袁明旭

云南是一個邊疆多民族地區(qū)，邊疆治理在國家政治生活中發(fā)揮著日益重要的作用，是國家重要的政治任務之一。邊疆治理是一項復雜重大的社會系統(tǒng)工程，需要各級政府和人民齊心共治，尤其需要邊疆各族人民發(fā)揮主體性基礎作用。長期以來，黨和政府重視政治吸納問題，通過各種制度建構和政策安排，把各族民眾中的精英分子吸納到主流的政治生活之中，通過這種精英吸納模式實現(xiàn)由政府主導的、各族人民優(yōu)秀代表參與的邊疆治理，以此實現(xiàn)邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展。隨著社會轉型的深入和我國民主法治建設的加速，這種精英吸納模式迫切需要轉型到公眾政治參與的模式，以實現(xiàn)邊疆的良善之治。

一、云南邊疆治理中的精英吸納模式特點分析

政治吸納是政治系統(tǒng)獲致和維系政治統(tǒng)治合法性的基本方法，是政治系統(tǒng)中的統(tǒng)治者通過建立特定的制度體系，采取各種方法和手段把特定的社會群體及其成員納入到國家的主流政治生活之中的活動。任何政治體系和統(tǒng)治者，即使是專制極權的統(tǒng)治者也不可能完全由其一人統(tǒng)治，也需進行政治吸納搜羅一定數(shù)量人員來充當其實現(xiàn)有效控制的工具。在前民主社會中，政治吸納只是針對極少數(shù)特定的社會階層及其成員，對大多數(shù)的社會成員則實質上是實行政治排斥。隨著民主政治的發(fā)展，政治吸納演化為普遍性的公民政治參與。民主社會中的政治參與實際上是一種開放性的、平等的政治吸納，它使所有的公民都平等無歧視地成為了國家政治生活體系中的一分子。這種政治吸納與傳統(tǒng)社會中的政治吸納具有本質上的區(qū)別。隨著民主政治建設的推進，我國政治吸納逐漸向公民政治參與邁進，云南邊疆治理中的政治吸納也逐漸由精英吸納模式向公民參與模式轉型。

長期以來，云南邊疆治理主要是一種精英吸納模式。這種模式是統(tǒng)治者采取特定的方式把社會精英分子納入到政治體系的核心圈，注重發(fā)揮精英分子的作用，而普通大眾則處于政治體系邊緣。這種統(tǒng)治模式是根據(jù)社會成員的地位身份而實施等級化、分層化統(tǒng)治的一種管理模式，具有選擇性、偏向性、局部性、分隔性的特點。云南邊疆治理中的精英吸納模式的特點具體表現(xiàn)在以下方面：

其一，以民族區(qū)域自治制度吸納主體民族。即通過民族區(qū)域自治制度的實施把邊疆主體民族納入到國家的政治體系之中。民族區(qū)域自治制度既是我國的基本政治制度之一，也是把邊疆主體民族制度化地納入國家政治體系之中的重要政策。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》確定我國實行民族區(qū)域自治，之后成為了一項重要政治制度。1984年通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，確立了民族區(qū)域自治制度在國家體制中的法律地位。在邊疆治理中，陸續(xù)建立了民族自治政權機構。至20世紀90年代，全省共建立了8個民族自治州和29個自治縣。通過這樣的制度安排，在少數(shù)民族的主要聚居區(qū)設立了自治機構，把主體民族納入了國家的主流政治體系之中，從國家基本政治制度層面上初步實現(xiàn)了主體民族的政治吸納，獲得了主體民族對新政權的認同。這對政權的建立、維護和鞏固起到了重要作用。

其二，以政治安排機制吸納民族精英分子。即通過具體的方法把少數(shù)民族上層人士吸納到政治體系的權力中心，使其成為權力圈層中的一分子。云南在建立民族民主聯(lián)合政府和社會改革中，非常重視少數(shù)民族上層人士在其民族群眾中的廣泛影響，在各級人大代表、政協(xié)委員中，都安排了一批少數(shù)民族上層人士，有的被選為自治州、自治縣的主要領導。通過這樣的方式，消除了少數(shù)民族精英的對立情緒、疑懼心理和等待觀望態(tài)度，使他們積極地向黨和政府靠攏，支持各項社會改革，對政治系統(tǒng)產(chǎn)生了認同感和歸屬感，獲得了政治上的合法身份，自覺地把自己作為政權體系中的一員并在其民族中積極發(fā)揮自己的領導影響力。

其三，以政治溝通的方式吸納民族精英分子。即通過加強政治溝通，從政治情感上把少數(shù)民族尤其是民族精英吸納到政治體系中來。通過自上而下和自下而上地組織從中央到地方的各層次的民族訪問團、慰問團、參觀團等形式增強與少數(shù)民族尤其是上層人物的情感聯(lián)系，增強其對政治體系的認同。1950年6月，中央決定首先向西南派出民族訪問團，分別深入川、康、滇、黔民族地區(qū)進行訪問。中央民族訪問團對少數(shù)民族的上層人物或各界代表人物進行了個別訪問，根據(jù)不同地區(qū)和民族的具體情況，召開了各種座談會、各民族代表會或民族聯(lián)誼會；召開了群眾大會，傳達中央人民政府對各兄弟民族的深切關懷，宣傳共同綱領的民族政策。1956年10月中央又派出慰問團前往四川、云南少數(shù)民族地區(qū)進行慰問。與此同時，云南省政府和地區(qū)政府也相應地組織和派出了民族訪問團和慰問團對民族地區(qū)進行訪問慰問。云南各級黨委和政府還組織少數(shù)民族觀禮團、參觀團進行自下而上的對國家各級政府政權的了解和認知。通過這種自上而下和自下而上的密切的政治溝通，使邊疆各民族尤其是少數(shù)民族上層人士加深了對黨和政府的認同和信任。

其四，以干部選任體制吸納民族精英分子。即通過實行培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部的制度，把少數(shù)民族中的精英分子吸納到國家的政權體系之中。首先，吸收大批少數(shù)民族優(yōu)秀人才參加到政權組織中來。20世紀50年代初云南省提出“只要擁護中國共產(chǎn)黨的政策，歷史清楚，和少數(shù)民族有密切聯(lián)系，積極為群眾辦實事的，一律‘來者歡迎’”的方針，從各少數(shù)民族中吸收了大批民族精英參加工作。1954～1956年，在邊疆地區(qū)吸收了一批在民主建政、民主改革、農(nóng)業(yè)合作化運動中涌現(xiàn)出的少數(shù)民族積極分子參加工作。其次，創(chuàng)辦民族學院和民族干部學校，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部。1951年創(chuàng)辦云南民族學院，開始正式地大規(guī)模地培養(yǎng)少數(shù)民族干部和各類專業(yè)人才。再次，提拔和任用少數(shù)民族干部。1954年云南省委把培養(yǎng)少數(shù)民族出身的領導干部，作為民族干部工作的核心，大膽破格提拔和使用少數(shù)民族干部。

其五，以政黨組織吸納民族精英分子。即主要通過黨的各級組織尤其是基層組織吸納各民族中的優(yōu)秀分子。黨的基層組織是中國共產(chǎn)黨在廣大農(nóng)村和城市社區(qū)所建立的吸納社會基層優(yōu)秀分子的組織機構。基層組織覆蓋面更加寬廣，數(shù)量巨大，直接面向廣大群眾，可以較大范圍和較大規(guī)模吸納少數(shù)民族中的優(yōu)秀精英人物。

二、云南邊疆治理中精英吸納模式所面臨的挑戰(zhàn)

在云南處于社會主義初級階段低層次的狀況下，在社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展發(fā)育程度較低的社會里，精英吸納模式具有吸納成本低、見效快、有一定代表性的優(yōu)勢。但隨著社會轉型和發(fā)展，這種吸納模式面臨著合法性、合理性、代表性、有效性以及適應性等方面的挑戰(zhàn)。

其一，公民民主意識的勃發(fā)質疑著精英吸納模式的合法性。我國政治建設和政治文化的發(fā)展，催生著公民民主政治意識的高漲和政治參與的需要，使各民族政治文化的現(xiàn)代性元素不斷萌發(fā)和增長，這些新元素包括：一是各民族公民的權利意識、主體意識、平等意識、自主意識和觀念不斷強化，對政治權利和利益的訴求也不斷增加。二是各民族公民的政治參與意識不斷增強。隨著利益分化和社會分層的不斷深化，使得各民族公民逐步意識到了利益的實現(xiàn)維護與政治之間的密切關系，由此萌發(fā)了參與政治生活的自主性和自覺性。三是各民族公民的民主法治意識不斷增強?，F(xiàn)行的精英吸納模式?jīng)]有建立健全如競爭性選舉的具體代表機制，只關注極少數(shù)的精英分子，而對廣大普通民眾則缺乏相應的有效機制和方法把其吸納到國家政治生活之中，其利益訴求和政治參與要求無法得到滿足，其權益無法得到有效維護。長此以往，就會滋生不滿、對立、怨恨的情緒，產(chǎn)生對政治體系的疏離和不認同。這對精英吸納模式產(chǎn)生了嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)。

其二，政治制度的適應性缺失影響著精英吸納模式的合理性。制度的適應性就是政治制度根據(jù)社會和時代的變化和要求，主動自覺地滿足和實現(xiàn)社會公眾所提出的新需求和愿望，并能夠有效處置所產(chǎn)生的各種新問題的能力。在邊疆治理中，由于政治制度改革的滯后，政治制度化的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟變革，導致政治制度的適應性缺失。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是政治體系的結構性功能失調。政治體系的權責結構、職能結構、規(guī)模結構等不盡合理，政企、政資、政事、政社分開還不到位。二是政治體系的容納度不高。當前的政治體系還缺乏足夠的政治參與渠道和有效的參與方式以滿足各族民眾的需求，產(chǎn)生了大量非制度化的政治參與。精英吸納模式難以充分體現(xiàn)不同利益群體的多樣化要求，非制度化的參與在當前的社會生態(tài)下往往容易引起黨政部門的重視而使問題得以較快解決，陷入一種令人困惑的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的怪圈。三是政治體系的認同遇到挑戰(zhàn)。由于民族政策價值取向和媒體宣傳的偏差，導致民族問題的過度泛政治化，各民族群眾在國家認同時還糾集著民族認同，各族群眾自覺或不自覺地尋求著民族的利益訴求，尤其在多民族自治地方和跨境民族地區(qū)顯得較為突出，從而使各民族的民族意識逐漸增強，在追求和維護本民族的經(jīng)濟、政治、文化利益時容易與其他民族產(chǎn)生沖突。民族意識的強化和民族認同的加強容易導致國家認同的逐漸弱化。

其三，經(jīng)濟轉型加速催生著精英吸納模式的創(chuàng)新性。自20世紀80年代以來，云南邊疆與全國其他地區(qū)一樣，經(jīng)濟體制從高度集中的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，是經(jīng)濟體制和經(jīng)濟結構的全面轉型。經(jīng)濟轉型催生了獨立多元的具有自身利益訴求的經(jīng)濟利益主體,精英人物難以再從整體上代表各自所屬的少數(shù)民族群體。在市場經(jīng)濟體制下，政府、企業(yè)、社團、家庭、公民等都成為具有自身利益訴求的獨立經(jīng)濟主體，國家法律明確承認和保護個人有追求自身利益的自由和權利。由于各少數(shù)民族不是獨立統(tǒng)一的組織和利益實體，各民族精英就難以再自然地發(fā)揮過去的各民族利益代言人的作用，無法全面地代表各民族群眾的多元化的利益訴求。

其四，全面的利益分化侵蝕著精英吸納模式的整合性。改革開放之后，隨著經(jīng)濟轉型的逐漸深化和滲透，云南邊疆地區(qū)各民族民眾之間的利益分化不斷加速，呈現(xiàn)全面性和快速性的態(tài)勢。由于云南邊疆的特殊性，其利益分化的廣度、深度、速度都是前所未有的。在中央與地方之間、區(qū)域之間、地區(qū)內部、城鄉(xiāng)之間、城市內部、農(nóng)村內部、階層之間、部門(行業(yè))之間、部門內部以及民族之間、民族內部都產(chǎn)生了較為明顯的利益分化，產(chǎn)生了不同的利益主體，分化出了不同的利益群體，并且這種分化還將日漸深入。這種全面的利益分化及其所產(chǎn)生的利益主體和要求的多元化，對傳統(tǒng)的精英吸納模式的利益整合能力形成了全面的挑戰(zhàn)。在資源稀缺永恒不變的制約下，由利益分化帶來的利益矛盾沖突就在所難免，并且呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢。這對政府的利益整合能力和精英吸納模式提出了嚴峻的考驗。

其五，新社會階層的生發(fā)彰顯著精英吸納模式的局限性。自20世紀80年代之后，云南與全國其他地區(qū)一樣，逐步產(chǎn)生了新的社會階層。新興社會階層出于對自身利益的關心而普遍具有社會參與的主動性，較為關注社會公共事務，對自身權益具有較強的敏感性，他們思想觀念較新，大多具有較強的法治、民主、平等、自主、參與、權利、競爭意識和訴求，其價值取向和選擇呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢。傳統(tǒng)的精英吸納模式?jīng)]有及時進行變革而難以適應時代發(fā)展的要求，致使新興社會階層普遍處于社會的邊緣，難以進入社會政治生活的中心，在社會政治的夾縫中尋求和拓展生存空間，其歸屬感普遍較弱。

其六，政治文化水平的提高消解著精英吸納模式的有效性。由于教育的發(fā)展，云南各族人民的文化素質普遍提高，其政治意識也相應得到啟蒙和發(fā)展。隨著政治文化水平的不斷提高，他們對權力和官員的依附性有所減弱，對平等、自由、權利、公正、民主的訴求在不斷增強，從而導致各族群眾中精英的政治影響力有所下降。政治文化的這種變化，需要傳統(tǒng)的精英吸納模式向現(xiàn)代的公民參與模式自覺轉型。

三、云南邊疆治理中政治吸納模式轉型的路徑選擇

政治吸納模式從精英吸納向制度化的公民參與模式轉型勢所必然。為實現(xiàn)政治吸納模式的自覺轉型，可以選擇以下路徑和方法。

其一，加快政治體制改革，提高政治的制度化水平。通過推進政治體制改革，加快公民參與模式的構建，把每個公民都吸納進國家政治生活之中。一方面，要加快對我國多年來政治生活中的各種經(jīng)驗做法和規(guī)章制度的梳理和細致審核，把其中行之有效、科學合理的部分提升為全面推廣實施的制度安排，使之穩(wěn)定化、程序化、長效化、制度化，使政治組織和施政程序獲得公認的價值內容和穩(wěn)定性質。另一方面，加強政治體制改革，提高政治的制度化水平。要營造政治體制改革的輿論氛圍，達成改革共識，果斷啟動改革議程。要秉持公正、民主、人權、法治等理念，果斷對一些阻礙社會發(fā)展的不公平制度進行徹底變革，如戶籍和信訪制度等，拓寬、創(chuàng)新公民參與的渠道，提高公民有序政治參與的水平。要強化制度的權威性和實效性，把懸浮于現(xiàn)實政治生活之外的“制度”貫徹落實。要重視政治機制建設，把根本性的宏觀政治制度細化為具有操作性和程序性的方法,將好的制度安排貫徹落實到實際政治生活之中。在重視頂層設計的同時，把制度的創(chuàng)新、執(zhí)行、評估與績效等有機結合，通過提高政治制度化水平來提升公民有序參與的水平，實現(xiàn)政治吸納模式的全面轉型。

其二，加快公共組織的功能性轉型，加強公共組織的建設和發(fā)展社會組織。一是要加強黨和政府的現(xiàn)代化建設，加快組織的功能轉型。黨和政府提出了要建設法治型、服務型、責任型、學習型政府的要求，建設學習型的現(xiàn)代化政黨，提高黨的依法執(zhí)政、科學執(zhí)政、民主執(zhí)政的水平。同時，要加強基層政府和黨的基層組織的現(xiàn)代化建設，建立健全黨和政府主導的維護各族群眾的權益機制，加快組織功能由過去的重約束管制向激勵服務轉化。二是要加快公益性事業(yè)單位分類改革，為各族公民提供廣覆蓋、多層次的平等的公益服務。事業(yè)單位的發(fā)展是一種更廣泛而被長期忽視的更有效的持久性政治吸納方式。通過改革，加快建立起功能明確、運行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制，構建政府主導、社會力量參與的公益服務新格局，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系，全面解決公民的讀書、看病、出行、就業(yè)、住房、養(yǎng)老困難等基本生存需求問題。三是要重視和加快社會組織建設，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社會組織吸納民眾和參與社會管理的基礎性作用。加大社會組織建設的力度，要轉變觀念，認識到社會組織的重要性，“實際上，吸收新的團體進入政治體制，意味著該政治體制權力的擴大”。[注][美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第129頁。要為社會組織的發(fā)育發(fā)展創(chuàng)造條件，新興社會階層可以建立自己的社會團體，如農(nóng)民工可以建立自己的工會組織，私營企業(yè)主可以建立自己的協(xié)會等。

其三，大力發(fā)展市場經(jīng)濟，深化利益分配制度改革，加大邊疆民族地區(qū)扶貧力度。在邊疆治理過程中，邊疆地區(qū)黨委和政府必須始終矢志不渝地貫徹落實科學發(fā)展觀，切實轉變職能，大力發(fā)展市場經(jīng)濟，加強基礎設施建設和提供公共服務。要加快深化收入分配制度改革，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。完善勞動、資本、技術、管理等要素按貢獻參與分配的初次分配機制，加快健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節(jié)機制。深化企業(yè)和機關事業(yè)單位工資制度改革，推行企業(yè)工資集體協(xié)商制度，保護勞動所得。同時，加大云南邊疆地區(qū)扶貧開發(fā)力度，調整優(yōu)化現(xiàn)行扶貧政策。在加大扶貧濟困的工作中，既要學會和注重市場化扶貧方式的運用，又要學會和注重采取政策式扶貧,積極與上級政府尤其是中央政府進行溝通，主動爭取中央政府的政策支持，通過政策的傾斜優(yōu)惠獲取發(fā)展的先機和條件的改善。

其四，加強政治文化建設，更新傳統(tǒng)政治觀念。公民政治文化發(fā)展是實現(xiàn)公民參與模式轉型的思想基礎。首先，邊疆民族地區(qū)黨和政府要真正高度重視教育事業(yè)的發(fā)展，全面貫徹落實科學發(fā)展、人才興滇、橋頭堡戰(zhàn)略等戰(zhàn)略，果斷進行教育體制改革，摒棄應試教育模式，在繼續(xù)發(fā)展職業(yè)和高等教育的同時，盡快實施十二年制義務教育。其次，各級領導干部必須更新觀念，摒棄官本位，培養(yǎng)現(xiàn)代政治文化，為公民政治參與創(chuàng)造條件。領導干部還應該“轉換領土邊疆理念及其建設與發(fā)展的模式，使之從國家安全和國家利益的維護屏障理念轉換到拓展支點理念上來”，[注]何 明：《邊疆觀念的轉變與多元邊疆的構建》，《云南師范大學學報》(哲學社會科學版)2013年第5期。通過拓展公民政治參與，廣泛吸納廣大民眾齊心協(xié)力進行邊疆治理。再次，重視創(chuàng)新和拓展政治社會化的渠道和方式。創(chuàng)新傳統(tǒng)政治社會化的方式和內容，采取多樣化的方式進行豐富的政治社會化活動，如采取公開討論等啟發(fā)式的方式，采取制度化的公民聽證會、直接選舉等參與式的方式。在政治社會化的內容方面，除了傳統(tǒng)的政治意識形態(tài)宣傳教育，還應該加強政治基本常識的啟蒙宣傳教育，培育公民基本的政治技能。同時，要努力提高黨和政府的公信力，注重政治文化的宣傳教育。最后，要拓展政治社會化的渠道和方式，積極利用互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介，倡導、宣傳和推行現(xiàn)代政治文化。各級黨委和政府要順應時代發(fā)展趨勢，認可公民網(wǎng)絡參與方式，進行主動積極引導，把網(wǎng)絡參與作為公民政治參與的一種制度化方式。