侯孟君，馬子云

（南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

地方立法公眾參與的若干問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)

侯孟君，馬子云

（南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

地方立法公眾參與的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則和協(xié)商民主理論，表現(xiàn)為公民平等地參與民主意志的形成過(guò)程。公眾參與的現(xiàn)實(shí)意義在于能夠更好地促進(jìn)人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)，保障公眾對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，最終提高地方立法內(nèi)容的科學(xué)性和有效性。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，面對(duì)利益多元化、復(fù)雜化的局面，地方立法公眾參與的實(shí)踐還存在諸多不足。對(duì)我國(guó)地方立法公眾參與存在的主要問(wèn)題進(jìn)行反思，并從參與意識(shí)、參與程序和反饋機(jī)制三個(gè)方面尋求改善地方立法公眾參與效果的方法，以實(shí)現(xiàn)地方立法的科學(xué)化與民主化，增強(qiáng)地方立法的社會(huì)效果。

地方立法；公眾參與；參與意識(shí)；參與程序；反饋機(jī)制

地方立法的涵義有廣義和狹義之分。廣義的地方立法既包括有地方立法權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的活動(dòng)，也包括有規(guī)章制定權(quán)的地方行政機(jī)關(guān)制定地方政府規(guī)章的活動(dòng)。狹義的地方立法僅指前者。本文是從狹義的地方立法來(lái)研究公眾參與的問(wèn)題，且本文所稱的公眾是指其權(quán)利義務(wù)將受到地方性法規(guī)內(nèi)容所影響的公民、法人或其他組織。由此，本文中論及的地方立法公眾參與是指在地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的過(guò)程中，公眾主動(dòng)或由立法機(jī)關(guān)通過(guò)引導(dǎo)和組織公眾的方式，經(jīng)由法定程序和法定方式理性、有序地參與立法、發(fā)表意見(jiàn)和建議，以充分表達(dá)公眾意愿和訴求，并對(duì)地方立法活動(dòng)予以監(jiān)督的制度。

地方立法公眾參與的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則和協(xié)商民主理論。人民主權(quán)原則的內(nèi)涵是一切國(guó)家權(quán)力都來(lái)自人民，其中包含著機(jī)會(huì)平等地參與民主的意志形成過(guò)程這種主觀權(quán)利。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)完善民主程序、擴(kuò)大參與范圍，使得自由平等的公民能夠參與到公共生活中，并進(jìn)行理性對(duì)話與協(xié)商，從而賦予立法和決策以合法性。[1]地方立法公眾參與具有增強(qiáng)地方立法的正當(dāng)性，促進(jìn)立法內(nèi)容的科學(xué)性和有效性等重要的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于實(shí)踐中地方立法活動(dòng)存在著公眾參與程度不高、缺乏程序保障和透明度以及由此導(dǎo)致的地方立法對(duì)公共資源的配置和利益分配的效果不太理想，所以本文試圖立足于憲法學(xué)的基本原理進(jìn)行分析，以期對(duì)地方立法公眾參與的理性認(rèn)識(shí)有所促進(jìn)，并探尋完善之策。

一、公眾參與的意識(shí)薄弱

根據(jù)人民主權(quán)原則，國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民，屬于人民，因而作為國(guó)家最高權(quán)力的立法權(quán)也是屬于人民的。我國(guó)《憲法》第2條對(duì)國(guó)家性質(zhì)和公眾參與權(quán)作出了概括規(guī)定，這使公眾參與立法在本源上具備合法性。同時(shí)，憲法賦予公民各種政治權(quán)利和自由，使公眾參與立法有了權(quán)利基礎(chǔ)。此外，我國(guó)《立法法》第5條明確了公眾在立法領(lǐng)域的參與權(quán)：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！边@是我國(guó)地方立法公眾參與的直接法律依據(jù)。且《立法法》第34、35條還對(duì)公眾參與立法的方式作了列舉式的規(guī)定，如座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、書面征求意見(jiàn)等。

我國(guó)地方立法公眾參與的實(shí)踐已經(jīng)有了十多年的發(fā)展歷史。2000年頒布的《立法法》第5條對(duì)公眾通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)作了原則性的規(guī)定。2001年諸多地方立法條例頒布，如《廣東省地方立法條例》、《浙江省地方立法條例》，其總則中均對(duì)增強(qiáng)立法民主性，擴(kuò)大公眾參與有所規(guī)定。近年來(lái)地方立法公眾參與的實(shí)踐不斷發(fā)展，上海、廣東、甘肅、海南等省份在其人大常委會(huì)工作要點(diǎn)中明確指出立法工作要拓寬公眾參與渠道，擴(kuò)大公眾參與。具體而言，除了既有的以書面征求意見(jiàn)和召開(kāi)座談會(huì)這兩種實(shí)踐中運(yùn)用最多的形式，[2]隨著論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等公眾參與方式的經(jīng)驗(yàn)積累，地方立法實(shí)踐中逐步建立了立法聽(tīng)證和立法咨詢制度，如《浙江省地方立法聽(tīng)證會(huì)規(guī)則》、《江西省立法聽(tīng)證規(guī)則》、《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)證條例》；山東、江蘇、新疆、天津等地人大常委會(huì)都聘請(qǐng)了立法咨詢專家，安徽、浙江省人大建立了地方立法咨詢專家?guī)臁５壳拔覈?guó)實(shí)踐中對(duì)公眾參與立法作出專門規(guī)定的地方性法規(guī)只有一部，即2013年7月26日通過(guò)的《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。我國(guó)地方立法公眾參與制度尚未健全，在地方立法過(guò)程中公眾參與不充分的現(xiàn)象仍然凸顯。究其原因，主要是由于公眾參與的意識(shí)薄弱，包括公眾自身參與意識(shí)薄弱與地方立法機(jī)關(guān)組織公眾參與的意識(shí)不強(qiáng)兩個(gè)方面。一方面主要是公眾主動(dòng)參與地方立法的主體意識(shí)淡薄，積極性不高，參與能力不足。目前我國(guó)地方立法尚未形成公眾參與的積極氛圍，公眾并不能及時(shí)、全面地獲得相關(guān)的立法信息，也沒(méi)有方便、有效的參與方式，且地方立法中出現(xiàn)的某些流于形式的聽(tīng)證會(huì)，降低了公眾對(duì)地方立法的信任度，導(dǎo)致公眾對(duì)于地方立法缺乏積極參與的熱情。而公眾的參與能力則直接受到公眾參與意識(shí)不強(qiáng)的影響，加之參與立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏，自然不會(huì)有參與能力的提升，也就不具備充分參與的能力。另一方面，在地方立法中地方立法機(jī)關(guān)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾參與進(jìn)行有效的組織和引導(dǎo)，但正是由于地方立法機(jī)關(guān)掌握著公眾參與的最大控制權(quán)，在實(shí)踐中往往容易出現(xiàn)地方立法機(jī)關(guān)組織公眾參與的意識(shí)薄弱。其主要表現(xiàn)是地方立法機(jī)關(guān)立法思路保守，主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，地方立法者對(duì)公眾參與不夠尊重，服務(wù)不到位，參與過(guò)程流于形式。目前，我國(guó)地方立法公眾參與尚未建立起規(guī)范有效的運(yùn)行機(jī)制，已有的條例對(duì)在地方立法工作中要擴(kuò)大公眾參與作出了明確規(guī)定，但均為原則性規(guī)定，缺乏可操作性。實(shí)踐中地方立法公眾參與的方式較之以往更加多樣化，但地方立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有充分發(fā)揮出其自身的能動(dòng)性，立法過(guò)程中仍然存在對(duì)專家咨詢的依賴而對(duì)普通公民、法人和其他組織不夠重視等問(wèn)題，這種做法無(wú)益于立法內(nèi)容的合理性和科學(xué)性，同時(shí)對(duì)公眾參與立法的積極性產(chǎn)生了負(fù)面影響。

意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，參與意識(shí)不到位是地方立法公眾參與的首要阻礙。我國(guó)地方立法公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)，可以通過(guò)培養(yǎng)公眾的公民意識(shí)和改進(jìn)地方立法機(jī)關(guān)的立法意識(shí)來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)。“公民意識(shí)是法治國(guó)家的心理基礎(chǔ)和社會(huì)人文背景”，“具有公民意識(shí)的公眾對(duì)立法活動(dòng)的參與，是立法在實(shí)際上取得民主性、公正性結(jié)果而不流于形式的重要環(huán)節(jié)?！盵3]公民意識(shí)是具有主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)的三維結(jié)構(gòu)，因而公民意識(shí)的培養(yǎng)可從三個(gè)維度進(jìn)行。首先，培養(yǎng)公民的主體意識(shí)。其內(nèi)涵是對(duì)國(guó)家與公民之間關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)，即公民作為與國(guó)家相對(duì)應(yīng)的概念，無(wú)論是在法律上、制度上還是在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，應(yīng)該具有的和被充分肯定的法律人格及尊嚴(yán)。當(dāng)公民具有這種身份意識(shí)，清楚自己的公民角色時(shí)，在立法參與過(guò)程中才能具備高度的社會(huì)責(zé)任感和積極主動(dòng)性。公民主體意識(shí)的培養(yǎng)需要通過(guò)提高公民的文化教育水平及加強(qiáng)公民的法制教育等來(lái)實(shí)現(xiàn)。其次，提高公民的權(quán)利意識(shí)。公民權(quán)利意識(shí)是一個(gè)人為滿足其生存和發(fā)展的需要而應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利的認(rèn)識(shí)，是公民有效行使憲法和法律賦予公民各項(xiàng)基本權(quán)利的前提。公民權(quán)利意識(shí)的提高途徑主要有加強(qiáng)法制宣傳，強(qiáng)化制度落實(shí)，保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)，通過(guò)具體案例引導(dǎo)等。最后，增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)是公民意識(shí)的理性化體現(xiàn)，目的在于保證社會(huì)秩序，包括對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督、對(duì)權(quán)利的自我限制、對(duì)權(quán)利沖突的平衡與協(xié)調(diào)，因而它是良好制度運(yùn)行的關(guān)鍵。增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，要注重強(qiáng)化公民對(duì)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任統(tǒng)一的認(rèn)知和實(shí)踐，還需要相應(yīng)的社會(huì)機(jī)制的激勵(lì)，比如保障公民在立法過(guò)程中的建議和表達(dá)不受干涉等。

地方立法機(jī)關(guān)在地方立法活動(dòng)中處于核心和主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)地位以有效地組織和引導(dǎo)公眾充分參與地方立法活動(dòng)。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到現(xiàn)代法治國(guó)家并非是少數(shù)精英政治睿智的成果，而是更廣泛意義上的公民群體對(duì)參與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、法律等活動(dòng)的心理認(rèn)同與理性自覺(jué)。地方立法機(jī)關(guān)可以從兩個(gè)方面來(lái)改進(jìn)其組織公眾參與的意識(shí)。一方面，培養(yǎng)民主意識(shí)。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)逐步提升對(duì)公眾參與能力和參與效果的信心，擴(kuò)大公眾參與的廣度，不是僅邀請(qǐng)專家參與立法工作，還要面向社會(huì)各界實(shí)現(xiàn)廣泛的公眾參與，建立健全地方立法公眾參與的常設(shè)機(jī)制。這樣既可以增強(qiáng)地方立法的科學(xué)性，還有益于社會(huì)公眾參與度的提高。另一方面，培養(yǎng)正當(dāng)程序意識(shí)。地方立法機(jī)關(guān)在召開(kāi)或主持專家座談會(huì)、專家論證會(huì)或委托專家起草法案的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)參與專家的選任和專家參與立法的程序、方式作出更為細(xì)致的規(guī)定，充分發(fā)揮專家的專業(yè)知識(shí)水平和參與立法工作的效果，既要避免把專家參與當(dāng)作擺設(shè)的傾向，又要防止出現(xiàn)過(guò)度依賴而導(dǎo)致專家專斷的現(xiàn)象。從上述兩個(gè)方面來(lái)看，地方立法機(jī)關(guān)組織公眾參與的意識(shí)還有很大的改進(jìn)空間，應(yīng)改變?cè)械膫鹘y(tǒng)立法模式的理念，逐步建立有效的地方立法公眾參與機(jī)制，將我國(guó)憲法和立法法中規(guī)定的原則性內(nèi)容不斷地予以切實(shí)具體的落實(shí)，逐步改進(jìn)，最終將立法的公眾參與視為地方立法工作中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

二、公眾參與的程序性規(guī)范缺失

我國(guó)《立法法》第34、35條規(guī)定了公眾參與立法的方式，如座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、書面征求意見(jiàn)等。地方立法條例對(duì)擴(kuò)大公眾參與、完善民主立法機(jī)制僅作了原則性的規(guī)定，公眾參與地方立法的具體程序設(shè)置尚不健全，公眾并沒(méi)有既定的、規(guī)范的參與程序可以依循，缺乏程序保障和透明度?！掇k法》也僅在第8條規(guī)定了公眾參與地方性法規(guī)制定活動(dòng)的主要方式，如向制定機(jī)關(guān)提出立法項(xiàng)目建議，通過(guò)信函、電子郵件、電話等提出具體意見(jiàn)和建議，應(yīng)邀參加座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。參與方式只是參與程序的一部分，方式的設(shè)置并不意味著程序的完善，相反，需要做的還有很多。另外，從2014年1月15日出臺(tái)的《甘肅省人大常委會(huì)2014年度立法計(jì)劃》可以發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)容并沒(méi)有反映出公眾參與的情況及成果。這也是因?yàn)楣妳⑴c的程序缺失，前期信息公開(kāi)不夠充分，特別是立法計(jì)劃的編制過(guò)程不公開(kāi)，導(dǎo)致地方立法在源頭上鮮有公眾參與。程序的缺失導(dǎo)致參與的途徑局限，也不能對(duì)公眾參與進(jìn)行有效的組織，以至于公眾參與的程度和實(shí)際效果大打折扣，進(jìn)而影響地方立法的成果。

程序決定內(nèi)容，制度的實(shí)施效果需要適當(dāng)程序的保障，地方立法有必要對(duì)公眾參與的具體程序予以設(shè)置。地方立法公眾參與的程序是指保障其權(quán)益可能受到立法結(jié)果影響的公民、法人或其他組織能夠藉此參與立法過(guò)程，并對(duì)立法結(jié)果的形成產(chǎn)生有效的影響，是地方立法中公眾參與應(yīng)當(dāng)遵循的制度化的正當(dāng)過(guò)程。地方立法公眾參與程序是地方立法公正程序的核心。這個(gè)程序的運(yùn)行包含了公眾主動(dòng)參與和地方立法機(jī)關(guān)提供參與服務(wù)的過(guò)程。通過(guò)完善程序，搭建一個(gè)能夠反映公眾利益訴求的平臺(tái)，既是提高公眾參與質(zhì)量和效率的保證，也是提高公眾參與有效性的關(guān)鍵。我國(guó)立法法在一定程度上改變了地方立法公眾參與長(zhǎng)期以來(lái)缺乏明確制度性規(guī)定的狀況，但立法法中對(duì)公眾參與的規(guī)定均為原則性規(guī)定，實(shí)踐操作性較差，而各種地方立法條例對(duì)公眾參與的程序也沒(méi)有具體設(shè)置。因此，需要對(duì)地方立法公眾參與的程序在地方立法條例中予以明確規(guī)定，將現(xiàn)有的公眾參與形式和途徑制度化、規(guī)范化。

第一，地方立法信息的公開(kāi)。立法信息公開(kāi)是公眾有效參與立法活動(dòng)的前提。只有加大地方立法信息的公開(kāi)程度，解決公眾與地方立法機(jī)關(guān)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，公眾參與才能發(fā)揮作用。首先，明確地方立法機(jī)關(guān)負(fù)有公開(kāi)地方立法信息的職責(zé)，對(duì)其公開(kāi)信息的官方媒介作出規(guī)定，如各地方人大網(wǎng)站、報(bào)刊等，以便公眾及時(shí)關(guān)注最新的地方立法動(dòng)態(tài)。其次，地方立法機(jī)關(guān)公開(kāi)的立法信息內(nèi)容須完備，如地方立法計(jì)劃的公開(kāi)，包括地方人大常委會(huì)編制立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目、依據(jù)、宗旨，使公眾從源頭上能獲得地方立法的參與空間。最后，地方立法機(jī)關(guān)還應(yīng)提前將公眾參與的時(shí)間、地點(diǎn)和具體方式予以公布，如在公眾正式參與地方立法的一個(gè)月前就必須公布出來(lái)，以保障公眾參與立法相應(yīng)的準(zhǔn)備時(shí)間。

第二，公眾參與的申請(qǐng)與確認(rèn)。在公眾知曉立法信息并決定參與立法工作后，便需要向地方立法機(jī)關(guān)提出參與申請(qǐng)，由地方立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾的申請(qǐng)按照之前公布的要求進(jìn)行審核，并對(duì)公眾的參與資格予以確認(rèn)。不論該申請(qǐng)人是否具備參與資格，都應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)將審核結(jié)果告知申請(qǐng)人，并在官方網(wǎng)站上將本次公眾參與申請(qǐng)的審核結(jié)果予以公示，同時(shí)對(duì)申請(qǐng)人未能審核通過(guò)的原因和理由作出說(shuō)明，給各申請(qǐng)人以公平、公正的待遇。另外，由于時(shí)限的要求，地方立法機(jī)關(guān)的審核過(guò)程應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)，也便于公眾申請(qǐng)。

第三，公眾參與的方式和具體過(guò)程。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬公眾參與的平臺(tái)，創(chuàng)新公眾參與的載體，使公眾能夠更加便捷地參與到立法過(guò)程中。通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩狡降鹊貐⑴c立法活動(dòng)，表達(dá)利益訴求，參與立法過(guò)程并影響立法結(jié)果，是地方立法公眾參與的應(yīng)有之義。哈貝馬斯認(rèn)為，法律規(guī)范只有在可能得到參加合理商談的一切潛在的相關(guān)者的同意，才是可以主張有效性的。[4]而平等的參與可以使公眾確信法律是人民意志與利益的體現(xiàn)，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)法律的信任和法律權(quán)威性的認(rèn)同。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)立法事項(xiàng)予以分類，以此為根據(jù)來(lái)規(guī)定不同的參與方式。如果擬制定的法規(guī)直接涉及公眾重大利益或有重大的社會(huì)影響，則必須召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)，而編制立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃則應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)。這樣，在公眾具備參與資格后，即可在指定的時(shí)間、地點(diǎn)通過(guò)預(yù)設(shè)的法定方式參與到地方立法工作中。在具體的立法過(guò)程中，尤其是通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)的方式參與地方立法時(shí)，公眾在聽(tīng)取地方立法機(jī)關(guān)對(duì)于本次立法工作的說(shuō)明后，不僅有權(quán)提出自己的立法意見(jiàn)和建議，還應(yīng)當(dāng)具備對(duì)地方立法機(jī)關(guān)草案及其他公眾提案等提出質(zhì)詢的權(quán)利。公眾通過(guò)以上的參與方式便可以實(shí)現(xiàn)對(duì)立法工作的實(shí)質(zhì)性參與。公眾參與地方立法的過(guò)程不僅是收集利害相關(guān)人意見(jiàn)的過(guò)程，也是一個(gè)與社會(huì)各方面進(jìn)行充分協(xié)商的過(guò)程，立法機(jī)關(guān)在聽(tīng)取各方利益主體的意見(jiàn)后，根據(jù)各方面的要求進(jìn)行充分的綜合平衡，能使所擬定的草案最大限度地吸納各方面的意見(jiàn)和建議，充分保障立法的民主性和科學(xué)性，這正是協(xié)商民主理論的追求所在。

第四，公眾參與的監(jiān)督。建立責(zé)任追究機(jī)制，明確規(guī)定地方立法機(jī)關(guān)在保障公眾參與立法中的義務(wù)和法律責(zé)任，對(duì)應(yīng)該聽(tīng)證而不予聽(tīng)證，應(yīng)該公開(kāi)、公告而沒(méi)有公開(kāi)、公告的，應(yīng)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。作為一種機(jī)制，公眾參與地方立法也需要一定的監(jiān)督設(shè)置。從立法信息的公開(kāi)、公眾參與的申請(qǐng)與確認(rèn)到公眾實(shí)質(zhì)參與的過(guò)程以及公眾意見(jiàn)的反饋，每一環(huán)節(jié)都需要一定的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的公眾參與立法工作予以支持和督促，將地方立法公眾參與機(jī)制不斷發(fā)展和完善。

羅伯特·A·達(dá)爾指出，有效參與是“在制定集體決策的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中，包括在把事項(xiàng)列入議程階段，每個(gè)公民都應(yīng)擁有充足和平等的機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)他或她關(guān)于最終結(jié)果的偏好”。[5]通過(guò)上述地方立法公眾參與的程序設(shè)置，以法定程序保障從立法準(zhǔn)備階段、法規(guī)制定階段到立法完善階段整個(gè)立法過(guò)程公眾參與的權(quán)利和參與的效果，可以促進(jìn)公眾有效參與的實(shí)現(xiàn)。這種參與具有整合性的功能，有助于人們接受集體決策，[6]因而必然會(huì)提升公眾對(duì)地方性法規(guī)的滿意與尊重。當(dāng)民眾對(duì)法律滿意時(shí)，他們會(huì)自覺(jué)自愿地協(xié)助法律的實(shí)施。[7]

三、公眾參與的信息反饋不充分

“公眾參與強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)和公眾在公眾參與過(guò)程中的互動(dòng)性”，[8]地方立法公眾參與是一個(gè)地方立法機(jī)關(guān)與公眾互動(dòng)的過(guò)程。協(xié)商民主理論認(rèn)為，協(xié)商過(guò)程的參與者不僅要提供理由說(shuō)服其他參與者，還要對(duì)其他參與者的理由作出回應(yīng)，最后在理性地討論和對(duì)話之后，基于對(duì)各種觀點(diǎn)和理由的衡量，以及對(duì)公共利益的考慮，實(shí)現(xiàn)理性的公共協(xié)商結(jié)果。公眾參與地方立法，一方面是其表達(dá)自身意志和利益訴求的方式，另一方面也是其社會(huì)價(jià)值和社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)，因而地方立法機(jī)關(guān)要對(duì)公眾參與立法過(guò)程中所提出的立法意見(jiàn)和建議予以足夠的重視。建立健全有效的公眾參與反饋機(jī)制，對(duì)公眾提出的立法意見(jiàn)和建議及時(shí)反饋，加強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)與公眾的互動(dòng)，有益于地方立法成果得到公眾的尊重和支持。

在地方立法實(shí)踐中，現(xiàn)有公眾參與立法活動(dòng)的反饋不夠充分，公眾提出的立法意見(jiàn)和建議常常石沉大海，不知所終。地方立法公眾參與中不予反饋或反饋不全面的現(xiàn)象凸顯，架空了公眾參與的現(xiàn)實(shí)效果和實(shí)際意義。如上海市人大網(wǎng)站上的市民意見(jiàn)征集專欄，部分意見(jiàn)下面沒(méi)有答復(fù)，而答復(fù)了的內(nèi)容是完全一樣的，均為表示感謝并轉(zhuǎn)請(qǐng)某部門處理，而沒(méi)有后續(xù)的反饋信息。廣東省人大網(wǎng)站的立法專網(wǎng)所設(shè)置的公眾互動(dòng)欄目，內(nèi)有公眾建議的專欄，但其中并沒(méi)有任何內(nèi)容。而且，就目前已有的有關(guān)公眾參與反饋的規(guī)定來(lái)看，如2013年先后通過(guò)的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開(kāi)工作規(guī)定》和《辦法》，兩者均對(duì)公開(kāi)征集的公眾意見(jiàn)和建議的反饋?zhàn)鞒隽艘?guī)定，前者還對(duì)反饋的內(nèi)容和形式作出了具體規(guī)定，但公眾參與的反饋不應(yīng)當(dāng)僅限于公開(kāi)征集的公眾意見(jiàn)和建議，還應(yīng)當(dāng)包括論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等其他形式的公眾參與。《辦法》也僅對(duì)公開(kāi)征求法規(guī)草案意見(jiàn)過(guò)程中的公眾參與情況及公眾意見(jiàn)的反饋?zhàn)髁苏w說(shuō)明，其設(shè)置還有待進(jìn)一步細(xì)化。

地方立法公眾參與的反饋機(jī)制，是指在公眾參與地方立法活動(dòng)結(jié)束后，地方立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾在參與立法過(guò)程中所提出的意見(jiàn)和建議進(jìn)行整理和研究，并作出合理說(shuō)明。具體而言，不論是何種參與方式，在公眾參與地方立法工作的過(guò)程中，地方立法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)安排專門人員負(fù)責(zé)記錄公眾的立法意見(jiàn)和建議，在公眾參與結(jié)束后對(duì)公眾的意見(jiàn)和建議予以梳理和分析，在此基礎(chǔ)上對(duì)參與立法工作的公眾進(jìn)行及時(shí)有效的反饋。合理的應(yīng)當(dāng)采納并告知提出者，不合理的也要作出未予采納的理由說(shuō)明，以實(shí)現(xiàn)地方立法機(jī)關(guān)與公眾的理性對(duì)話，而不應(yīng)如《辦法》的規(guī)定，僅對(duì)采納的公眾意見(jiàn)和建議作出回應(yīng)。首先，地方立法機(jī)關(guān)可以對(duì)公眾的立法意見(jiàn)和建議進(jìn)行信息的結(jié)構(gòu)化收集，通過(guò)設(shè)置遞進(jìn)式或交互印證式的引導(dǎo)性問(wèn)題，減少干擾或無(wú)效信息，以較快地獲取有效信息。在此基礎(chǔ)上，可以根據(jù)關(guān)鍵詞將公眾意見(jiàn)和建議初步分類和分析，提取出關(guān)鍵信息點(diǎn)。對(duì)于初步歸類整理的意見(jiàn)和建議，從縱向和橫向進(jìn)行深層次的比較分析，進(jìn)一步提煉出有價(jià)值的信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾意見(jiàn)和建議的全面研究。其次，地方立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見(jiàn)和建議的反饋應(yīng)當(dāng)包括征求公眾意見(jiàn)的基本情況、公眾意見(jiàn)采納的情況、未采納的情況等內(nèi)容。其中，征求公眾意見(jiàn)的基本情況，包括征求意見(jiàn)的公眾范圍、數(shù)量和主要內(nèi)容等；公眾意見(jiàn)采納的情況，包括采納意見(jiàn)的數(shù)量、類別和主要內(nèi)容，以及對(duì)其科學(xué)性、合理性予以一定的理由說(shuō)明；公眾意見(jiàn)未采納的情況，包括未采納意見(jiàn)的數(shù)量和主要內(nèi)容，以及對(duì)不予采納作出必要的合理說(shuō)明；還有其他需要說(shuō)明的問(wèn)題，如地方立法成果對(duì)公眾意見(jiàn)和建議的吸收、轉(zhuǎn)化情況。此外，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種方式來(lái)反饋公眾立法意見(jiàn)和建議，以方便公眾及時(shí)獲悉相關(guān)信息。一是可以采取電子化的反饋方式，如電話、短信、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等；二是可以采取書面反饋方式，如張貼公告、寄送信件；三是可以采取召開(kāi)立法座談會(huì)、立法說(shuō)明會(huì)和新聞發(fā)布會(huì)的方式。實(shí)踐中具體采取何種方式予以反饋，可以視各地地方立法公眾參與的實(shí)際情況而定，需要注意的是，應(yīng)當(dāng)以方便公眾為基本原則，以保護(hù)公眾參與的熱情和積極性。

此外，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將征求意見(jiàn)的情況與采納意見(jiàn)的情況及時(shí)向公眾公開(kāi)，公眾參與過(guò)程中所提出的立法意見(jiàn)和建議都要公開(kāi)，而且對(duì)公眾立法建議和意見(jiàn)的采納情況也要公開(kāi)，并作出相應(yīng)的理由說(shuō)明。即地方立法機(jī)關(guān)在對(duì)公眾意見(jiàn)和建議作出反饋后，應(yīng)當(dāng)在法規(guī)審議結(jié)果報(bào)告中對(duì)公眾參與的基本情況和地方立法機(jī)關(guān)的反饋情況予以必要說(shuō)明。

結(jié)語(yǔ)

地方立法公眾參與具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，是現(xiàn)代法治國(guó)家普遍采用的民主形式，是當(dāng)今代議制民主與協(xié)商民主的融合發(fā)展。地方立法公眾參與還具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，地方立法公眾參與有益于奠定地方立法的合法性基礎(chǔ)，它是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的一種方式，可以使地方立法最大限度地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，進(jìn)而保證立法結(jié)果的實(shí)質(zhì)正義。其次，地方立法公眾參與有益于公眾監(jiān)督立法機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督?！白怨乓詠?lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休”。[9]公眾參與立法可以有效地監(jiān)督地方立法機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)匦惺沽⒎?quán)，并督促地方立法機(jī)關(guān)積極聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。最后，地方立法公眾參與有益于實(shí)現(xiàn)地方立法內(nèi)容的科學(xué)性和有效性?！肮竦膹V泛政治參與同立法精英的專業(yè)化立法能力有機(jī)結(jié)合在一起，有助于克服已經(jīng)開(kāi)始在立法中出現(xiàn)的越來(lái)越明顯的‘官僚化’傾向，緩解立法的民主化要求同立法的專業(yè)化之間的緊張關(guān)系”，[10]也有助于彌補(bǔ)地方立法機(jī)關(guān)代表們的立法能力不足，使地方立法機(jī)關(guān)更充分地了解和掌握公眾的立法意愿和利益訴求。近年來(lái)，在我國(guó)地方立法過(guò)程中，公眾參與的深度和廣度都有了一定的進(jìn)步，公眾的利益訴求在地方立法活動(dòng)中有了較為暢通的表達(dá)渠道，并努力影響著地方立法的過(guò)程和結(jié)果，地方立法機(jī)關(guān)也開(kāi)始主動(dòng)聽(tīng)取民意，并使其在立法成果中予以體現(xiàn)。然而，公眾參與意識(shí)、參與程序及參與透明度這些關(guān)鍵因素還應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況予以相應(yīng)改善，以促進(jìn)我國(guó)地方立法公眾參與制度的有效運(yùn)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方立法質(zhì)量的提升。

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1673―2391(2014)10―0073―05

2014-09-22 責(zé)任編校：江流