樊金華，梁勇

（濟寧市水利局，山東濟寧 272133）

由一起案例談河道非法采砂治理制度建設(shè)

樊金華，梁勇

（濟寧市水利局，山東濟寧 272133）

以非法占用、損毀河道灘地為例，對完善河道非法采砂治理制度進(jìn)行探討。

河道；非法采砂；制度建設(shè)

1 基本案情介紹

被告人張某自2002年起在某市泗河灘地上挖砂。2005－01至2007－01期間，張某曾持有某市水利局頒發(fā)的2.5hm2（深度2m）范圍的河道采砂許可證。2007－01－20以后，張某在明知該證已到期作廢的情況下，仍繼續(xù)超范圍開采河砂。某市水利局在多次制止非法采砂無效的情形下，依據(jù)《山東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第二十八條、第三十七條的有關(guān)規(guī)定，給予了張某罰款6萬元，查封河砂1堆的行政處罰。同時，經(jīng)有關(guān)部門核查，認(rèn)定張某超范圍采砂共占用損毀土地19.33hm2，并破壞部分生產(chǎn)灌溉設(shè)施。由于非法占用、損毀納入基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的河灘地數(shù)量較大，且改變用途開采河砂，其行為已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，后經(jīng)法院審理，判處張某有期徒刑三年，并處罰金人民幣20萬元。

2 案件評析

該案在當(dāng)?shù)匾鹆溯^大的反響，案件本身并不復(fù)雜，只是一起普通的非法占用河灘農(nóng)用地案件。但是，由于被告人張某在明知河道采砂許可證已到期的情形下，仍繼續(xù)超范圍開采河砂，造成當(dāng)?shù)厝罕姵邪暮訛┑卮罅繐p毀，引發(fā)群眾先后多次到縣、市、省有關(guān)部門聚眾上訪，造成了極壞的社會影響。

該案的焦點在于未使用的水利工程用地，仍由村民承包耕種的，屬不屬于非法占用農(nóng)用地罪中的“農(nóng)用地”？被告人張某的辯護(hù)律師認(rèn)為，張某所占用破壞的土地有兗州市國土部門頒發(fā)的國有土地使用證（兗國用（97）字第1158號），效力要高于當(dāng)?shù)貒敛块T和鎮(zhèn)政府土地規(guī)劃的效力，應(yīng)確定為濟寧市水利局泗河管理處的水利工程用地，而不是農(nóng)用地，故不構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。但是法院認(rèn)為，雖然該地已在1997－05被確定為水利工程用地，但此后直到2008年未實際建設(shè)水利工程，且仍由村民承包耕種。被告人張某非法占用列入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的土地，改變用途開采河砂，造成農(nóng)用地大量損毀，其行為已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

該地屬于泗河灘地，一直由該村村民開荒耕種。1992—1993年，當(dāng)時的村委會把成形的灘地承包給村民，合同期15年，承包戶根據(jù)灘地的質(zhì)量繳納數(shù)額不等的承包費。雖然被確定為水利工程用地，但是土地的利用現(xiàn)狀卻是耕地，屬于農(nóng)用地的范圍，理應(yīng)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

另外，需要指出的是，河道采砂一直是各地難以治理的頑疾，受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，無證無照采砂、有證有照超范圍、超限量、在禁采區(qū)、禁采期采砂等違法現(xiàn)象屢見不鮮。河道管理范圍內(nèi)砂石資源的濫挖亂采，不僅嚴(yán)重毀壞河灘土地、林木，損害農(nóng)民群眾的利益，而且極易導(dǎo)致河勢改變，造成堤基懸空，給河道行洪帶來安全隱患。無序、過度采砂，還易引發(fā)一系列民事矛盾糾紛，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。地方河道管理部門由于沒有行政強制權(quán)力，且許多采砂戶都與一些黑惡勢力相互勾結(jié)，致使河道禁采管理工作面臨巨大壓力。在該案中，張某超范圍在泗河管理范圍采砂，損毀了灘地19.33hm2。對此嚴(yán)重違法行為，雖然水行政主管部門依法進(jìn)行了查處，但由于受相關(guān)法律法規(guī)不健全、處罰力度小、缺乏行政強制措施等因素制約，對非法采砂當(dāng)事人的處罰根本形不成威懾。例如《山東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》規(guī)定，對非法采砂的沒收違法所得，并處5～10萬元的罰款。處罰幅度小，沒有拘留權(quán)限，造成了河道采砂難以管理的被動局面，不得不依靠公安機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，予以打擊。

3 完善治理非法采砂的相關(guān)制度

3.1 建議修改完善水法律法規(guī)增強可操作性

1）增加河道、湖泊內(nèi)采砂的條款。圍繞規(guī)范河道采砂管理，制定出臺河道采砂管理方面的法規(guī)制度，強化各級政府的管理責(zé)任，實行治理非法采砂地方行政首長負(fù)責(zé)制，維護(hù)河道工程安全，確保社會和諧穩(wěn)定。同時，增加可操作性的條款，或者由國務(wù)院制定具體的實施條例，將一些原則性條款予以細(xì)化。如《中華人民共和國水法》第三十九條規(guī)定，國家實行河道采砂許可制度，而到目前為止，國務(wù)院尚未規(guī)定具體的河道采砂許可制度實施辦法。

2）加大處罰力度?，F(xiàn)行涉及河道采砂的水法律法規(guī)最早的是2002年頒布實施的《中華人民共和國水法》。10年來，我國經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，繼續(xù)沿用最高10萬元的罰款顯然不合適，建議增加沒收違法所得的內(nèi)容，并提高罰款力度。

3.2 盡快將非法采砂單獨入刑

目前，水利部門處罰非法采砂行為，主要依據(jù)的是《中華人民共和國河道管理條例》，但該條例也只是籠統(tǒng)的規(guī)定了非法采砂的可以并處警告、罰款、沒收非法所得。在辦案過程中，最常遇到的就是非法所得不好界定，罰款最多10萬元，這與非法采砂獲取的暴利相比，處罰太輕，特別是對非法采砂者根本不具有威懾力。實踐證明，單獨依靠水利部門已經(jīng)無法阻止非法采砂行為的蔓延，很多不得不依靠公安機關(guān)以《治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰；有的地方將非法采砂行為按照非法采礦罪進(jìn)行打擊，用《刑法》抑制非法采砂的行為。例如，《刑法修正案（八）》將原先343條中的“經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采,造成礦產(chǎn)資源破壞的”修改為“情節(jié)嚴(yán)重”的,但是什么情況算“情節(jié)嚴(yán)重”,并沒有相應(yīng)的司法解釋出臺。

針對以上問題,建議將非法采砂罪單獨列出，同時，改變原來實施采砂行為后,還必須按照其行為的結(jié)果進(jìn)行量刑的做法，把“結(jié)果犯”變?yōu)椤靶袨榉浮?只要實施了法律規(guī)定中的具體行為,就是觸犯了刑法,可以進(jìn)行刑事處罰,而不再限于“情節(jié)嚴(yán)重”。在具體細(xì)節(jié)上也要規(guī)定幾項具體行為,一旦實施這些行為就可以入刑。這其中包括經(jīng)過行政處罰后,仍繼續(xù)非法采砂的，結(jié)伙非法采砂的，使用鉆機等大型設(shè)備非法采砂的，多次非法采砂的，可能對堤壩、橋梁、航道、礦井等工程設(shè)施造成威脅的，給水生態(tài)環(huán)境造成破壞的。

3.3 依法規(guī)范河道采砂管理

在有關(guān)部門辦理該案的過程中發(fā)現(xiàn)，被告人張某在辦理采砂許可證審批程序上存在諸多問題，如在申請許可證時提交的證明材料不準(zhǔn)確、不齊全，劃定的采砂范圍不明確，采砂保證金和采砂管理費未按照規(guī)定繳納等。這里管理單位存在審查不嚴(yán)、監(jiān)管不力、措施不到位、處罰程序混亂的問題。因此，在河道采砂管理工作中，須加強相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，熟練掌握法律法規(guī)的規(guī)定，依法實施河道采砂許可，切實強化對河道采砂的日常監(jiān)管。對河道非法采砂行為要依法嚴(yán)厲查處，執(zhí)法人員當(dāng)事人的違法行為要做到定性準(zhǔn)確，處罰適當(dāng)；要嚴(yán)格按照《水行政處罰實施辦法》規(guī)定的程序，由2名以上的水政監(jiān)察人員共同辦理水事違法案件，杜絕1人執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。同時，切實加強各級水政監(jiān)察隊伍建設(shè)，嚴(yán)把水政執(zhí)法人員“入口關(guān)”，不斷強化對水政監(jiān)察人員的教育和培訓(xùn)，提高執(zhí)法素質(zhì)，以適應(yīng)新形勢下依法治水管水工作的需要。

（責(zé)任編輯趙其芬）

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1009-6159（2014）-03-0010-02

樊金華（1962—），男，科長