潘德勇

（湖北經(jīng)濟學(xué)院 法學(xué)院，湖北 武漢 430205）

我國社會治理模式選擇的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實依據(jù)
——以網(wǎng)格化管理為視角

潘德勇

（湖北經(jīng)濟學(xué)院 法學(xué)院，湖北 武漢 430205）

網(wǎng)格化管理已經(jīng)從早期的犯罪預(yù)防擴展到對社會各類事項的綜合治理。這種擴張有其深刻的社會背景并產(chǎn)生相應(yīng)的結(jié)果：社會結(jié)構(gòu)變革導(dǎo)致傳統(tǒng)社會組織在社會治理中的政治功能弱化，使連接個體與政府的中介趨于消失，最終導(dǎo)致社會凝聚力減弱，國家與民族的核心價值觀得不到認同。網(wǎng)格化管理帶來社會組織的重生，但也在不同社會領(lǐng)域產(chǎn)生了價值沖突。只有隨著現(xiàn)代國家治理模式和民主形式的探索，這些沖突才能逐步得到化解。

社會治理；網(wǎng)格化管理；社會凝聚力；核心價值觀

國家與社會的治理形式自古以來就是學(xué)者關(guān)注的焦點。從社會治理形式的演變來看，人類社會大致經(jīng)歷了德治、人治、法治三個階段。德治是通過道德、宗教、習(xí)俗等制度來自發(fā)調(diào)整人類社會關(guān)系，它在古代人類社會的早期以及現(xiàn)代社會的偏遠地區(qū)發(fā)揮著重要的功能。人治是用個人意志和判斷來統(tǒng)治國家和治理社會。在封建社會中，帝王雖然通過頒布律令的方式治理國家，但多數(shù)法律卻是個人意志專斷的產(chǎn)物。法治是現(xiàn)代社會治理的主要方式，其背后是對個體權(quán)力的控制以及對社會治理民主的追求。相對于德治的“無為”和人治的“專斷”，法治是人類社會“自覺”地規(guī)劃和安排自身的生活方式。

將人類社會的法治進程進一步區(qū)分，可以注意到存在著差異不太明顯的兩個階段：在20世紀前半期，社會治理主要依賴于法律制度的引導(dǎo)功能和懲罰功能的發(fā)揮，法律制度調(diào)整人類的行為，司法救濟是法律效力實現(xiàn)和社會行為糾正的主要保障。然而，自20世紀后半期以來，制度性的法律在調(diào)整社會關(guān)系方面所發(fā)揮的作用越來越有限，司法救濟逐漸顯現(xiàn)出運行的高成本性和低效率性。僅僅具有“強制力”的法律已不再能夠滿足社會需求，人們更多地希望法律具有“執(zhí)行力”。通過法律來治理社會由此從事后救濟轉(zhuǎn)向事前調(diào)整，從依托司法轉(zhuǎn)向行政主導(dǎo)。

網(wǎng)格化管理作為社會治理模式的一種形式，正是在此背景下產(chǎn)生并不斷發(fā)展。早期的網(wǎng)格化管理以犯罪預(yù)防和社會控制為主要目標。通過將社區(qū)劃分為不同的格局和區(qū)域，并配備專門的執(zhí)法人員，以移動互聯(lián)網(wǎng)、即時通訊工具和信息平臺為技術(shù)工具，實現(xiàn)社會情況的充分掌握，進而化解糾紛、監(jiān)督違法甚至預(yù)防犯罪。時至今日，網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為社會治理的代名詞。它將政府各個部門納入到統(tǒng)一社會綜合治理中，通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺，合理配置行政資源，從而使行政權(quán)的行使更加有效。網(wǎng)格化管理還開放了公眾參與社會治理的渠道，將政府的行政行為置于陽光之下，從而受到有效的監(jiān)督。在這一過程中，網(wǎng)格化管理在政府與公民之間建立起有效溝通的渠道，從而預(yù)示著一種新的民主形式的產(chǎn)生。

然而，在另一方面，網(wǎng)格化管理的范圍擴張也引發(fā)了一系列的擔憂：將網(wǎng)格化管理擴展到犯罪率和事務(wù)量較低的農(nóng)村，是否造成社會資源的浪費？網(wǎng)格管理在信息與數(shù)據(jù)收集過程中，是否侵犯公民的隱私？網(wǎng)格化管理能否促進在社會治理中日漸式微的社會組織的重生？網(wǎng)格化管理在社會治理民主化和科學(xué)化道路上是同向而行還是背道而馳？在社會事務(wù)的管理上，網(wǎng)格化管理是使公民更加自由還是更受制約？

網(wǎng)格化管理就像是一輛高速前進的列車，讓人越來越看不到它的方向。如果它是一劑社會治理的良藥，應(yīng)該如何避免它可能產(chǎn)生的副作用？如果它在社會治理方面“用藥過猛”，那么更加科學(xué)的標準又在哪里？盡管網(wǎng)格化管理在我國現(xiàn)代社會的治理進程中仍處于探索階段，關(guān)于網(wǎng)格化管理的目標、內(nèi)容、方法以及其未來發(fā)展方向也都存有爭議，但無可置疑的是，它成功地開啟了關(guān)于社會治理的 “問題匣”，激發(fā)著政府部門和學(xué)者去思考適合我國社會治理的方式、體制和機制。

一、網(wǎng)格化管理的擴張及其結(jié)果

從網(wǎng)格化管理的產(chǎn)生背景可知，網(wǎng)格化管理的最早產(chǎn)生于社會綜合治理，即以預(yù)防犯罪和對重大突發(fā)事件的緊急應(yīng)對為主要目的。自2008年中央政府挑選39個地方城市作為試點以來，網(wǎng)格化管理開始在很多地方推行。隨后，在社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系發(fā)生變革的背景下，網(wǎng)格化管理的內(nèi)容也不斷擴張，最終實現(xiàn)了從早期的犯罪預(yù)防向社會綜合治理的轉(zhuǎn)型。與此同時，社會組織的形式也在發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變革。

（一）從犯罪預(yù)防到社會綜合治理

網(wǎng)格化管理已經(jīng)由最初的犯罪預(yù)防走向社會的綜合治理。管理的對象也由起初的對重點人群（尤指具有社會危害性的人群）的防范擴大到幾乎對所有群體的管理，包括養(yǎng)老、衛(wèi)生、疾病、社區(qū)矯正等群體。特別是管理對象還擴大到對事與物的管理，包括環(huán)境、社區(qū)、市場、交通等方面。

社會關(guān)系的空前發(fā)展要求國家和政府職能的轉(zhuǎn)變。就國內(nèi)政府來說，自20世紀初期開始，政府職能就已經(jīng)從“警夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)控者”。而到上世紀末期，隨著公共領(lǐng)域在私人生活中的比重不斷加大，社會要求政府更應(yīng)成為各類社會關(guān)系的“組織者和管理者”。但現(xiàn)實是，國內(nèi)政府機構(gòu)對社會、經(jīng)濟事項管理和組織的不力，是近幾十年各國面臨的重大難題，尤以發(fā)展中國家為甚。社會治安問題、民生問題、秩序問題、交通、公共資源分配、環(huán)境污染、食品安全等考驗政府的執(zhí)政能力，甚至危及政府的統(tǒng)治。政府失靈成為繼市場失靈后擺在各國政府面前的另一問題。

人類社會大多數(shù)的矛盾和沖突產(chǎn)生于兩個方面：一是事實與信息的局限，二是政府和人民之間缺乏有效的溝通途徑?，F(xiàn)代社會治理如想獲得成功，就需要對這兩個問題作出積極回應(yīng)?，F(xiàn)代科技與信息技術(shù)為事實和信息的準確獲取提供了技術(shù)支撐。事實與行為得以建立在精確數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上。大數(shù)據(jù)已經(jīng)日益成為決策的重要依據(jù)。社區(qū)、城市的基本信息完全可以通過現(xiàn)代信息技術(shù)即時體現(xiàn)。這為決策提供了重要的參考。另外，公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護和管理同樣需要充足可靠的信息。另一方面，網(wǎng)絡(luò)信息平臺的建設(shè)也給公民參與社會治理提供了重要渠道。而網(wǎng)格管理員作為公民與政府的“中介”，在一定程度上使這種溝通更加暢通和有效。網(wǎng)格化治理中，居民可以通過主動和被動的方式參與其中。主動的方式是指公民向政府主動提供相關(guān)信息，表現(xiàn)為公眾基于表達訴求，而向相關(guān)部門提供關(guān)于社會治安、衛(wèi)生、環(huán)境、民政等信息。此外，公民還可以通過參與聽證、提出建議等方式參與政府決策；被動的方式是指交往等形式被系統(tǒng)以數(shù)據(jù)、影音等方式采集。

可見，信息化與公眾參與渠道的暢通化，一方面使社會矛盾得以及時、有效地解決，另一方面也便于社會事務(wù)的廣而告之，為公眾參與社會治理敞開渠道。

（二）網(wǎng)格化管理的發(fā)展現(xiàn)狀：從社會治理到社區(qū)服務(wù)

網(wǎng)格管理員是網(wǎng)格化管理機制中不可或缺的主體。網(wǎng)格化管理的成功運作是建立在網(wǎng)格管理員的“信息收集”和“溝通”的職能上。網(wǎng)格管理員對于城市和社區(qū)中的人、事、物的信息收集，為政府各部門采取行動提供了信息，也使各部門的工作相互協(xié)調(diào)，避免了推諉或競合的發(fā)生。

值得注意的是，在部分城市，網(wǎng)格化管理已經(jīng)逐漸從社會治理發(fā)展到以社區(qū)服務(wù)為主。根據(jù)不完全統(tǒng)計，網(wǎng)格管理員的活動約有一半以上集中在將原屬政府部門或居委會職能的消防、衛(wèi)生、計生等活動加以落實。

廣義而言，社會服務(wù)屬于社會治理的一部分。并且，網(wǎng)格管理員以其相對專業(yè)的素質(zhì)參與社區(qū)服務(wù)，通過與社會居民溝通感情，獲取他們的信任，便于將社區(qū)居民的訴求傳遞到政府，而且他們對于社會組織的發(fā)展也能夠起到積極的促進作用，從而為社會治理奠定重要基礎(chǔ)。

然而，爭議在于：社區(qū)服務(wù)所占的比重過大，是否會模糊網(wǎng)格管理員的身份屬性？并且，社區(qū)服務(wù)本身是否屬于嚴格意義上的社會治理？甚至于，很多網(wǎng)格管理員提供的服務(wù)已經(jīng)超出社區(qū)公共服務(wù)范疇，具有較強的私人服務(wù)屬性，例如網(wǎng)格管理員為社會居民買賣商品等。這種服務(wù)的提供，如果是一種長期性的，難免會使居民養(yǎng)成某種生活習(xí)慣，認為網(wǎng)格管理員的服務(wù)理所當然。

（三）網(wǎng)格化與社會治理組織的再生

20世紀前半期，中國社會實行的是國家和士紳兩個領(lǐng)域管理。國家層面上的社會治理主要是社會治安和公共基礎(chǔ)設(shè)施。士紳層面上的社會治理通過家族紐帶發(fā)揮著組織代表、協(xié)調(diào)矛盾的作用。自20世紀后半期以來，從西方國家開始，各國的社會結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變革，公共領(lǐng)域同私人領(lǐng)域曾有的明確界限趨于模糊，由政府主導(dǎo)的公共領(lǐng)域的范圍不斷擴大，一些傳統(tǒng)上屬于私人領(lǐng)域的事項，如生老病死等逐漸被納入到公共領(lǐng)域，個體與國家之間的直接聯(lián)系得以建立。與此同時，隨著個體在經(jīng)濟上的獨立，傳統(tǒng)的社會治理組織對于個體的管理越來越無力，傳統(tǒng)、習(xí)俗和價值觀對個體的影響隨之減弱，社會組織化程度降至低點，國家與民族的核心價值觀面臨著無法被廣泛認同的危險。因此，發(fā)揮社會組織在社會治理的作用被再次提出。

就我國的社會組織在社會治理中發(fā)揮的作用來說，新中國建立后，城市與農(nóng)村居民所屬的組織，如政府部門、事業(yè)單位、工廠、農(nóng)村生產(chǎn)小組等，既是獨立的社會與經(jīng)濟實體，也是政府在基層的代理，承擔著社會治理的責任。政府通過各級各類社會組織治理社會，“單位”起著平衡政府和個體利益的作用，并在一定程度上調(diào)節(jié)著個體的私人事務(wù)，例如婚姻、家庭等。由于政府較少地承擔提供公共產(chǎn)品的責任，公眾與政府之間的連接很少。這種社會治理模式符合當時的社會結(jié)構(gòu)。

但自20世紀90年代開始，中國的社會結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化。經(jīng)濟的快速發(fā)展使得個體的獨立性增強，這使得個體得以脫離集體而生存和發(fā)展，社會組織的功能不斷收縮。在城市，這一事實表現(xiàn)為改革開放以來的“經(jīng)商潮”以及國有企業(yè)改制背景下的“下崗潮”；在農(nóng)村，則表現(xiàn)為年輕一代到城市的“求學(xué)潮”和“打工潮”。在這些潮流的影響下，社會組織（單位）在社會治理中的政治功能弱化，連接個體與政府的中介慢慢消失；其協(xié)調(diào)、代表個體和集體的作用也開始弱化。這種結(jié)構(gòu)變革的一個后果是，個體與政府之間的調(diào)節(jié)機制的缺失，導(dǎo)致利益調(diào)節(jié)溝通的渠道被封閉。這樣，個人的不滿就開始激化，轉(zhuǎn)化為對政府的不滿。[3]

當家族、單位等社會組織無法發(fā)揮其管理職能時，社會就變成一個個松散個人組成的實體，缺乏共同的意志和信念，更增加了動蕩與不安的因素。如果能通過社會組織，將個體聚集在共同文化和價值的旗幟下，社會治理就有了支撐和保障。在此背景下，網(wǎng)格化管理促進了社會組織的產(chǎn)生、聚合和重組。

網(wǎng)格化管理由此促進了新的社會組織的產(chǎn)生。在實施網(wǎng)格化管理的城市，不少地區(qū)的老年人協(xié)會、文化藝術(shù)團、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)協(xié)會等社會組織在網(wǎng)格化管理的背景下紛紛成立，改變了居民無所事事、缺乏溝通的生活狀態(tài)，也為一些健康、積極價值觀的傳播提供重要途徑。網(wǎng)格化管理還激活了一些社會組織?；鶎尤罕娮灾谓M織（即村委會和居委會）在網(wǎng)格化管理的帶動下，機構(gòu)和職能不斷完善，道德理事會、紅白理事會、矛盾糾紛和事佬協(xié)會等，激活和落實了基層組織功能。

網(wǎng)格化也使一些政府組織的職能得以被重新界定，甚至被重新整合。網(wǎng)格化管理模式的成功，使得部分政府機構(gòu)和群眾自治性組織（村委會、居委會）備受壓力，充滿危機感。通過對網(wǎng)格化管理經(jīng)驗的總結(jié)，可以對目前的政府組織和社會組織的職能進行反思，進而優(yōu)化其結(jié)構(gòu)設(shè)計和職能。

二、網(wǎng)格化管理的價值沖突

網(wǎng)格化管理有其產(chǎn)生的社會背景，它管理旨在對社會公共產(chǎn)品進行科學(xué)地維護和公正地分配，也對社會主體的行為進行適當?shù)囊龑?dǎo)和規(guī)制。然而，這不免產(chǎn)生價值沖突。

（一）自由與秩序價值的沖突

網(wǎng)格化管理以社會秩序和社會突發(fā)事件的控制為主要的價值追求，為了達到這一目的，管理借助現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息平臺，定時更新各網(wǎng)格的信息，從而確保對社區(qū)、社情的隨時追蹤。然而，網(wǎng)格化管理所借助的科技手段在一定程度上侵入到私人自主的范疇。在大數(shù)據(jù)時代，個體行為會因為電子信息系統(tǒng)而被記錄，個人隱私權(quán)具有被泄露的風(fēng)險。

一方面是社會發(fā)展所必須確保的經(jīng)濟、政治和社會秩序，以及在此基礎(chǔ)上要致力于實現(xiàn)的社會公平，另一方面是國家在社會治理過程中對私人領(lǐng)域的有意或無意侵入，二者之間應(yīng)當如何選擇？能否進行平衡？是否因特定社會結(jié)構(gòu)的存在而產(chǎn)生價值的優(yōu)先位次？這些問題的回答在一定程度上也是價值判斷。并且，即便有令人滿意的回答，也只是暫時的，社會結(jié)構(gòu)與社會組織的細微變化，都能引起對這些價值問題認識的根本性改變。

哈貝馬斯采取了一種動態(tài)的評價標準，主張將價值選擇融入到個體與國家之間的 “交往性互動”中。他注意到隨著現(xiàn)代國家政治和社會事務(wù)的增多，自由主義法律范式面臨解體，福利國家“家長式”的法律范式（以干預(yù)和監(jiān)管為主要內(nèi)容）也遭受危機：不符合法律自由的原則。以提供照顧、分配生活機會的福利國家，通過有關(guān)勞動、安全、健康、住宅、最低收入、教育、閑暇和自然生活基礎(chǔ)的法律，在確保每一個人都具有符合人類尊嚴的生活的物質(zhì)條件的同時，也因提供無微不至的關(guān)懷而影響個人自主性，而最終要推進的，恰恰就是這種自主性。[1]（P506）

然而，一種法律秩序之為合法的程度，取決于它在多大程度上能兼顧公民的私人自主和公共自主。[1]（P508）在私人自主的形式法（主要表現(xiàn)為權(quán)利法）保障被證明為不充分之后，而通過法律進行的社會導(dǎo)控卻最終危害了它本來要恢復(fù)的私人自主，唯一的出路是重視那些同時保障私人自主和公共自主之形成條件的交往形式，研究它們之間的相互關(guān)聯(lián)。[1]（P508）

為此，哈貝馬斯分析了三種解決方案的可能性：（1）倒退到新自由主義所鼓吹的所謂“回到市民社會及其法律去”的退路，已經(jīng)堵塞；（2）福利國家類型的法律化，與其公開宣稱的重新確立私人自主的目標背道而馳，因而必須進行改革；（3）福利國家規(guī)劃既不能僅僅固定不變，也不能就此中斷，而必須在更高的反思層次上加以繼續(xù)。[1]（P509）

在此基礎(chǔ)上，哈貝馬斯提出，建立在權(quán)利體系的商談?wù)撘?，實在法必須把?quán)利人的自主性分成私人自主和公共自主之間的互補關(guān)系，法規(guī)的承受者同時也可以被理解成法規(guī)的創(chuàng)制者。這種相互指涉關(guān)系提供了一個直覺標準，借以判斷一個規(guī)定是促進了自主還是妨礙了自主。根據(jù)這個標準，公民在實現(xiàn)其公共自主的時候，必須以一種特定方式來劃定私人自主的界限，從而使私人具有足夠充分的條件來履行公民角色。而且，這些標準也可以用來判斷一條規(guī)定是形式法上的歧視，還是福利國家的家長主義。在限制自由方面，如果某一法律規(guī)定造成了事實上不平等的副作用，就是歧視性的；如果產(chǎn)生了國家補償方面的不平等的副作用，就是家長主義的。[1]（P517）

（二）效率價值的質(zhì)疑

網(wǎng)格化帶來的社會治理的巨大成本，引起一些質(zhì)疑。在犯罪控制理論上，社會學(xué)與犯罪學(xué)的諸多理論揭示出社會治理的側(cè)重。

“城市同心圓”理論根據(jù)城市的功能差別將城市分為不同的區(qū)域，位于城市中心的商業(yè)區(qū)以及與商業(yè)區(qū)緊鄰的富人居住區(qū)，犯罪率較高，社會治理相對復(fù)雜，因而應(yīng)當重點防控和管理；而處于城市邊緣的貧民區(qū)和工業(yè)區(qū)，犯罪相對較少，對犯罪預(yù)防的投入也不與中心區(qū)相同。

犯罪容積率理論認為，犯罪和違法行為的產(chǎn)生原因是多方面的，它并不會因為犯罪預(yù)防和控制而持續(xù)降低。盡管一定的控制措施能夠有效預(yù)防特定的犯罪行為，但控制措施的采取達到一定程度后，犯罪率將會維持在一個相對穩(wěn)定的幅度內(nèi)。并且，犯罪行為具有適應(yīng)性和遷移性。如果增強了對某類犯罪或某一地區(qū)犯罪的預(yù)防，行為人就會轉(zhuǎn)向其他地區(qū)或其他犯罪。也就是說，特定區(qū)域的高壓管理會產(chǎn)生犯罪轉(zhuǎn)移的效果。

而社會學(xué)理論則認為，犯罪是一種正常的乃至必要的社會現(xiàn)象。犯罪在一定程度上是社會變革的必要。在美國，社會民眾對犯罪嫌疑人普遍存在著同情的心理。人們傾向于認為，犯罪人多數(shù)是為生活所迫的窮人或是遭受過心理創(chuàng)傷的可憐人。犯罪的重要促發(fā)因素被認為是社會，而非個人。在這種社會價值觀的主導(dǎo)下，美國的司法體制一方面通過設(shè)置完備的訴訟程序以保證犯罪嫌疑人的人權(quán)，并充分考慮犯罪動機、危害行為等因素，以盡可能區(qū)分各種犯罪的程度、危害性，區(qū)別懲罰。另一方面，反思犯罪問題的社會根源，從教育、家庭、就業(yè)、福利、醫(yī)療等各方面進行社會改革，以促進社會分配公平。

網(wǎng)格化管理帶來了巨大的人力、物力成本，盡管今天的網(wǎng)格化管理已超出其原有的犯罪控制范疇，轉(zhuǎn)向更廣泛的社會服務(wù)。然而，網(wǎng)格管理員目前對于社區(qū)居民所提供的服務(wù)，或?qū)儆谏鐓^(qū)應(yīng)承擔的職責，或存在“越俎代庖”的嫌疑：相關(guān)事項理應(yīng)由居民自己或社會組織或商業(yè)機構(gòu)來處理。在網(wǎng)格管理中，為不少人津津樂道的是：社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率提高了。然而，如果這種高效率是以較高的成本為代價，而這些成本支出如果不用在網(wǎng)格管理中，就有可能用于公共設(shè)施和居民福利，則不知能使某些看法改變。

（三）權(quán)力與職責的異化

網(wǎng)格化管理過程中，在一定程度上存在著通過權(quán)力壓制的方式來化解矛盾的現(xiàn)象，例如城市拆遷糾紛解決、社區(qū)中的物業(yè)維修、社區(qū)環(huán)境治理、社區(qū)居民與物業(yè)的矛盾解決等。

社會治理中，上級機構(gòu)和公權(quán)機構(gòu)可以通過權(quán)力因素對下級機構(gòu)和非政府組織下達命令，隱形施加壓力。例如，在“網(wǎng)格管理”的意義上，本屬公民自治的社區(qū)問題，被賦予政治意義。某社區(qū)一居民某晚因其他業(yè)主的狗吵鬧得不到良好休息而求助網(wǎng)格員，網(wǎng)格員將相關(guān)信息上報社區(qū)主管，最終迫使業(yè)主將寵物送走。在“網(wǎng)格管理”的背景下，以“社會秩序”為名，公權(quán)力來干預(yù)私權(quán)利由此獲得了正當性。這也證明公共領(lǐng)域向私人領(lǐng)域的侵入。

另一方面，網(wǎng)格管理員的職責感來源于嚴苛的考評機制。為了達到某種治理的效果，社會治理綜合辦公室對網(wǎng)格管理員規(guī)定了細致的量化考核標準。社區(qū)中的網(wǎng)格管理員實際上分擔了計生、環(huán)境、居委、消防、治安等多個部門的職能。如果在定期考核中，網(wǎng)格管理員沒有按照標準收集信息、逐戶走訪，就會被評價為不合格。同樣，其他政府部門的工作也都在這種網(wǎng)格下被異化：網(wǎng)格管理所產(chǎn)生的監(jiān)督效應(yīng)不僅僅針對特定群體，而且也針對行政部門的工作人員。這給我們提出一個問題，權(quán)力的行使在何種情況下是正當?shù)模柯氊煹穆男腥绾尾拍苄纬陕殬I(yè)習(xí)慣而不再依賴于考評機制？

問題還在于，網(wǎng)格管理員的工作在多大程度上能產(chǎn)生一定的社會效應(yīng)？如果社區(qū)居民安全、衛(wèi)生、養(yǎng)老等問題嚴重依賴政府提供的免費的公共服務(wù)，這是否是一種社會的進步和人民自主性的提高？個體是更加自由了還是喪失了自主性？更進一步，什么是好的生活？是放任可能的秩序混亂而保有充分的自由，還是在國家安排的有序生活中去約束自我？顯然，這是一個“魚和熊掌不可兼得”的問題，它不存在正確答案，而只能通過權(quán)威意志或是民主決策來選擇。并且，時代不同以及人們對自由需求的程度不同，決定了在自由和秩序之間作出的選擇也會不同。

在網(wǎng)格管理中，政府為人民該如何生活做出了太多的選擇。普特南曾指出：政府為公民個人指定道德是錯誤的。之所以如此，并不是因為在有關(guān)什么生活方式令人滿意、什么生活方式不令人滿意、或某些其他方面在道德上是錯誤的問題上，不存在既成事實。許多人為之擔心的一個事實是，如果他們公開承認任何類型的道德客觀論，他們就會發(fā)現(xiàn)某個政府正在用它自己的道德客觀性概念來堵他們的口。[2]

三、網(wǎng)格化管理與社會治理正當性：現(xiàn)代民主的可能組織形式的探討

在國家層面上，社會治理體制的創(chuàng)新是探索政府統(tǒng)治合法性的重要渠道?，F(xiàn)代各國普遍面臨的難題是：議會民主的治理模式因代表有限而遭受“是否真正民主”的質(zhì)疑，民主決策在某些情形下也無法滿足科學(xué)的要求。然而，在另一方面，專家式的科學(xué)治理卻難以獲得合法性。在民主和科學(xué)之間尋求一種平衡，始終是社會治理的難題。

（一）社會治理的正當性來源：基于價值認同的實質(zhì)合法性

馬克斯·韋伯認為，從歷史看，政府可以根據(jù)三種方法取得統(tǒng)治的正當性（Legitimacy），即有三種類型的合法性理論：基于世襲的傳統(tǒng)基礎(chǔ)，基于統(tǒng)治者個人魅力的“克里斯馬”基礎(chǔ)，基于規(guī)則所要求的正當行為之上的法理基礎(chǔ)。[4]然而，在現(xiàn)代社會，盡管這三種正當性類型在某些國家仍能找到證據(jù)，但在世界范圍內(nèi)，已經(jīng)越來越無法滿足國家和社會治理的合法基礎(chǔ)了。原因在于，這三種合法性理論只是形式的合法性，沒有涉及統(tǒng)治的實質(zhì)合法性。筆者認為，實質(zhì)的合法性在于社會價值的認同，當某一社會的價值認同越強烈，推行這種價值觀的統(tǒng)治就越穩(wěn)定，從而獲得實質(zhì)合法性。

價值的分歧自古就有。只不過在人類幾千年的歷史中，沒有任何一個時代像今天這樣，科技和信息手段將人們的距離如此拉近。人們之間的聯(lián)系加強，是價值沖突的一個重要原因。因為價值具有較強的地域性和群體性，當人類交往維持在相對狹小的空間，相對統(tǒng)一的價值觀就會在解決價值沖突中發(fā)揮權(quán)威效力。然而，一旦交往擴大，語言、思想和行為方面的分歧就會增多，利益和觀念沖突不可避免。哈貝馬斯注意到這種價值分歧的社會原因，提出“商談價值”（商談倫理）理論，試圖對分歧的價值觀進行彌合。在最近幾十年內(nèi)，很多國家將這一理論付諸實踐，通過征求法案意見、公眾參與等方式在一定程度上實現(xiàn)了價值的重構(gòu)。

哈貝馬斯的“商談價值”在價值的確立上采取了一種中間道路的方式。根據(jù)他的主張，處理價值分析的最好方式在不同主體間建立“商談”的機制。公眾參與、決議聽證、反饋機制是其重要表現(xiàn)形式，而哲學(xué)是道德或倫理討論作為一個 “有價值的和獨特的參與者，無須僭稱具有‘終審法院’的權(quán)威”。換言之，他強調(diào)的是一種“交互式”的價值溝通程序的建立。普特南對此評價道：哈貝馬斯向我們提供的并不是“最終的”倫理體系和行為規(guī)則的最終集合，而是提供了如何處理我們在行為規(guī)則上分歧的規(guī)范。[5]

（二）“商談式”民主程序的局限

網(wǎng)格化管理將公眾參與引入社會治理中，并使其逐漸成為一種新型的民主形式。這種“商談式”民主是一個巨大的歷史進步。在個人意志盛行的政治體制中，社會治理成為任意的、武斷的產(chǎn)物，并且時常受制于個體或群體的利益。隨著民主、平等觀念在近代以來逐漸深入人心，國家治理制度漸趨成熟，民主立法取代了專制統(tǒng)治，法律價值的產(chǎn)生遵循著民主的程序：法案形成——議會表決——國家通過。在法案形成過程中多方利益得以被考慮；在法案通過環(huán)節(jié)，代表不同利益團體的議會再次對法案的價值進行審查。因此，同強權(quán)模式相比，程序模式下的社會治理因?qū)π枨蟮目紤]更為廣泛而不僅具有民主性，更具有科學(xué)性。而在網(wǎng)格化管理的場景下，人們不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)或是網(wǎng)格管理員參與到法律和政策的制定環(huán)節(jié)，而在在法律的實施過程中，將其對法律制度的實際感受以某種方式有效地表達。由此可見，這種新型的民主方式將公眾的法律意志表達從立法環(huán)節(jié)擴展到法律的實施環(huán)節(jié)。

然而，民主程序并非萬能。德沃金曾反對以程序方式來決定價值。他認為，正義是屬于一個結(jié)果的問題：當一項政治決定否認人們享有正義的最佳理論所賦予的財富、自由或機會時，不論作出這種決定的程序是多么公平，它都會導(dǎo)致非正義。[6]在很多情況下，民主程序是無法在多元價值中作出選擇的無奈之舉，它可能并不比抽簽的方式更公平。建立在法律統(tǒng)治之上的西方國家，其治理的基礎(chǔ)是有技術(shù)專長的官吏階級和合理性的法律。政府在某些領(lǐng)域要比普通個人具有更專業(yè)的知識。如果在專業(yè)性的、棘手的重大事項上采取民主方式，則在某種程度上是疏于行使職權(quán)，甚至不敢承擔責任。而且，如果因為尋求公平、正義的過程太繁瑣或是太有阻力，而采取一種程序模式去兼顧各方，也是一種將團體或組織松散化的表現(xiàn)。正是在這一意義上，Guater Teubner在民主合法性和實質(zhì)合法性之外提出反思合法性的概念。主張在社會治理模式的選擇上，應(yīng)把程序的確立與國家對社會的間接控制、社會的自治自決的組織化等理念結(jié)合，社會治理既需要依賴于 “看不見的手”機制，卻又不屬于“自然的社會秩序”。它追求的是一種有管理的自治。[7]（P266）

季衛(wèi)東教授曾指出：程序沒有預(yù)設(shè)的真理標準。程序通過促進意見疏通、加強理性思考、擴大選擇范圍、排除外部干擾來保證決定的成立和正確性。[8]然而，在價值多元的社會，民主程序所應(yīng)或所能決定的價值事項，應(yīng)該是在所有業(yè)已被廣泛接受的價值準則無法給出具體結(jié)論時。并且，在此情況下的民主程序，仍需要以參與者的知情，并遵循明確的決策條件為前提。只有在這一條件下，一方面可以將政府的責任限制在一定范圍內(nèi)，另一方面又不會因民主程序而推卸。同理，現(xiàn)代國家治理中的專家論證、公眾參與、聽證等形式的適用，是否會產(chǎn)生減輕政府或國家的決策失誤之責的后果，關(guān)鍵也在于此。

四、未來網(wǎng)格化管理面臨的挑戰(zhàn)

林肯曾說：政府要為其居民設(shè)法提供其自己無論如何無法得到的需求或自己無法做好的需求。對所有人們自己可以做好的事，政府不應(yīng)去干預(yù)。[9]后世學(xué)者將其發(fā)展為“輔助性”或“補助性”原則。該原則既是憲法上的集權(quán)主義與自由主義的集中體現(xiàn)，也是行政法中的比例原則的思想基礎(chǔ)。補助性原則一方面涉及人們自由的平衡，另一方面涉及國家對此自由的保障。它對多元價值沖突下的社會治理模式的理性選擇，提供了本質(zhì)性的分析視角。

網(wǎng)格化的創(chuàng)新在于通過網(wǎng)格化這種社會治理形式，發(fā)掘社會治理的信息和技術(shù)手段，理清各類政府機構(gòu)和社會組織在社會治理中的功能發(fā)揮和職能協(xié)調(diào)，從而為整合政府各個部門提供決策的信息依據(jù)。網(wǎng)格化管理模式的探索，實際上是我國深化社會治理體制的改革的重要組成部分，網(wǎng)格化管理在犯罪控制、社會整合、社會組織培育、公眾參與社會治理、決策民主化等方面發(fā)揮了有效的作用，但這種管理模式也因管理對象寬泛、治理成本過高、治理方式涉及隱私而遭受質(zhì)疑。未來網(wǎng)格化管理要想持續(xù)推進，就需要對下述問題做出解答。

首先，自由權(quán)與隱私權(quán)的保護，將是網(wǎng)格化管理面臨的最主要的挑戰(zhàn)。網(wǎng)格化管理是否過度侵入了私人自主領(lǐng)域，以國家和集體利益為名，或是以效率為主要的價值目的，或以臆想中的公共秩序維護為目的，從而犧牲公民的自由和隱私？除非社會自由價值觀發(fā)生改變，否則在大數(shù)據(jù)支撐下的網(wǎng)格化治理，必然在自由和秩序的價值選擇上無所適從。美國《連線》雜志聯(lián)合創(chuàng)始人凱文·凱利曾指出：未來人們會在個人信息保護與個性化服務(wù)需要之間達成均衡。對個性化的賦值越高，越傾向于開放個人數(shù)據(jù)，供服務(wù)者量身定制；相反，越不重視個性化（如只顧溫飽），越傾向于保守個人數(shù)據(jù)，讓服務(wù)者不了解自己。[10]這似乎讓人覺得，對個性化服務(wù)背景下信息的泄露，人們大可不必如此悲觀。然而，必須注意的是，網(wǎng)格化管理下的大數(shù)據(jù)的獲取和使用，在某種程度上已經(jīng)超出凱利所說的可以自主選擇和自主控制的范圍。

其次，網(wǎng)格化管理的異化趨勢是尤為值得注意的另一個方面。在推進網(wǎng)格化管理的過程中，尤其要防止社會管理異化為社會服務(wù)、網(wǎng)格管理員異化為社區(qū)服務(wù)提供者、社會管理的權(quán)力政治異化。當滿足居民需求成為網(wǎng)格管理的主要工作時，社會治理在一定程度上就異化為社區(qū)工作。而對這一問題的反思，至少在某種程度上有利于重新考慮網(wǎng)格的劃分以及網(wǎng)格管理員的配備。

再次，在社會組織創(chuàng)新的過程中，網(wǎng)格化管理本身應(yīng)作為一種手段，或一種催化劑。通過網(wǎng)格化，不同社會組織在社會治理中的功能被重新界定，也被納入到社會評價體系中，從而在社會治理中接受社會的篩選。網(wǎng)格管理員作為政府網(wǎng)格化管理的主體，在社會組織的建立和發(fā)展中理當發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，由于身份的特殊性，網(wǎng)絡(luò)管理員也應(yīng)與社會組織保持一定的距離，以盡量避免社會組織在運行方面過多依賴行政資源。各類社會組織的發(fā)展，也為網(wǎng)格管理員提供了未來的職業(yè)發(fā)展方向。

最后，通過設(shè)立綜合指揮與分流中心來處理民眾的訴求，在一定程度上顯示了當前的一些政府部門在社會管理上主動性的不足，也反映了社會公眾對于政府部門職能的不關(guān)注。集中管理容易滋生某些政府部門和社會公眾的惰性，不僅拉大了政府與公民的距離，而且增加了社會成本，也不利于相關(guān)領(lǐng)域服務(wù)的專業(yè)化和市場化發(fā)展。因此，網(wǎng)格化管理并非參與的部門越多越好，而應(yīng)綜合考慮相關(guān)部門的服務(wù)對于公眾的可接近性和可獲得性。

[1][德]哈貝馬斯．在事實與規(guī)范之間——關(guān)于法律與民主法治國的商談理論[M]．上海：三聯(lián)書店，2003．

[2][美]希拉里·普特南．理性、真理與歷史[M]．上海：上海譯文出版社，1997．160．

[3]張靜．社會情緒為什么越來越政治化[EB/OL]．www．shxx．whu．edu．cn．site/shxx/show artical．jsp?id=122040，2014-08-20．

[4]Max Weber．Essays in Sociology[M]．Oxford University Press，1946．78-79．

[5][美]希拉里·普特南．事實與價值二分法的崩潰[M]．北京：東方出版社，2006．145．

[6][美]德沃金．法律帝國[M]．北京：中國大百科全書出版社，1996．161．

[7]Guater Teubner,Substantive and reflective elements in modern law[J]．law and Society review，1983，（2）:266．

[8]季衛(wèi)東．法律程序的意義：對中國法制建設(shè)的另一種思考[M]．北京：中國法制出版社，2004．18．

[9][德]考夫曼．法律哲學(xué)[M]．北京：法律出版社，2003．318．

[10]姜奇平．發(fā)展大數(shù)據(jù)關(guān)鍵在于滿足人的價值需求[N]．中國社會科學(xué)報，2014-06-11．

（責任編輯：盧 君）

On the Theoretical Foundation and Reality Basis of the Model of Social Governance——In the Perspective of the Grid Management

PAN De-yong
(School of law Hubei University of Economics，Wuhan Hubei 430205，China)

Urban community grids management is one of the innovations of social governance,and it has evolved from the early criminal control to the now comprehensive governance．It also successfully introduces network and information management system．Grids management was born in the context of the change of social construction,with the political functions of social organization gets weak．The traditional intermediate connecting the government and its people are disappearing,that lead to the decline of social cohesion and the core values of the nations being disregard．However,Grids management contributes to the conflict of different values in social areas,and it can only be resolved under the probation of the more suitable models of governance and democracy．

social governance;grids management;core values;social cohesion

D669

A

1672-626X（2014）06-0076-08

10．3969/j．issn．1672-626x．2014．06．011

2014-09-16

湖北省法學(xué)會2014年度重大課題“社會治理體制機制創(chuàng)新研究——以宜昌模式為對象”

潘德勇（1978-），男，遼寧莊河人，湖北經(jīng)濟學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事國際法、比較法研究。