向葉生

（中央民族大學 經(jīng)濟學院，北京 100081）

現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的規(guī)定大多為禁止性強制規(guī)范，《中華人民共和國物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)規(guī)定為“用益物權(quán)”，這就為宅基地制度的改革留下了空間。中共十八屆三中全會關(guān)于“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”的規(guī)定為深化宅基地制度的改革奠定了政策基礎(chǔ)，部分地區(qū)正在進行的宅基地制度改革實踐為宅基地流轉(zhuǎn)制度改革提供了參考樣本。本文擬就農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)法律問題略陳管見。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)概念及特征

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有宅基地的所有權(quán)

宅基地是指“農(nóng)村居民因為生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等?！盵1]《中華人民共和國土地管理法》第8條規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。 ”[2]（P1226）《物權(quán)法》第 152 條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。 ”[2]（P173）《土地管理法》第 10 條、《物權(quán)法》第 60 條還規(guī)定，屬于農(nóng)村集體所有的土地，由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或者村民小組（以下簡稱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）代表集體對宅基地行使所有權(quán)。上述法律規(guī)定表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是宅基地的所有權(quán)人。宅基地并不是從一開始就歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，而是在特殊歷史時期，國家為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)而讓農(nóng)業(yè)為重工業(yè)提供原材料以及資金資源的背景下，無償把宅基地從農(nóng)民手里劃歸集體經(jīng)濟組織的。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定，政府把從地主、半地主式富農(nóng)手里沒收、征收來的土地無償分給農(nóng)民，給農(nóng)民發(fā)給土地所有證，農(nóng)民可以自主經(jīng)營、買賣、出租土地。1962年9月頒布的 《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱《人民公社60條》）規(guī)定，生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。1963年3月國務(wù)院下達的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定，社員的宅基地包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，統(tǒng)統(tǒng)歸生產(chǎn)隊集體所有。至此，農(nóng)村集體對宅基地的所有權(quán)制度正式確立，隨后的國家法律法規(guī)都遵循宅基地所有權(quán)歸屬農(nóng)村集體所有這一規(guī)定。

2.農(nóng)民對宅基地擁有無償使用權(quán)

宅基地使用權(quán)是指“農(nóng)村居民以及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋，對農(nóng)村集體土地所享有的占有、使用權(quán)利?！盵1]農(nóng)民無償取得宅基地使用權(quán)是國家對農(nóng)民做出的一種補償，也是國家對農(nóng)民的一種福利和社會保障。根據(jù)國家和地方政府的相關(guān)規(guī)定，主要有以下幾類人員可以申請宅基地使用權(quán)：（1）農(nóng)村村民；（2）回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復退軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺和外籍華人需要建房而無宅基地的人員；（3）與本村村民有合法婚姻關(guān)系可落戶的其他村村民；（4）外來人口落戶人員。

3.宅基地使用權(quán)具有特殊的法律特性

這些特征可以概括為六個方面。（1）身份的特殊性。宅基地使用權(quán)人必須是農(nóng)民，宅基地使用權(quán)源自農(nóng)村集體組織成員權(quán)。宅基地使用權(quán)主體除農(nóng)民外，曾經(jīng)還包括城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民。后來因為房地產(chǎn)開發(fā)的盛行，宅基地及其他農(nóng)村集體土地流失嚴重，耕地資源遭到嚴重破壞，《土地管理法》在1998年修改時刪除了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人員取得宅基地的內(nèi)容，宅基地使用權(quán)主體的特殊身份性被進一步強化。（2）初始取得的無償性。宅基地使用權(quán)始于20世紀60年代人民公社時期，1963年頒行的《關(guān)于對社員宅基地問題一些補充規(guī)定的通知》（以下簡稱《社員宅基地補充通知》）第3條規(guī)定，社員新建住宅占地無論是否耕地，一律不收地價，這一規(guī)定是宅基地使用權(quán)無償取得的法律依據(jù)。（3）期限的長久性。根據(jù)《社員宅基地補充通知》第2條規(guī)定，農(nóng)民有權(quán)對依法取得的宅基地長期使用、長期不變。這就表明農(nóng)民可以長期使用宅基地及其地上的房屋，即使地上的房屋滅失后，農(nóng)民仍然可以在宅基地上翻建、改建、擴建，除非出現(xiàn)自然災害等原因?qū)е抡販缡?，宅基地使用?quán)才隨之消滅。但是法律也規(guī)定，對失去宅基地的農(nóng)民應(yīng)該重新分配宅基地。（4）數(shù)量的有限性。《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。此規(guī)定表明農(nóng)村的宅基地數(shù)量和面積都受國家嚴格限制，各地應(yīng)該根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定宅基地面積，如北京市規(guī)定宅基地的面積最高不能超過0.3畝。（5）自由流轉(zhuǎn)受限制。根據(jù)《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、《中華人民共和國擔保法》的有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴格限制，主要表現(xiàn)在：一是宅基地不得單獨轉(zhuǎn)讓；二是農(nóng)民不能向城市居民出售房屋；三是宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)；四是農(nóng)民不得以宅基地使用權(quán)進行抵押擔保。（6）行政審批性。農(nóng)民雖然有取得宅基地使用權(quán)的資格，但是并不是自動就能取得，宅基地使用權(quán)取得必須經(jīng)政府部門審批，行政審批程序是宅基地使用權(quán)取得的必經(jīng)程序?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。

二、限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的弊端

1.不利于保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)利

現(xiàn)代物權(quán)法的發(fā)展趨勢是從“重歸屬”到“重利用”，要求提高資源配置的效率，即按照市場的需要流轉(zhuǎn)資源，做到“物盡其用、財盡其效”。近年來城市化建設(shè)的快速推進造成城市房地產(chǎn)價格急劇上漲，宅基地潛在的價值也日益凸顯。據(jù)有關(guān)調(diào)查，全國農(nóng)民房屋的價值已經(jīng)達到18萬億元。[3]農(nóng)民的房屋價值只有通過充分交易和自由競爭才能得到最大化的體現(xiàn)，但是現(xiàn)行法律法規(guī)禁止宅基地抵押、向城鎮(zhèn)居民出售，致使宅基地的流轉(zhuǎn)不能在自由競爭的市場上進行，只能在本集體經(jīng)濟組織狹小的范圍內(nèi)發(fā)生。宅基地土地資產(chǎn)對于農(nóng)民來說實際上是一筆“死產(chǎn)”，因為農(nóng)民之間的宅基地使用權(quán)交易不僅需求小而且價格低。只有城市居民不但對宅基地使用權(quán)的需求旺盛，而且也愿意支付較高的對價。在這種情況下，宅基地土地資產(chǎn)價格被嚴重扭曲，真實價值無法體現(xiàn)，農(nóng)民無法真實地享受到國家城市化帶來的經(jīng)濟利益。

2.導致“空心村”的出現(xiàn)

在傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟模式下，農(nóng)民生產(chǎn)、生活基本限制在農(nóng)村，宅基地就成為農(nóng)民生存必不可少的棲身之所。經(jīng)過三十多年的改革開放，中國社會逐漸從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會、從封閉型社會走向開放型社會。一方面，工業(yè)化生產(chǎn)對農(nóng)村勞動力的需求使農(nóng)民能夠自由地向城鎮(zhèn)和工業(yè)領(lǐng)域流動；另一方面，農(nóng)產(chǎn)品價格不高，農(nóng)民的經(jīng)濟收入低。這兩個原因促使農(nóng)民進城務(wù)工，在轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的全部勞動力中，已經(jīng)有接近40%的人常年在外面從事非農(nóng)業(yè)，特別是西部，常年外出的勞動力已經(jīng)有1/3實現(xiàn)了舉家外出。越來越多的農(nóng)村勞動力由城鄉(xiāng)雙向流動向融入城市轉(zhuǎn)變，在城市定居的農(nóng)民工逐漸增多。[4]進城務(wù)工的農(nóng)民不少人已經(jīng)在城市購置了房屋，農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地由于不能自由流轉(zhuǎn)而被閑置，造成“人走房空”的局面。根據(jù)湖南省常德市國土資源局的調(diào)查，截至2007年底，24個重點調(diào)查村共有167宗空置宅基地，面積達28309平方米。[5]大量“空心村”的存在使得農(nóng)村宅基地利用率低、資源嚴重浪費，無法達到土地資源優(yōu)化配置的基本要求。

3.導致“隱性流轉(zhuǎn)”大量涌現(xiàn)

國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》嚴禁使用農(nóng)民集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)，也明確禁止農(nóng)民把房屋向城市居民出售。隨著大量農(nóng)村勞動力流向城市，越來越多的農(nóng)民房屋和宅基地被閑置。在國家規(guī)定的流轉(zhuǎn)渠道里，具有轉(zhuǎn)出意愿的農(nóng)民遠遠多于具有接受意愿的農(nóng)民；而在正規(guī)渠道之外，渴望得到宅基地使用權(quán)的城市居民大量存在。在這種特殊的供需矛盾下，兼之農(nóng)民獲取資金渠道少，農(nóng)民與城市居民之間很容易達成私下流轉(zhuǎn)協(xié)議，違規(guī)實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“隱性流轉(zhuǎn)”。北京農(nóng)民宅基地與房產(chǎn)制度研究課題組對昌平、懷柔、朝陽區(qū)選擇的宅基地居民住房調(diào)查顯示：農(nóng)民主要通過買賣或者出租房屋實現(xiàn)對宅基地的流轉(zhuǎn)，昌平、懷柔宅基地交易比例約為10%，朝陽區(qū)的交易比例超過40%。[6]宅基地使用權(quán)“隱性流轉(zhuǎn)”主要通過5種方式進行。（1）轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民把宅基地以及地上的房屋轉(zhuǎn)讓給受讓人，受讓人支付相應(yīng)的對價。比如北京的昌平、懷柔依山傍水，有不少市民、畫家、退休人員購買農(nóng)民房屋作為辦公和居住使用。（2）出租。農(nóng)民將宅基地上的房屋出租給城市居民，城市居民用租來的房屋作為住宅、經(jīng)營性用房倉庫等，租賃期間一般比較長，有些甚至長達20年以上，此類出租與買賣的效果差不多。（3）房屋抵押。農(nóng)民將宅基地上的房屋作為抵押物，辦理抵押手續(xù)獲取資金。（4）入股。農(nóng)民用宅基地上的房屋折抵為股權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，入股后農(nóng)民取得股權(quán)，分享企業(yè)的紅利，而企業(yè)占有宅基地及房屋。（5）繼承。農(nóng)民的繼承人依法繼承房屋，即使繼承人是城鎮(zhèn)人口，因為實行“地隨房走”的原則，宅基地的使用權(quán)也隨之發(fā)生了流轉(zhuǎn)?！半[性流轉(zhuǎn)”是規(guī)避法律的行為，該行為的大量存在不僅給政府對宅基地的管理增加了難度，而且在流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生矛盾糾紛的情況下，流轉(zhuǎn)的行為和后果極難得到法律的保障。

4.不利于司法審判標準的統(tǒng)一

大量農(nóng)村房屋交易糾紛涉及到宅基地使用權(quán)的處置，由于宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定不明確，致使司法機關(guān)缺乏統(tǒng)一的審判標準，嚴重地影響了司法的權(quán)威性。在實踐中經(jīng)常發(fā)生這樣的情況：農(nóng)民將房屋賣給城市居民，交易完成后，農(nóng)民以宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓為由，申請法院解除合同，不同的法院可能作出截然相反的判決：一種觀點援引《土地管理法》第63條、《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條的規(guī)定，直接判決合同無效，如成都市中級人民法院審理張某與閔某房屋買賣合同糾紛上訴案件；另一種觀點認為，《土地管理法》第62條只是規(guī)定農(nóng)民一旦買賣宅基地后就不得再申請了，反推法律的規(guī)定，其實是允許買賣的。結(jié)合《合同法》關(guān)于合同無效的法律規(guī)定，指出上述通知并非行政法規(guī)，其規(guī)定不是合同無效的法定依據(jù)，最終判決合同有效，如寧波中級人民法院審理李某訴李某房屋合同買賣糾紛案。司法審判標準的統(tǒng)一要求為相同的事實在法律框架內(nèi)得到相同的處理，當事人將根據(jù)統(tǒng)一的司法審判標準對判決結(jié)果進行衡量。如果審判標準不統(tǒng)一，當事人極容易懷疑判決的公正性。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的已有實踐和法律規(guī)制

1.部分地區(qū)的探索實驗為宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度提供了經(jīng)驗

廣東省率先進行農(nóng)民宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的試點，2005年頒布的 《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第4條規(guī)定，村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)，但是因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物而導致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的除外。該條規(guī)定暗含允許宅基地使用權(quán)隨地上建筑物一起流轉(zhuǎn)的意思。廣東省法制辦起草的《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法（送審稿）》第17條規(guī)定，符合宅基地一戶一宅申請條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，報（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）同意，可以購買本鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的房屋，并取得相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。該辦法首次突破了宅基地使用權(quán)只在本集體經(jīng)濟組織成員之間流轉(zhuǎn)的限制，把范圍擴大到城鎮(zhèn)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。財政部、人民銀行等7部委印發(fā)的《廣東省建設(shè)珠江三角洲金融改革創(chuàng)新綜合試驗區(qū)總體方案》同意廣東省梅州市開展農(nóng)村金融創(chuàng)新綜合試驗，推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。廣東省從2009年開展的轟轟烈烈的“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造（簡稱“三舊改造”），通過采取入股、征收、出租等方式探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為廣東省節(jié)約集約用地做出了貢獻。截至2011年底，廣東已完成“三舊改造”項目2443個，完成改造面積14萬畝。改造項目平均容積率由0.66提高到1.5，建筑面積有改造前的6139.5萬平方米增加到13981.4萬平方米，增加了1.3倍；節(jié)約用地6.1萬畝。[7]在5.12地震之后，為了保障聯(lián)建人的權(quán)益，成都市出臺了 《關(guān)于重災區(qū)農(nóng)戶災毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通知》，對宅基地使用權(quán)做了突破性的規(guī)定，農(nóng)戶與聯(lián)建方共同向市（縣）國土資源局提出土地登記申請，市（縣）國土資源局對農(nóng)戶的原宅基地使用權(quán)證進行變更，為農(nóng)戶自主用地發(fā)放集體用地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方使用的剩余集體建設(shè)用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅（包括商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等），土地使用年限參照國有建設(shè)用地出讓年限或自行協(xié)商確定。截至2008年底，都江堰市就有1000余戶散戶聯(lián)建，聯(lián)建協(xié)議總資金達32億多元。[8]成都市的做法實際上是把農(nóng)村原來的宅基地變成“一塊地、兩張證”，面積清晰、用途明確，實實在在解決了農(nóng)民災后重建缺乏資金的問題，同時也實現(xiàn)了宅基地的增值。上述宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點不但盤活了宅基地存量，節(jié)約了土地資源，而且增加了農(nóng)民的收入和融資能力。

2.必須建立宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)制度

現(xiàn)行政策和法律給宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)留下了空間?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。李克強總理在2014年《政府工作報告》中也提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，這為宅基地自由流轉(zhuǎn)闡明了政策導向。土地資源的優(yōu)化配置、資產(chǎn)效益的提高要求宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。土地資源優(yōu)化配置就是要求把有限的土地資源合理地配置到社會所需要的地方，從而使土地資源在生產(chǎn)中得到最合理的利用、產(chǎn)生最佳的經(jīng)濟效益。有學者認為，土地不僅僅屬于人們生存、生產(chǎn)不可缺少的稀缺資源，土地一旦被國家、社會和個人占有，成為排他性的財產(chǎn)時，土地所有權(quán)就具有了經(jīng)濟和法律的意義，土地就具有了資源和資產(chǎn)的雙重內(nèi)涵和特性功能。宅基地體現(xiàn)土地的雙重屬性：一方面作為資源的屬性，承載農(nóng)民的生存，保障農(nóng)民利益；另一方面突出資產(chǎn)的價值屬性，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，體現(xiàn)權(quán)利、自由、效益的精神?，F(xiàn)實的城鄉(xiāng)供求關(guān)系要求宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。一方面，農(nóng)民不再僅僅依靠土地的耕種所得生存，國家的政策也慢慢放開對農(nóng)民戶籍的嚴格限制，使得農(nóng)民能夠離開農(nóng)村進城務(wù)工。進城務(wù)工的農(nóng)民希望“勞有工作、居有定所”，但是農(nóng)民在城里的收入微薄，沒有經(jīng)濟能力購置城市的商品房。另一方面，城市居民由于生產(chǎn)或者生活的需要愿意從城市流向農(nóng)村，如畫家在農(nóng)村設(shè)立工作室、退休職工回鄉(xiāng)養(yǎng)老等，他們希望能在農(nóng)村購買一處產(chǎn)權(quán)完整、明晰的穩(wěn)定居所，這樣才能安心生產(chǎn)、生活，并且投資改造宅基地周圍的環(huán)境、設(shè)施。宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)不會誘使農(nóng)民盲目轉(zhuǎn)讓，導致流離失所、社會動蕩。有一種觀點認為，在農(nóng)民尚未納入國家社會保障體系的情況下，宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)將會誘導缺乏理性的農(nóng)民基于眼前的利益隨意轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，失去生活的最后保障，造成農(nóng)民的生存危機，影響社會的穩(wěn)定。這種看法完全是以農(nóng)民缺乏理性為邏輯起點的。實際上農(nóng)民是有理性的，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，由于生產(chǎn)力的落后，其理性表現(xiàn)在適應(yīng)生存，他們往往選擇保證安全、放棄最高利潤的追求；進入新的農(nóng)業(yè)社會之后，隨著經(jīng)濟的變革和發(fā)展，農(nóng)民隨著市場的磨礪和技術(shù)素質(zhì)的提升，其理性也從簡單的生存理性轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展理性。將農(nóng)民視為理性的,實際上是尊重和相信農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造力。在深化農(nóng)村土地制度改革的過程中，如果設(shè)計者無視農(nóng)民自身的利益訴求和自我管理能力，將站在第三者角度“理性”地構(gòu)建出來的政策強加給農(nóng)民，其結(jié)果很難真正保障農(nóng)民的切身利益。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益必須大部分歸農(nóng)戶所有

流轉(zhuǎn)收益如何分配是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的核心問題，必須建立公平合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配機制，這可以從兩方面進行規(guī)制。（1）確定收益分配主體。成都市明確規(guī)定流轉(zhuǎn)收益分配主體包含政府，《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第32條規(guī)定，農(nóng)戶房屋（含宅基地）轉(zhuǎn)讓的收益大部分歸農(nóng)戶所有，縣、鄉(xiāng)政府可按一定比例從流轉(zhuǎn)收益中提取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)資金。重慶市規(guī)定流轉(zhuǎn)收益的主體不包含政府，《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第31條規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易收益原則上大部分歸農(nóng)民家庭所有，小部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。筆者認為，宅基地流轉(zhuǎn)收益分配主體應(yīng)該包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、政府三方。一是根據(jù)“誰所有、誰受益”的原則，集體經(jīng)濟組織作為法定的國家集體土地的所有權(quán)人應(yīng)該成為宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配主體。二是根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人在宅基地上興建了房屋，增加了宅基地的價值，應(yīng)該作為分配主體。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)價值后分給農(nóng)民實際上就是從實物福利變成了貨幣福利。三是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的利益中包含了土地資源利益的部分，政府代表全體人民分享該部分利益。此外，政府在宅基地所在區(qū)域花費了大量資金進行了基礎(chǔ)建設(shè)，客觀上使得宅基地增值，政府也應(yīng)該從土地增值中獲取收益。（2）確定分配比例。對于按照何種比例分配土地流轉(zhuǎn)收益，目前全國并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地都在根據(jù)自身的情況進行試點。如《鶴壁市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用辦法》規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生增值的，土地增值收益中的10%歸當?shù)厝嗣裾?，主要用于對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理；其余90%歸土地所有者和原土地使用者，其中土地所有者所分比例最高不超過25%，主要用于各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利事業(yè)。《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的總收入在扣除縣、鄉(xiāng)各項投入以及按規(guī)定繳納稅費后，收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，實行專戶存儲，優(yōu)先用于農(nóng)民的社會保險。筆者認為，宅基地流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)該秉承公平和效率的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)人，應(yīng)該收取宅基地的地租以及宅基地流轉(zhuǎn)增值的一部分。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人，如果其取得的宅基地使用權(quán)是有償取得，則宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得以及房屋流轉(zhuǎn)所得都應(yīng)歸農(nóng)民所有；如果宅基地使用權(quán)是無償取得，則應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的大部分收益，房屋流轉(zhuǎn)的全部所得也歸農(nóng)民。政府作為管理者，有權(quán)收取一小部分宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益。在流轉(zhuǎn)收益分配過程中，應(yīng)該允許農(nóng)民參與其中發(fā)表自己的意見，采用共同協(xié)商的方式實現(xiàn)利益調(diào)整。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點中已有這樣的教訓，如天津的“宅基地換房模式”就發(fā)生了華明鎮(zhèn)貫莊村686戶、3368名村民委托北京市農(nóng)權(quán)律師事務(wù)所起訴貫莊村委會、華明鎮(zhèn)政府和東麗區(qū)政府的事件。針對這個問題，《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第31條規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易收益，原則上大部分歸農(nóng)民家庭所有，小部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，具體分配比例由農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商確定。

4.建立宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的運行保障機制

為了保障宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，必須建立相關(guān)的運行保障機制；為了減少宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)過程中造成的耕地減少，必須建立相關(guān)的配套保障機制。運行保障機制應(yīng)該包括以下內(nèi)容：（1）建立宅基地使用權(quán)交易市場。應(yīng)該建立包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村集體土地使用權(quán)的交易市場，農(nóng)民和其他主體在法定的交易市場根據(jù)公平、自愿的原則進行交易，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。目前成都、武漢、重慶正在探索建立農(nóng)村宅基地土地交易市場，但是才剛剛起步，很不完善。（2）建立價格形成管理機制。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價格最終由市場決定，為了促使市場價格的合理形成，節(jié)約交易雙方的成本，縣鄉(xiāng)兩級政府應(yīng)該建立集體用地信息管理資料庫，整理匯集市場用地供需情況的信息數(shù)據(jù)供交易雙方查詢，建立最低價公示制度，并及時更新和補充信息資料以便客觀地反映用地的動態(tài)交易市場價格。此外，政府可以根據(jù)一定時期市場價格走勢制定合理的指導價格，以規(guī)范土地市場交易行為。筆者認為，配套保障機制主要應(yīng)該包括兩點。（1）完備的土地利用規(guī)劃。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，我國土地利用總體規(guī)劃分為為全國、省級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四個基本規(guī)劃層級。與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比較密切的主要有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及村鎮(zhèn)規(guī)劃這三類規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃要從宏觀上對城市和鄉(xiāng)村兩個地域的土地基本用途、地塊邊界、土地利用數(shù)量和規(guī)模等進行控制，嚴格限制農(nóng)用地變成建設(shè)用地；城鄉(xiāng)規(guī)劃控制好城鄉(xiāng)土地利用、空間布局、設(shè)施建設(shè)部署等；村鎮(zhèn)規(guī)劃要控制小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局范圍和用地規(guī)模等。按照 《全國土地利用總體規(guī)劃綱要2006～2020年》的規(guī)定：到2010年和2020年，新增建設(shè)占用耕地應(yīng)分別控制在100萬公頃（150萬畝）和300萬公頃（4500萬畝）以內(nèi)。要實現(xiàn)這個規(guī)劃目標，就必須合理規(guī)劃安排農(nóng)村宅基地用地數(shù)量，嚴禁超標準占地建房。（2）嚴格管制土地用途。由于建設(shè)用地和農(nóng)用地之間存在巨大的收益差距，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（包括農(nóng)民）存在著強烈的把農(nóng)用地變成建設(shè)用地的利益驅(qū)動。因此，國家需要憑借公共管理權(quán)力對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地處置權(quán)利進行干預。土地用途管制主要包括：一是嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對耕地實行特殊保護；二是嚴格規(guī)制土地利用人的開發(fā)建設(shè)行為，必須根據(jù)核定的容積率和建筑密度進行開發(fā)利用。

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