朱健健，牟濤

（日照市水利局，山東日照 276826）

關(guān)于河道采砂管理問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

朱健健，牟濤

（日照市水利局，山東日照 276826）

文章總結(jié)了河道采砂管理的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并提出了完善河道采砂管理體制，加大執(zhí)法力度等方面的建議。

河道采砂；管理體制

近年來(lái)，我國(guó)建筑市場(chǎng)迅猛發(fā)展，對(duì)作為重要建筑用材的河砂需求量越來(lái)越大，使得河砂價(jià)格高漲。河道采砂是一個(gè)暴利行業(yè)，涉及人員面廣而且成分復(fù)雜，執(zhí)法管理難度較大。加強(qiáng)河道采砂管理是確保防洪安全的現(xiàn)實(shí)需要，是確保城鄉(xiāng)供水安全的重要保障，是確保生態(tài)安全的客觀要求，是政府執(zhí)政為民的根本要求。目前我國(guó)對(duì)于河道采砂的監(jiān)管還存在管理體制不順暢、監(jiān)管不嚴(yán)格、處罰力度不夠、違法調(diào)查取證難等問(wèn)題。

1 河道采砂管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1 體制機(jī)制存在缺陷

河砂是河床的重要組成部分，也是國(guó)家重要的礦產(chǎn)資源，具有河床構(gòu)成因素和國(guó)家礦產(chǎn)資源的雙重屬性，這決定了管理法規(guī)和管理體制上的交叉性。從部門(mén)職責(zé)分工的角度看，水利、國(guó)土在采砂行為的監(jiān)管上存在“競(jìng)合”關(guān)系，而交通與水利部門(mén)之間是一種行政配合關(guān)系。由于我國(guó)《河道采砂許可制度實(shí)施辦法》尚未出臺(tái)，目前依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，河道采砂申請(qǐng)者應(yīng)先到水行政主管部門(mén)辦理《河道采砂許可證》，然后再到國(guó)土部門(mén)辦理《采礦許可證》，并分別交納采砂管理費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，方可采砂。

然而，這種看似嚴(yán)格、規(guī)范的水利、國(guó)土雙重審批機(jī)制，在實(shí)踐中存在不少問(wèn)題。一是兩部門(mén)分別許可制與行政許可法的規(guī)定不一致。二是存在脫離水利部門(mén)的單部門(mén)違規(guī)審批。部分采砂者直接到國(guó)土部門(mén)辦理采砂申請(qǐng)手續(xù)，國(guó)土部門(mén)受理后不將申請(qǐng)移交水利部門(mén)，而是直接批準(zhǔn)采礦或者拍賣(mài)采砂權(quán)。導(dǎo)致采砂者不顧河道安全，嚴(yán)重違法超采。三是一些地方成立了隸屬于建設(shè)部門(mén)的河道管理機(jī)構(gòu)。由建設(shè)部門(mén)行使河道管理權(quán)，而防汛責(zé)任和河道執(zhí)法責(zé)任仍由水行政主管部門(mén)承擔(dān)。

這種多部門(mén)管理體制的存在，不僅導(dǎo)致了河道采砂監(jiān)管主體、責(zé)任不明確，管理部門(mén)權(quán)利與責(zé)任不統(tǒng)一，個(gè)別部門(mén)重發(fā)證和收費(fèi)、輕監(jiān)管，甚至出現(xiàn)亂作為等問(wèn)題，給水利部門(mén)的執(zhí)法制造了困難，不利于打擊河道非法采砂行為。

1.2 調(diào)查取證、勘驗(yàn)難度大

在查處河道非法采砂案件中，取證工作十分危險(xiǎn)，也十分困難。一是一些采砂者為了躲避執(zhí)法人員的巡查，往往選擇在深夜挖砂，而河道采砂點(diǎn)遠(yuǎn)離市區(qū)，人煙稀少，部分非法采砂者與黑社會(huì)勢(shì)力聯(lián)系緊密，在調(diào)查取證過(guò)程中，執(zhí)法人員人身安全受到威脅。二是水利執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)。水政監(jiān)察人員只能將采砂機(jī)具作為采砂的證據(jù)進(jìn)行登記保存7d。在具體執(zhí)法中，一些非法采砂者充分利用法律上的空隙，不配合調(diào)查取證，不同意制作詢(xún)問(wèn)筆錄，拒不簽字承認(rèn)。等待7d以后，到水行政主管部門(mén)要求解除登記保存，取回采砂機(jī)具，案件調(diào)查陷入被動(dòng)。三是水利勘查市場(chǎng)不夠健全。對(duì)非法采砂現(xiàn)場(chǎng)要進(jìn)行嚴(yán)格的勘查，對(duì)采砂深度、數(shù)量、位置、范圍、危及河道和堤防安全的程度、造成的損失等要全面勘查，勘查結(jié)果將作為水行政執(zhí)法辦案的依據(jù)，也作為是否應(yīng)當(dāng)移交公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事處罰的依據(jù)。目前僅依靠水政監(jiān)察人員和工程管理人員鑒定十分困難，且其鑒定結(jié)果也不夠準(zhǔn)確和中立。

1.3 監(jiān)管力度不夠，執(zhí)法能力有限

一是借河道清淤的名義盜采河砂。個(gè)別地方政府借防汛指揮機(jī)構(gòu)的清障通知，將河道內(nèi)砂土作為障礙物進(jìn)行清淤，要求國(guó)土部門(mén)對(duì)這部分砂土進(jìn)行拍賣(mài)，中標(biāo)人向地方政府繳納部分補(bǔ)償金，進(jìn)行采砂作業(yè)。事實(shí)上，由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)水行政主管部門(mén)的批準(zhǔn)和嚴(yán)格的監(jiān)管，真正的淤泥沒(méi)有清除，河道卻被破壞，嚴(yán)重影響河道行洪安全。二是監(jiān)管力度不夠。由于沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的河道管理機(jī)構(gòu)，對(duì)河道進(jìn)行監(jiān)督管理。受執(zhí)法人員數(shù)量限制，水利部門(mén)很難派出人員24h進(jìn)行河道巡視，僅靠水政執(zhí)法人員的日常巡查和周?chē)罕姷呐e報(bào)，對(duì)河道非法采砂的打擊遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)水政監(jiān)察人員編制、數(shù)量嚴(yán)重不足，難以適應(yīng)執(zhí)法任務(wù)需要。

1.4 處罰力度不夠

山東省對(duì)一般違反河道采砂管理法規(guī)的處罰只能根據(jù)《河道管理?xiàng)l例》、《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》等，給予警告、罰款、沒(méi)收非法所得等三種行政處罰，明顯缺乏打擊力度。主要表現(xiàn)在：一是罰款數(shù)額較低。相對(duì)非法采砂帶來(lái)的暴利，對(duì)于采砂者處以十萬(wàn)以下的罰款，導(dǎo)致違法者的違法成本太低，過(guò)罰不相當(dāng)。二是沒(méi)收違法所得可操作性不強(qiáng)。由于盜采河砂行為大多發(fā)生在夜間，采砂者容易轉(zhuǎn)移非法砂土或者出售。如果第一時(shí)間水政執(zhí)法人員沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，很難界定違法者盜采河砂的實(shí)際數(shù)量，銷(xiāo)售收入等具體信息，也超出了水行政主管部門(mén)的檢查權(quán)限。三是刑法規(guī)定不明確，入刑難。刑法中沒(méi)有對(duì)河道采砂犯罪或者破壞河道工程的犯罪進(jìn)行明確規(guī)定。目前，全國(guó)各地非法采砂追究刑事責(zé)任的案例中，以盜竊罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、非法采礦罪等罪名追究責(zé)任。量刑標(biāo)準(zhǔn)不一樣，導(dǎo)致刑責(zé)不統(tǒng)一，加大了對(duì)非法采砂行為追究刑事責(zé)任的難度。

2 幾點(diǎn)建議

2.1 理順河道采砂管理體制

河砂首要價(jià)值是維護(hù)河道生態(tài)和安全的社會(huì)價(jià)值，其次作為礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。根據(jù)法律規(guī)定，河道的主管部門(mén)是水利部門(mén)或流域管理機(jī)構(gòu)。因此，可以根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，參照《長(zhǎng)江河道采砂條例》規(guī)定，將河道采砂的審批交由水利部門(mén)統(tǒng)一受理，審批過(guò)程中國(guó)土部門(mén)提出意見(jiàn)。同時(shí)，將河道采砂的審批納入各地行政服務(wù)審批大廳聯(lián)審聯(lián)驗(yàn)工作流程，在水利部門(mén)未受理、審批的前提下，國(guó)土部門(mén)不能受理審查。

2.2 積極培育水利監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，壯大水利第三產(chǎn)業(yè)

一是完善相關(guān)法律法規(guī)，允許有資質(zhì)的水利勘查機(jī)構(gòu)對(duì)違法案件進(jìn)行勘驗(yàn)并出具鑒定報(bào)告。二是應(yīng)當(dāng)加大政府投入力度，加強(qiáng)水政執(zhí)法配套設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，培育水利監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，壯大水利第三產(chǎn)業(yè)，為水行政管理和水政執(zhí)法提供技術(shù)支持。三是出臺(tái)相關(guān)扶持政策，支持組建一定數(shù)量和一定規(guī)模的有資質(zhì)的水利勘測(cè)設(shè)計(jì)單位，以滿(mǎn)足日常的監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)察需要。

2.3 設(shè)立河道管理機(jī)構(gòu)，壯大執(zhí)法隊(duì)伍

河道管理實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。各大中型河道安排一名地方行政首長(zhǎng)擔(dān)任“河長(zhǎng)”，對(duì)河道管理負(fù)責(zé)。市（縣）一級(jí)應(yīng)設(shè)立河道管理處，隸屬于水利部門(mén)，對(duì)河道進(jìn)行監(jiān)督管理。各主要河道應(yīng)設(shè)河道管理站（所），由公安機(jī)關(guān)配備干警聯(lián)合辦公。河道清淤工作，由河道管理處提出具體的清淤方案，報(bào)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)后，由河道管理處按照法律法規(guī)要求，統(tǒng)一組織實(shí)施，清淤過(guò)程由水利部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管。同時(shí)，要重視和加強(qiáng)水政執(zhí)法能力建設(shè)，設(shè)立專(zhuān)職執(zhí)法隊(duì)伍，要不斷將懂專(zhuān)業(yè)技術(shù)和法律的人才充實(shí)到執(zhí)法一線(xiàn)，提高案件查處水平和執(zhí)法效能。

2.4 完善相關(guān)法規(guī)制度

一是建議盡快制定《河道采砂許可制度實(shí)施辦法》，對(duì)河道采砂許可流程和有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和明確。二是修訂相關(guān)法律，在《中華人民共和國(guó)水法》中應(yīng)賦予水行政主管部門(mén)或河道主管部門(mén)對(duì)非法采砂機(jī)具的查封、扣押權(quán)。三是進(jìn)一步提高對(duì)非法采砂的處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大違法者的違法成本。四是在刑法分則中明確規(guī)定非法采砂罪，對(duì)其量刑標(biāo)準(zhǔn)予以明確。

（責(zé)任編輯張玉燕）

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1009-6159（2014）-03-0048-02

朱健?。?982—），女，科員