創(chuàng)造“公共價值”。公共部門不應(yīng)當是“非產(chǎn)出部門”，否則，難以承擔(dān)創(chuàng)造“公共價值”的責(zé)任和義務(wù)。[注]Mark H.Moore，Creating Public Value:Strategic Management in Government(影印版)，北京:清華大學(xué)出版社，2003年，第28頁。斯托克的“公共價值管理”更強調(diào)國家的碎片化屬性與現(xiàn)狀，國家需要通過內(nèi)、外部網(wǎng)絡(luò)進行運轉(zhuǎn)，認為社會力量擁有解決政策問題的能力，與政策問題的解決密切相關(guān)。[注]Stoker, “Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?”American Review of Public Administration, vol.36, no.1, (2006), pp.41～57.“新公共服務(wù)理論”十分重視人的價值，倡導(dǎo)公民對話與公共利益的整合，堅持民主制的基石作用，強調(diào)公共責(zé)任的公共性及其與社會文化的公共性的內(nèi)在的和必然的聯(lián)系。[注][美]珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵》，丁 煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第32頁。盡管這些理論的一些基本假定，在提出時便受到了質(zhì)疑，如社會力量是否具備解決政策問題的能力、政府會否始終以公共利益為首要責(zé)任等等。然而，這恰恰說明，在文化缺失、缺位的前提下，未經(jīng)由公共價值、公共倫理的培育來喚醒行政主、客體的公共責(zé)任意識、權(quán)利義務(wù)意識，探尋效率與公共性的平衡或消減兩者之間緊張關(guān)系的所有企圖，很大程度上是緣木求魚。無可爭辯的事實是，無論是從社會學(xué)功能主義抑或是人類學(xué)符號主義路徑考察，包括社會管理活動在內(nèi)的人類一切活動，無不是在創(chuàng)造文明，也因此無不就是文化活動。從這個意義上說，一切社會問題以及公共行政中所面臨和出現(xiàn)的所有問題，本質(zhì)上無不就是文化問題；公共行政或公共管理，則完全可以看成是或者終始都應(yīng)當是一種文化公共管理。依據(jù)黑格爾的邏輯，管理行為、管理事件、行政事實，定然不是“一個固定的自身完成之物”，可以離開精神而獨立存在，惟有在精神里行政和管理才能達致它的目的和真理。因而，完全可以認為，一部公共行政的理論和實踐史，本然地應(yīng)當是一部文化史，而迄今所呈現(xiàn)和暴露的文化的缺失，正是導(dǎo)致政治與行政、事實和價值分離、管理主義與價值主義“抽象對立”的根本原因。

二、“第三種失敗”與文化公共治理

20世紀后半葉，在新危機、新潮流的強烈沖擊下，傳統(tǒng)的社會科學(xué)受到了嚴峻挑戰(zhàn)，治理理論應(yīng)運而生；政府失靈和市場失敗的并存，為治理理論提供了充足的空間。一定程度上，治理就是應(yīng)對經(jīng)典公共行政學(xué)危機的產(chǎn)物，甚至被認為代表了一種全新的公共行政或公共管理范式。治理理論的表現(xiàn)形態(tài)盡管各不相同，卻有著共同的理論企圖，即不再單一強調(diào)國家或市場，而試圖通過“新的組合”來完善和發(fā)展政治制度，消除科層制的缺陷以及為政府尋找適當?shù)亩ㄎ?，進而在更大程度上、更廣范圍內(nèi)、更寬領(lǐng)域里實現(xiàn)公共利益。然而, 無論是理論預(yù)見還是經(jīng)驗事實，都宣告了治理失敗的可能性。正如斯托克所看到的，市民社會各種機構(gòu)體制之間的矛盾和緊張關(guān)系，社會沖突的深度，公、私、志愿部門組織及其相互間鏈接的不完善，關(guān)鍵性伙伴的意見不一，領(lǐng)導(dǎo)者的失誤等等，都可為治理播下失敗的種子。[注][英]斯托克:《作為理論的治理:五個論點》,載俞可平主編《治理與善治》,北京：社會科學(xué)文獻出版社, 2000年，第212頁。對此，杰索普主張，治理既非是“國家的回退”也不是“向國家的回退”，國家需要保留自己對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力。[注][英]杰索普:《治理的興起及其失敗的風(fēng)險:以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》,載俞可平主編《治理與善治》,北京：社會科學(xué)文獻出版社, 2000年，第69頁。登哈特夫婦認為，政府需要在“元水平(meta-level)”上運行，以確保治理體系的民主原則和社會平等。[注][美]珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵》，丁 煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第60頁。然而，這樣的理論傾向，一方面要冒將政府請回來時可能將其痼疾一并帶回的風(fēng)險，另一方面，也導(dǎo)致了治理理論的一貫性受到損害和挑戰(zhàn)。這一被稱為“第三種失敗”的理論事件進一步表明，在未能喚醒行政主、客體的公共責(zé)任、公共利益、公共價值的背景下，尋求效率與公共性的平衡或消減兩者之間緊張關(guān)系的理論和實踐宏圖必然使人失望；而且，雄心勃勃的治理理論，想要消減政府及其他治理者的固有局限，特別是想要填補行政主體、行政對象(或行政客體)在德性問題上所留出的空白，恐怕需要文化的幫助，甚至只有文化才能提供這樣的幫助。理由在于：

其一，文化的公共性特質(zhì)，自然內(nèi)蘊的意義是，文化不僅有著教化的功用，也完全可以發(fā)揮其公共治理的功能和作用。

《周易·賁卦·彖傳》所說的“觀乎人文，以化成天下”，提出以“文”化“天下”的理想，便可以認為是關(guān)于文化公共治理功能的最早闡述。“文化”天然地是公共生活的一部分，可以認為，公共性既是文化發(fā)生的原因亦是其必然結(jié)果，文化終始地存在于公共生活領(lǐng)域，沒有公共性就沒有文化。韋伯雄辯地闡述了新教倫理對于資本主義社會發(fā)生、發(fā)展、繁榮的決定性作用；帕森斯和斯梅爾塞的功能主義經(jīng)濟社會學(xué)理論認為文化對于社會具有系統(tǒng)維持功能；諾思強調(diào)文化(意識形態(tài))是資源配置的“第三只手”，在無形中引導(dǎo)人們從事著社會交往活動，在很大程度上塑造了社會中的人。國際政治現(xiàn)實主義學(xué)派創(chuàng)始人漢斯·摩根索也曾指出：“在影響國家權(quán)力的具有定性性質(zhì)的三項人的因素中，民族性格和國民士氣是突出的因素，因為我們難以對它們進行合理的預(yù)測，也因為它們對于一個國家在國際政治的天平上有著持久并且經(jīng)常是決定性的影響。”[注][美]漢斯·摩根索：《國家間政治：權(quán)力斗爭與和平》，徐 昕等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第166頁。由此看來，文化的公共性特質(zhì)，其自然內(nèi)蘊的意義是，文化不僅有著教化的功用，且亦完全可以發(fā)揮其公共治理的功能和作用。英文中的“治理(governance)”一詞古已有之，指在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，與“統(tǒng)治(government)”的含義交叉。人們在20世紀80年代重新關(guān)注這一概念，并且提出“少一些統(tǒng)治(government)，多一些治理(governance)”的口號。用治理理論家羅茨的話來說：“治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會方式?！盵注][美]羅伯特羅茨：《新的治理》，載俞可平主編《治理與善治》，木 易譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000年，第86頁。治理理論認定，與“統(tǒng)治”行為不同的是，“治理行為不再是一元的、自上而下的行為，單向度的權(quán)力線也變成了多維度權(quán)力網(wǎng)，共同作用于社會事務(wù)”。[注]郁建興,黃紅華,方立明等：《在政府與企業(yè)之間——以溫州商會為研究對象》，杭州：浙江人民出版社，2004年，第2～3頁。也就是說，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用權(quán)威。政府可以也應(yīng)當動用新的工具和技術(shù)來控制和指引，且政府的能力和責(zé)任均在于此。依照中國古人以“文”來“化成天下”的理想與宏愿，以及文化天然獨具的公共性特質(zhì)，政府在“辦好事情”的過程中，完全可以動用“文化”這一可能亦可以稱得上是“新的工具和技術(shù)”來調(diào)控和指引公共事務(wù)及社會行為。因此，托尼· 本尼特主張把政策、制度與管理的背景與手段看做文化的重要領(lǐng)域和成分， 進而將文化研究視為特殊的“文化治理區(qū)域”，以便在文化研究主要問題框架內(nèi)重新審視“文化” , 強調(diào)文化既是治理的“對象” 同時又是治理的“工具”。[注]段吉方：《理論與經(jīng)驗: 托尼·本尼特與20 世紀英國文化研究》，《馬克思主義美學(xué)研究》 2009年第2期。

其二，公共行政學(xué)在社會管理或者是治理上，就其根本意旨而言，已經(jīng)走上了重塑公共精神、公共倫理和社會文化的全新路徑。

斯托克所闡發(fā)的“公共價值管理”與登哈特夫婦所倡導(dǎo)的“新公共服務(wù)理論”，與國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對“文化管理”這一嶄新的管理思想、管理理論或者說是管理模式，本質(zhì)上有著相近的理論意旨。文化管理又被稱為“基于價值觀的領(lǐng)導(dǎo)”、“柔性管理”、“自主管理”、“精神化管理”、“基于價值觀的管理”，等等。其中“基于價值觀的領(lǐng)導(dǎo)”或“基于價值觀的管理”是被使用較多的概念。鄒廣文認為，經(jīng)驗管理是人治，制度管理是法制，文化管理則是文治。文化管理的核心是人性假設(shè)發(fā)生了實質(zhì)性的變化。經(jīng)驗管理的人性假設(shè)是“經(jīng)濟人”，制度管理的人性假設(shè)是“機械人”，到了文化管理，人性假設(shè)可定位為“價值人”。“價值人”假設(shè)要求把組織中的每一個成員看成是“有血有肉、有著自我人性成長渴求的人”。[注]鄒廣文：《文化管理的理論訴求與實踐向度》，《理論視野》2007年第6期。對此，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的看法基本一致。如認為“文化一般被看作是控制一個組織內(nèi)成員認知和情感方面的群體價值觀，以及這些價值觀形成和被表達出來的方法。價值觀是塑造組織的一個驅(qū)動力量，絕不要低估價值觀的價值?！薄皞€人(領(lǐng)導(dǎo)人)和民眾兩者之間建立在強烈共享的內(nèi)在價值觀念基礎(chǔ)上的關(guān)系?！盵注]轉(zhuǎn)引自張 德，吳劍平 《文化管理——對科學(xué)管理的超越》，北京：清華大學(xué)出版社，2008年，第29～30頁。等等。與文化管理模式或?qū)W說極其類同的是，“新公共服務(wù)理論”希望開啟的共享利益和共同義務(wù)，“公共價值管理”對國家通過內(nèi)、外部網(wǎng)絡(luò)進行運轉(zhuǎn)的期待，沒有共通、共享、共有的價值觀的支持和參與，是難以想象的，也是無法實現(xiàn)的。

其三，高質(zhì)量的社會需要高質(zhì)量文化的支持，通過文化管理或治理可以為提升社會質(zhì)量提供現(xiàn)實途徑。

如果說公共行政或公共管理踏上“文治”之路，在當前僅是呈現(xiàn)為一種理論意趣或傾向，那么，新近關(guān)于社會質(zhì)量的概念及理論闡發(fā)，可以為這種意趣走向現(xiàn)實找到可能進路。社會質(zhì)量概念的提出是基于學(xué)界對“質(zhì)量”概念的重新解讀和界定。質(zhì)量不僅是一個結(jié)果的問題，而且也是一個過程的問題。質(zhì)量可以被看成是處于日常生活的行動者中的永遠變化、流動著的一種功能和彈性結(jié)構(gòu)?？迥?、布熱、菲利普斯和伯曼證明了質(zhì)量的概念可以被應(yīng)用到很多不同的領(lǐng)域：工作場所、健康、環(huán)境、家庭、性別和消費觀念、管理等。社會質(zhì)量作為社會學(xué)發(fā)展研究的新范式，近年來引起了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，一些從事社會發(fā)展研究、社會政策研究、社會保障研究的學(xué)者，從各自的角度出發(fā)將其應(yīng)用于不同的研究領(lǐng)域，取得了一些研究成果。盡管是一個產(chǎn)生于歐洲的研究理念，社會質(zhì)量已經(jīng)跨越歐洲邊界，開始在亞洲的許多國家和地區(qū)受到重視。從社會學(xué)研究的角度看，社會質(zhì)量范式有可能成為社會發(fā)展研究的主導(dǎo)性話語系統(tǒng)中的一支。在其創(chuàng)立者那里，社會質(zhì)量被定義為“人們在提升他們的福祉和個人潛能的條件下，能夠參與共同體的社會與經(jīng)濟生活的程度”。[注]Beck W，van der Maesen L，Walker A,The Social Quality of Europe，The Hague:Kluwer International,1997,p.32.從這個定義中可以看出，社會質(zhì)量關(guān)注的是人的福祉和潛能，關(guān)注的是人們對共同體生活的參與，并以此作為衡量社會進步的一個尺度?；谖幕烊华毦叩墓残裕梢哉J為，公共性既是文化發(fā)生的原因亦是其必然結(jié)果。高質(zhì)量的社會需要高質(zhì)量的文化的支持。吳福平在《文化管理的視閾：效用與價值》一書中對文化的力量與質(zhì)量作出了明確區(qū)分。認為文化力量是一種既有大小又有方向的矢量；文化質(zhì)量則是對文化力量所發(fā)揮的功能、效用、效值等的度量。高質(zhì)量的文化在推動經(jīng)濟增長與社會進步上具有根本意義。文化質(zhì)量的研究對于真正地、科學(xué)地、動態(tài)地指導(dǎo)文化管理實踐，維護區(qū)域社會文化安全，規(guī)避文化風(fēng)險以及“文化質(zhì)量周期”乃至于“組織生命周期”等，都具有根本意義。[注]吳福平：《文化管理的視閾：效用與價值》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2012年，第210頁。這意味著，區(qū)域社會的文化質(zhì)量與社會質(zhì)量天然地相關(guān)聯(lián)，文化管理或治理可以為提升社會質(zhì)量起到極其重要的推動、促進乃至于關(guān)鍵性、決定性的作用。

其四，文化治理也是解決“國家—社會”關(guān)系問題這一顯著政治難題的有效手段。

丹尼爾·貝爾在《資本主義文化矛盾》中，將社會分解成技術(shù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政治和文化三個領(lǐng)域，這三個領(lǐng)域并不互相重合，領(lǐng)域間的不相調(diào)和造成了社會的各種矛盾。技術(shù)經(jīng)濟系統(tǒng)的核心價值是效益、效率；政治系統(tǒng)強調(diào)的應(yīng)當是公平、正義，軸心結(jié)構(gòu)是表達與參與；現(xiàn)代文化的觸角則伸及所有體驗，當然可以包括政治體驗與經(jīng)濟體驗在內(nèi)。在文化領(lǐng)域，似乎“沒有什么是被禁止的，所有一切都待開發(fā)”，特別是伴隨著現(xiàn)代“新人”的出現(xiàn)，“是對組織的否定，地理和社會新邊疆的開拓，想要控制自然以及盡一切可能重塑自我的欲望及不斷增長的控制能力，甚至將過去的根基徹底拋棄也在所不惜。過去不再重要，重要的是未來”。因而，貝爾認為“國家—社會”的關(guān)系問題，很顯然是未來幾十年顯著的政治難題。尤其是在文藝先鋒派那里，即便是某種純粹的幻想，文化所付出的代價也極少，而往往還需要經(jīng)濟系統(tǒng)特別是政治系統(tǒng)來“買單”。[注][美]丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，嚴蓓雯譯，南京：江蘇人民出版社，2010年，第14頁、第20頁。由此可見，要解決今天及今后相當長一個時期或亦且可能是恒久性的國家治理難題，夯實哈貝馬斯所闡發(fā)的政治國家的合法性基礎(chǔ)，都亟須加強文化引領(lǐng)、文化治理。

綜上所述，因為試圖動用的是文化這樣一種有著天然獨具的公共性特質(zhì)的“工具”，來解救公共治理和國家政治難題，因而這一治理模式可被稱為“文化公共治理”。走向文化公共治理，是提升社會質(zhì)量的有效途徑，進而可望為解決好政治與行政的關(guān)系、事實和價值的融合找到可能的進路與出路，讓治理理論在主張“國家的回退”與“向國家的回退”之間，踏上一條“文治”的坦途。由此深入，公共行政學(xué)說，早該確立把人自身作為一種文化品來生產(chǎn)，并進而通過人，把精神所及的一切公共性領(lǐng)域，當做文化產(chǎn)品來生產(chǎn)的大胸襟、大氣度、大方略；而行政學(xué)史上既往所提出的一切行政方式、治理范式、公共管理模式，所創(chuàng)建的公共行政流派等，則必須服務(wù)和服從于文化管理或者說是文化公共治理；文化公共治理理應(yīng)也當然能夠承擔(dān)起引領(lǐng)、推進基于種種不同的公共管理、公共行政理論所構(gòu)建的公共管理理論、公共治理模式、所進行的公共行政活動的重任。在“第三種失敗”中，恐怕也惟有文化才能為創(chuàng)造“公共價值”、開啟共享的利益和共同的義務(wù)、平衡效率與公共性的關(guān)系鋪平道路。

三、走向文化公共治理：在培育國家文化軟實力中實現(xiàn)治理能力的全面提升

20世紀90年代，約瑟夫·奈提出了“軟實力”這一新概念。軟實力理論的核心思想是，國家的軟實力“主要來自三種資源：文化(在能對他國產(chǎn)生吸引力的地方起作用)、政治價值觀(當它在海內(nèi)外都能真正實踐這些價值觀時)及外交政策(當政策被視為具有合法性及道德威信時)”。[注]Joseph S.Nye,Jr.Soft Power，The Means to Success in World Politics,New York:Public Affairs,2004,pp.41～57.約瑟夫·奈等創(chuàng)建的“軟實力”理論有兩個維度：第一個維度是與以物理資源等為代表的硬實力相對的柔性力量；第二個維度是軟實力以國家為載體而存在。前者規(guī)定了軟實力的內(nèi)涵，后者使軟實力與國家權(quán)力相結(jié)合而成為軟權(quán)力。文化則是軟實力構(gòu)成因素整合的紐帶，文化軟實力不僅僅是軟實力的一個子概念，它也已經(jīng)成為軟實力問題研究的核心內(nèi)容，是指一國家或地區(qū)文化的影響力、凝聚力、感召力和競爭力等一些關(guān)于文化的有形或者是無形的作用，[注]牛文浩，王 琳：《文化軟實力三論》，《重慶科技學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)2011年第4期。包括文化的流動的、活態(tài)的、外溢的意識形態(tài)功能和效用等；而且，文化不僅是軟實力“三種資源”中的核心資源，也可以為國家軟實力、軟權(quán)力的培植、塑造，起到關(guān)鍵性作用，做出實質(zhì)性貢獻。

百余年成功與失敗相生相伴的公共行政理論和實踐探索，或許正是因其忽略了一個重要事實，即無論是國家或者是區(qū)域社會治理，就其終極目標言之，構(gòu)建和培育國家(或區(qū)域社會)軟實力，當是其首要的責(zé)任和重任。福山指出：“在縮減國家職能范圍的進程中，它們一方面削弱國家力量的強度，另一方面又產(chǎn)生出對另一類國家力量的需要，而這些力量過去不是很弱就是并不存在?！盵注][美]福山:《國家構(gòu)建——21世紀的國家治理與世界秩序》, 黃勝強，許銘原譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年，第37頁。福山所謂的國家層面的那種“過去不是很弱就是并不存在”的另一類力量，正是國家層面的社會資本，本質(zhì)上也就是約瑟夫·奈所界說的國家軟實力或軟權(quán)力，而且也可以說是軟實力“三種資源”中的核心資源——文化軟實力。毋庸置疑，無論是對于福山還是對于約瑟夫·奈來說，文化軟實力作為軟實力中的核心資源，是國家培育、塑造或治理的重要對象。國家開展文化公共治理，培育國家文化軟實力的迫切性體現(xiàn)于，如蘭德斯在被譽為“新國富論”的《國富國窮》一書中所指出的，“如果說我們能從經(jīng)濟發(fā)展史學(xué)到什么東西，那就是文化會使局面完全不一樣(在這一點上，馬克思·韋伯是正確的)”。而且，文化對一國經(jīng)濟發(fā)展所起以及能起的作用又是不同乃至于截然不同的?！巴瑯拥膬r值觀，也許在國內(nèi)因‘壞政府’而受阻，在別處卻得到施展?！盵注][美]戴維·S.蘭德斯:《國富國窮》，門洪華等譯，北京：新華出版社,2010年，第564～565頁。由此，可以進一步認為，國家或地區(qū)只有具備豐厚的“社會資本”，具有強有力的對內(nèi)和對外的文化影響力、凝聚力、感召力和競爭力等文化軟實力，才能讓國家可持續(xù)地端坐在“元治理”的寶座上，有效地破解丹尼爾·貝爾所說的顯著的“政治難題”，解決哈貝馬斯的所論及的政治國家的可能的合法性危機，彌合效率與公共性的緊張關(guān)系，成功地走出“第三種失敗”。特別值得一提的是，在今天這樣的全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代，依舊可以馴化出滅絕人性的恐怖暴徒，足見美國人類學(xué)家克利福德·格爾茨(Clifford Geertz)所闡發(fā)的人類受“文化控制”的嚴重性以及展開文化公共治理的重要性、緊迫性。國家在“元治理”的水平上，首先應(yīng)當也非常值得去開啟、關(guān)閉、調(diào)整或建制的，當是其文化；需要著力去培育、塑造的正是其文化軟實力。

四、結(jié)論與展望

21世紀的管理或治理研究已經(jīng)或正在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)折，就是從管“有”向理“無”的轉(zhuǎn)變?！坝小笨砂ǎ喝?、財、物、產(chǎn)、供、銷；“無”可包括：隱性知識、隱形秩序、隱藏動力。相應(yīng)的，文化研究也亟須從靜態(tài)的功能性的研究和描述，轉(zhuǎn)向動態(tài)的規(guī)律性的研究和實踐。文化公共治理功能的有效發(fā)揮，需要強化文化的這種動態(tài)的規(guī)律性、實踐性研究。事實表明，任何實踐一旦觸及文化，一般就會進入一種境界。這就無怪乎，日常生活和實踐中，經(jīng)?？梢月牭礁鞣N以文化名義或命名的行動和活動；乃至于人們的衣、食、住、行，只要有文化現(xiàn)身并參與其中，一般就會成為一道景觀。盡管有時亦有泛用、泛化的嫌疑，其所表達的正是一種關(guān)于文化的愿景和向往。國家和社會治理實踐踏上文治之路，其實質(zhì)是，不僅走上了文化這么一條綠色通道；而且，也意味著或者是證明了，經(jīng)過長期的探索和實踐，為了穿透政治與行政的壁壘，實現(xiàn)效率和價值的融合，國家治理可望進入一種新境界，乃至幾近于某種意義上的最高境界——通向文治之路。踐乎人文，方可化成天下。如果從“第三種失敗”可以導(dǎo)出公共管理應(yīng)當走向文化公共治理，那么，公共行政在文化公共治理中將有望既能有一個更為明確的值得追求的目標，也可以在文化公共治理中提升社會質(zhì)量并進而實現(xiàn)治理能力的全面提升。理論與事實都可以證實，人類智性將永遠不可能大規(guī)模地、有效地、令人信服地解決公共領(lǐng)域的諸如“囚徒的困境”和“公地悲劇”等頑疾。公共行政只有添上文化的“油”，才有望重獲力量；插上文化的翅膀，方能在最根本的意義上解決效率與公共性的平衡問題，以期重展新姿。公共行政的方向，理當在文化的引領(lǐng)和撐扶下實現(xiàn)文治，創(chuàng)造出富有價值的“效率”和富有價值的“公共性”， 進而在精心培育、塑造國家文化軟實力的同時，達致文化了的經(jīng)濟，文化了的社會，文化了的世界！