王忠燦

（許昌學(xué)院，河南許昌461000）

社區(qū)警務(wù)改革與公安執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型

王忠燦

（許昌學(xué)院，河南許昌461000）

社區(qū)警務(wù)是能動執(zhí)法模式的載體，也是警務(wù)改革的方向。當(dāng)前的警務(wù)改革并未將社區(qū)警務(wù)作為基層公安機(jī)關(guān)工作的中心，也未將社區(qū)警務(wù)建設(shè)提高到執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略高度?，F(xiàn)行的社區(qū)警務(wù)只是傳統(tǒng)警務(wù)模式下執(zhí)法場所的變更，其本質(zhì)仍是被動執(zhí)法模式的延續(xù)。要實現(xiàn)執(zhí)法模式從被動型轉(zhuǎn)向主動型，必須完善以社區(qū)警務(wù)為核心的徹底的警務(wù)改革。建立社區(qū)警務(wù)激勵機(jī)制是比較現(xiàn)實的選擇。

社區(qū)警務(wù)；能動執(zhí)法；被動執(zhí)法；執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型

一、社區(qū)警務(wù)是能動執(zhí)法模式的載體

社區(qū)警務(wù)與傳統(tǒng)公安業(yè)務(wù)中的刑事偵查、行政管理等有著根本不同，它是一種積極的警務(wù)，主要是指警察進(jìn)入社區(qū)提供治安及其他服務(wù)。社區(qū)警察履行的是警察的職責(zé)，但工作的重心在于調(diào)動社區(qū)資源搞好治安服務(wù)，要求社區(qū)警察立足于社區(qū)，積極開展治安防控，動員和組織社區(qū)群眾，實行警民合作，讓社區(qū)民眾參與社區(qū)各項治安管理和違法犯罪預(yù)防。它的立足點在于社會是產(chǎn)生違法犯罪的根源，因而預(yù)防和減少乃至根治違法犯罪也必須依靠社會。[1]

社區(qū)警務(wù)理論是英國的約翰·阿德森提出，上個世紀(jì)90年代在英國成功嘗試。其中有代表性的范例是“利奧波德警務(wù)行動計劃”和“倫敦默西塞德地區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略”。兩者都強(qiáng)調(diào)警察職能的社會服務(wù)性，警務(wù)工作重心與社會公眾安全需求的密切關(guān)聯(lián)性。為控制犯罪，強(qiáng)調(diào)警務(wù)行為的前置性，管理主體強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)社會公眾和群眾組織主動參與，警務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃突出信息情報主導(dǎo)。[1]和傳統(tǒng)警務(wù)相比，社區(qū)警務(wù)最大的特點是主動性、前置性和社會化，因而它是一種全新的執(zhí)法模式。我們將這種新的執(zhí)法模式概括為“能動執(zhí)法”。

公安能動執(zhí)法和傳統(tǒng)的被動執(zhí)法相對應(yīng)，其根本著眼點在于違法犯罪的預(yù)防和社會關(guān)系的日常介入。公安傳統(tǒng)執(zhí)法強(qiáng)調(diào)事后懲處、違法處罰，其行政管理是審批式管理，通常是以具體的行政管理行為解決已經(jīng)發(fā)生的案事件，其執(zhí)法理念一直停留在“官本位、政府本位、權(quán)力本位”的基礎(chǔ)上。公安機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力主要是維護(hù)統(tǒng)治秩序和對社會實施管制,對公眾和社會的主導(dǎo)性和自主空間很少。[2]如果從行政管理類型上劃分，傳統(tǒng)執(zhí)法模式是管理形式上和管理手段單邊化的統(tǒng)治管理，是靜態(tài)的被動管理。能動執(zhí)法強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)通過主動管理、積極服務(wù)去化解社會矛盾，執(zhí)法者介入基層社會關(guān)系和日常生活，調(diào)動基層社會資源和力量，排除違法犯罪因素，減少違法犯罪行為發(fā)生。能動執(zhí)法模式是雙向的協(xié)商管理，是動態(tài)的主動管理，是服務(wù)型管理。其特征主要有以下三點：

第一，能動執(zhí)法的主體是公安機(jī)關(guān)工作人員，也即是警察。社區(qū)警察享有人民警察法賦予的權(quán)利，履行法定職責(zé)。第二，能動執(zhí)法的主要目標(biāo)是預(yù)防、減少違法犯罪。警察進(jìn)入社區(qū)，融入基層社會，對社區(qū)內(nèi)的矛盾、沖突進(jìn)行分析，依靠社區(qū)力量進(jìn)行前置解決。第三，能動執(zhí)法的主要內(nèi)容包括信息收集、信息分析、引導(dǎo)社區(qū)公眾、組織群眾力量共同管理社區(qū)。

我國警務(wù)改革已經(jīng)明確提出社區(qū)警務(wù)的目標(biāo)，這些內(nèi)容完全符合能動執(zhí)法的要求。公安部要求社區(qū)民警在工作中要做到：通過走訪服務(wù)群眾，幫助群眾排憂解難，排查民間矛盾，化解治安糾紛；管理實有人口，分類統(tǒng)計信息；管理場所行業(yè)，做好日常防范；掌握社情民意，發(fā)現(xiàn)敏感問題；采錄更新信息，善于分析數(shù)據(jù)；宣傳交通消防知識，排查整治安全隱患；開展法律宣傳，增強(qiáng)群眾法制意識。社區(qū)警察要通過各種方法加強(qiáng)警察與社區(qū)之間的聯(lián)系，使社區(qū)居民普遍認(rèn)識到打擊、預(yù)防犯罪不只是警察的事，而是社區(qū)和警察共同的責(zé)任。警察是社區(qū)中應(yīng)對犯罪問題的主導(dǎo)力量，主要負(fù)責(zé)社區(qū)巡邏、社區(qū)犯罪預(yù)防、與社區(qū)居民的交流、社區(qū)社會控制。社區(qū)犯罪預(yù)防的主要對象是那些可能犯罪的個人、組織和群體，同時也對那些容易成為犯罪侵害對象的人和物采取特殊措施，防止犯罪發(fā)生。警察要與社區(qū)合作，對社區(qū)中那些制造事端或容易出現(xiàn)問題的個體施加約束力。在這個過程中，警察必須給予守法居民以必要的支持，鼓勵他們及時制止不良行為，體現(xiàn)社區(qū)的約束力。此外，警察可以和其他政府部門的人員共同組成執(zhí)法小組，解決社區(qū)中的矛盾糾紛。[3]這些都體現(xiàn)了和傳統(tǒng)被動執(zhí)法的本質(zhì)區(qū)別，強(qiáng)調(diào)提前介入，重防范、主動發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，提前解決問題。

正是因為社區(qū)警務(wù)與傳統(tǒng)警務(wù)在執(zhí)法理念、執(zhí)法形式方面根本不同，社區(qū)警務(wù)才成為警務(wù)改革的方向。我們必須指出的是，社區(qū)警務(wù)代表著新的執(zhí)法模式，是能動執(zhí)法模式的主要載體。社區(qū)警務(wù)具有的時代特征正是被動執(zhí)法向能動執(zhí)法轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

首先，社區(qū)警務(wù)面向的是日常社會關(guān)系，工作的重心在于消除潛在的糾紛和矛盾。其次，傳統(tǒng)警務(wù)指向過去，以打擊懲處已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪為主要目標(biāo)，而社區(qū)警務(wù)具有鮮明的未來指向，其目標(biāo)是建立和諧穩(wěn)定的社會秩序。再次，社區(qū)警務(wù)提供全方位的治安服務(wù)，將行政管理融入社區(qū)日常生活。最后，社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)警民合作，警察融入社區(qū)生活，社區(qū)成員參與警務(wù)。社區(qū)警務(wù)的這些特征決定了公安機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念、工作作風(fēng)和管理模式，主動執(zhí)法，積極服務(wù)，協(xié)同管理。這就是能動執(zhí)法的內(nèi)在要求。建立名副其實的社區(qū)警務(wù)是公安執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型的切入點和突破口，從某種意義上說，決定著執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型的成敗。[4]

二、當(dāng)前社區(qū)警務(wù)體制是傳統(tǒng)被動執(zhí)法模式的延續(xù)

當(dāng)前中國大部分地區(qū)都建立了社區(qū)警務(wù)室，配備了社區(qū)民警，制定了社區(qū)警務(wù)工作制度，但真正的社區(qū)警務(wù)并未真正實現(xiàn)。由于公安機(jī)關(guān)長期形成的工作模式和作風(fēng)并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，慣性工作思維和方法延伸到了社區(qū)警務(wù)工作中。社區(qū)警務(wù)室變成了派出所的派出機(jī)構(gòu)，民警只不過換了間辦公室，官僚化、被動性的工作作風(fēng)未改變，坐等群眾上門辦事、被動接警處警的習(xí)慣依然。絕大多數(shù)社區(qū)民警對社區(qū)警務(wù)的革命性缺乏深刻認(rèn)識，對開展社區(qū)警務(wù)的理解不深刻，干什么、怎么干的問題沒有有效解決，工作中“安排的工作干不好、不安排的工作不知道”的情況比較普遍。[5]

社區(qū)警務(wù)改革中出現(xiàn)諸多問題，最根本的原因在于公安機(jī)關(guān)的管理理念和管理模式并未發(fā)生本質(zhì)的變化。對基層社會，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法指導(dǎo)思想還是管理、控制；對違法犯罪案件，還是被動接受和利益導(dǎo)向。這種執(zhí)法理念和模式使得社區(qū)警務(wù)根本無法走出困境，改革的理想圖景也不可能實現(xiàn)。地方公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念可以概括為三句話：以偵破大案、要案為工作重心，以懲罰懲處為利益導(dǎo)向，治安防控以關(guān)鍵部門和重點場所為主要目標(biāo)。這是被動執(zhí)法的典型表現(xiàn)。

（一）刑事偵查以偵破大要案為工作重心

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著刑事犯罪的偵查職責(zé)，基層公安機(jī)關(guān)直接面對刑事犯罪，承受更大的社會壓力，無不以偵破大案、要案為工作重心。地方公安機(jī)關(guān)大都設(shè)有大案組或重案組，抽調(diào)包括社區(qū)民警在內(nèi)的警力參與各類刑事案件的偵破。一個機(jī)關(guān)在一定歷史時期內(nèi)，只可能有一個工作重心，如果以大案、要案為核心，其大量人財物都將投入到偵破工作中，其他工作勢必變?yōu)榇我蛘弑缓雎?。每逢大案發(fā)生，社區(qū)警務(wù)工作就會發(fā)生大范圍的停滯。

（二）行政管理以懲罰懲處為利益導(dǎo)向

地方公安機(jī)關(guān)的行政管理主要包括治安管理和交通管理，兩者構(gòu)成地方公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的主要內(nèi)容。就目前的情況而言，這兩類執(zhí)法活動都是以懲罰、懲處為主要管理手段，甚至存在以罰代管的傾向，其背后大都是以利益為導(dǎo)向。無論是治安處罰的指標(biāo)還是交通違法的罰款任務(wù)，都是部門利益導(dǎo)向的結(jié)果。這種利益導(dǎo)向?qū)ν獗憩F(xiàn)為以罰代管、罰而不管、釣魚式執(zhí)法、拉網(wǎng)式執(zhí)法等，對內(nèi)則表現(xiàn)為罰款任務(wù)、處罰指標(biāo)以及圍繞罰款、處罰制定的獎懲考評體系。這種執(zhí)法理念直接影響基層公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。大多數(shù)派出所領(lǐng)導(dǎo)都存在急功近利的思想，把主要精力投入在執(zhí)法辦案等實效性強(qiáng)、見效快的工作中，而社區(qū)警務(wù)工作是一項長期性、基礎(chǔ)性的工作，短期內(nèi)難以顯現(xiàn)成績。為急于顯現(xiàn)工作成績，基層公安機(jī)關(guān)往往把工作重點放在打擊違法、謀取破案數(shù)、抓獲違法犯罪人員數(shù)上，在工作導(dǎo)向上忽視了最為基礎(chǔ)的社區(qū)警務(wù)工作。

（三）治安防控對普通場所關(guān)注不夠，社區(qū)治安服務(wù)意識不強(qiáng)

根據(jù)傳統(tǒng)的治安防控理念，地方公安機(jī)關(guān)非常重視關(guān)鍵部門和重點場所的治安防控工作。關(guān)鍵部門主要是指黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、廠礦企業(yè)等單位，重點場所指車站、碼頭，交通要塞、廣場干道等區(qū)域。在治安防控中，基本上是以點帶線，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵部門和重要場所的管理、控制，對一般區(qū)域和基層社區(qū)關(guān)注不夠，在防控的廣度和深度方面有明顯缺陷。普通社區(qū)的警務(wù)不受重視，各級公安機(jī)關(guān)以各種理由抽調(diào)、使用社區(qū)民警，使得社區(qū)民警沒有足夠的時間在社區(qū)開展工作，只有少數(shù)民警能夠保證日常工作在社區(qū)正常開展，大部分社區(qū)民警身在社區(qū)卻不能真正走進(jìn)社區(qū)為社區(qū)民眾提供治安服務(wù)。社區(qū)民警和社區(qū)之間存在隔閡，社區(qū)對社區(qū)民警的認(rèn)同度較低。

三、實現(xiàn)公安執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型，必須建立以社區(qū)警務(wù)為中心的基層公安體制

我國正處于政府職能轉(zhuǎn)型過程中，正由“管理”、“治理”型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。[5]公安機(jī)關(guān)作為政府的重要組成部門，應(yīng)當(dāng)抓住有利時機(jī)，尋找恰當(dāng)?shù)那腥朦c和突破口，促使公安管理模式和工作作風(fēng)徹底轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，這個切入點和突破口就應(yīng)該是社區(qū)警務(wù)。社區(qū)警務(wù)改革就是要建立為全民提供優(yōu)質(zhì)治安服務(wù)的警務(wù)體系，社區(qū)警務(wù)理應(yīng)成為地方公安機(jī)關(guān)的重心。

社區(qū)警務(wù)最能體現(xiàn)治安管理的效能。以往的警務(wù)以打擊犯罪和處理違法為主要任務(wù)，是以法律的強(qiáng)制性后果懲戒違法犯罪者，以震懾潛在的違法犯罪者，使之不敢犯；社區(qū)警務(wù)是對社會直接做工作，將違法犯罪消滅在萌芽狀態(tài)，甚至是“止惡于未萌”，使人們不愿犯。而且，社區(qū)警務(wù)能最大限度地節(jié)約警力資源和司法資源。社區(qū)警務(wù)是全民的警務(wù)，警察是引導(dǎo)者和組織者，參與的主體是普通民眾，調(diào)動社會資源能夠發(fā)揮社會力量，減少警力的使用，犯罪率的降低也會大量節(jié)約司法資源。

社區(qū)警務(wù)可以從根本上改變當(dāng)前的治安狀況，形成良性循環(huán)。社會轉(zhuǎn)型期的城鄉(xiāng)社會違法、犯罪率居高不下，公安機(jī)關(guān)配備大量警力打擊、懲處違法犯罪，現(xiàn)在的評價體系導(dǎo)致警察數(shù)量越多，違法犯罪案件就越多，如此惡性循環(huán)，并未找到問題根本所在。違法犯罪的根本還在社會本身，社會達(dá)到善治，違法犯罪就會大幅度減少。

針對當(dāng)前警務(wù)改革現(xiàn)狀，公安機(jī)關(guān)需進(jìn)一步深化社區(qū)警務(wù)改革。建立以社區(qū)警務(wù)為中心的基層公安體制，基層公安派出所或分局除保留必要的刑偵力量和機(jī)關(guān)人員外，將大部分警力投入社區(qū)警務(wù)中去。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部建立社區(qū)警務(wù)激勵機(jī)制，鼓勵廣大民警投身社區(qū)警務(wù)工作中，全力保障社區(qū)民警真正在社區(qū)開展工作。同時，打破原有的以發(fā)案率和破案率為指標(biāo)的考核評價體系，建立以社區(qū)警務(wù)為導(dǎo)向的考評獎勵制度。以安全服務(wù)為目標(biāo)，社區(qū)民眾的安全感、民警對社區(qū)的熟悉程度以及服務(wù)質(zhì)量都應(yīng)當(dāng)是考核指標(biāo)。引導(dǎo)社區(qū)民警立足社區(qū)、扎根社區(qū)，狠抓基礎(chǔ)性工作，切實履行好實有人口管理、治安管理、安全防范、情報信息收集、服務(wù)群眾的五大職責(zé)。要采取有效措施，對社區(qū)民警的服務(wù)工作進(jìn)行獎勵，提高其政治地位和經(jīng)濟(jì)待遇，在職級晉升和立功受獎等方面向社區(qū)民警傾斜，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)民警的榮譽(yù)感和工作積極性。

四、結(jié)論

在社會轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的時代背景下，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型勢在必行，而公安機(jī)關(guān)執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型就是從被動執(zhí)法轉(zhuǎn)向能動執(zhí)法。社區(qū)警務(wù)代表著能動執(zhí)法的新模式。從當(dāng)前社區(qū)警務(wù)改革存在的諸多問題來看，現(xiàn)行社區(qū)警務(wù)模式在我國基層公安機(jī)關(guān)并未產(chǎn)生理想的效果，傳統(tǒng)的執(zhí)法模式并未根本變化。公安機(jī)關(guān)能動執(zhí)法的核心工作就在社區(qū)警務(wù)，必須建立以社區(qū)警務(wù)為中心的公安警務(wù)體制。從現(xiàn)實出發(fā)，建立社區(qū)警務(wù)激勵機(jī)制是一個現(xiàn)實的可行選擇。

[1]魏永忠.積極警務(wù)——追求“善治”的一種選擇[J].中國行政管理, 2013(1).

[2]汪來杰.對我國服務(wù)型政府建設(shè)的理論思考[J].行政與法(吉林省行政學(xué)院學(xué)報),2004(5).

[3]夏菲.論美國社區(qū)警務(wù)的理論與實踐[J].河北法學(xué),2005(12).

[4]童志鋒,蘇盼,錢淼.社區(qū)警務(wù)與社會管理創(chuàng)新——以杭州上城區(qū)為例[J].廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013(2).

[5]馬曉冬.轉(zhuǎn)型時期社區(qū)警務(wù)存在的問題和對策研究[D].青島:中國海洋大學(xué),2011.

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A

1673―2391(2014)10―0045―03

2014-08-15 責(zé)任編校：邊草

2014年許昌學(xué)院科研基金項目“公安機(jī)關(guān)能動執(zhí)法研究”（編號：2014069）。